針對當(dāng)前土地管理特別是土地調(diào)控中出現(xiàn)了一些新動向、新問題，建設(shè)用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)把土地“閘門”任務(wù)仍然十分艱巨的問題，為進(jìn)一步貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，保證經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知，首先第一項內(nèi)容進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。

新土地調(diào)控政策給我們帶來了曙光，但政策如何落實又成了不的不考慮的問題（圖：中新社）

　　新政進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任

　　完善責(zé)任內(nèi)容。地方各級人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。

　　明確考核依據(jù)。將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)（包括占用農(nóng)用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的依據(jù)；實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應(yīng)的計劃指標(biāo)。國土資源部要加強(qiáng)對各地實際建設(shè)用地和土地征收情況的核查。

　　按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。

　　嚴(yán)格實行問責(zé)制。對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)地方人民政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。監(jiān)察部、國土資源部要抓緊完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法。

　　地方政府責(zé)任約束的缺乏是導(dǎo)致違法用地的制度硬傷

　　地方政府在推動投資增長和違法利用土地上，往往注重本地區(qū)投資的增長；在違法利用土地和保護(hù)耕地上，地方政府在利益面前忽視了對于耕地的保護(hù)。于是產(chǎn)生的問題是地方政府的投資沖動不減，過熱的固定資產(chǎn)投資持續(xù)高位運行。

　　從現(xiàn)在土地出讓金制度考慮，一屆政府出讓土地使用權(quán)取得了70年的土地使用費，也就是土地租金，是一種典型的“寅吃卯糧”的行為，收入和時間嚴(yán)重不對稱，在沒有對這部分收入進(jìn)行明朗化的管理并規(guī)定政府對于收入的具體運用之前，這樣的收入必然導(dǎo)致地方政府的行為短期化，在長期可持續(xù)的利益面前，保護(hù)耕地的重要性相對于巨額的土地出讓收入變的微不足道。在如何改變地方政府批租土地的沖動的問題上，有效的辦法是出臺物業(yè)稅，可以控制占固定資產(chǎn)投資半壁江山的房地產(chǎn)投資；而對于其他的工商業(yè)用地，應(yīng)該有健全的地產(chǎn)稅，使土地收入長期化，穩(wěn)定化，收入在各屆政府間合理分配。再有就是加強(qiáng)土地保有階段的稅費改革，提高標(biāo)準(zhǔn)，起到資源稅對于資源環(huán)境的保護(hù)作用，加強(qiáng)政府對存量土地的利用。但由于種種原因，物業(yè)稅，地產(chǎn)稅的推出還有許多的困難；而現(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，由于沒有一個健全的環(huán)境稅制做支撐，調(diào)節(jié)力度很小。

　　在相關(guān)的稅費制度不健全的情況下，行政手段的調(diào)控就顯的很必要，具體就是對于地方政府的問責(zé)制的建立。可以說行政化的手段是市場化手段的不要補(bǔ)充，如果相應(yīng)的問責(zé)制度不健全，地方政府的行為很難進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。而我國目前的制度來看，對于耕地的保護(hù)和違法利用土地的責(zé)任規(guī)定上存在嚴(yán)重不足，很重要的原因是地方政府的土地財政的存在，使相關(guān)的約束機(jī)制在利益集團(tuán)的控制下難以健全和運轉(zhuǎn)，形成了我國對于地方政府行為約束的制度硬傷。

　　問責(zé)制度的建立能否順利得到貫徹落實

　　為了貫徹落實土地政策的實施，國土資源部派出了很多的工作組到地方進(jìn)行督察。效果究竟怎么樣呢？業(yè)內(nèi)有許多贊同的聲音也有很多批評的聲音。原因是人們對于這樣的監(jiān)督模式存在尋租的嫌疑，畢竟從古至今這種“欽差大臣”式的工作模式存在很大問題，欽差大臣監(jiān)督地方政府，那誰又來監(jiān)督欽差大臣呢？

　　這就引出了另外的問題：責(zé)任機(jī)制建立，怎樣保證它正常運轉(zhuǎn)呢？對于地方政府的用地檢查，工作監(jiān)督，錯誤報告等能夠保證順利進(jìn)行嗎？地方政府對于土地的“剪不斷，理還亂”的關(guān)系上看，這種利益機(jī)制很難打破，在利益誘惑面前，我們的監(jiān)察組能夠保證潔身自好是個問題。制度使然，環(huán)境使然啊。

　　從歷史經(jīng)驗來看，行政化的監(jiān)察制度始終不是最好的選擇。最明顯的事實是，國家安監(jiān)局長李毅中下基層進(jìn)行工作調(diào)查，落實煤礦關(guān)停工作，戲劇性的一幕發(fā)生了，李局長在山這頭檢查煤礦，就在山那頭，私挖濫采還在進(jìn)行，完全不把安監(jiān)局長放在眼里。從這樣的事件中我們可以看出，地方政府在地方上完全處于“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”的狀態(tài)，上面的領(lǐng)導(dǎo)要檢查什么，能夠檢查到什么，完全在地方政府的控制之下。讓地方政府如此冒險的是高額的土地回報。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，地方政府2005年來自土地的收入在5500億以上，占到地方財政收入的一半左右，很明顯。想要動地方政府這么大的“奶酪”，沒有強(qiáng)有力的制度支撐和監(jiān)督機(jī)制的存在，問責(zé)制的開展是很難進(jìn)行的，那如何保證我們問責(zé)制這個最后一道防線呢？

　　應(yīng)該說這樣的問題沒有答案，至少在現(xiàn)在沒有令人信服的答案。除非國家安監(jiān)局長親歷親為，象“康熙微服私訪”那樣深入民間，真正的現(xiàn)象才能看到，真正的問題才能發(fā)現(xiàn)。而這樣的方式能解決多少問題呢？對于我們這樣一個泱泱大國，那么多問題能夠憑一個安監(jiān)局長解決嗎？關(guān)鍵還是要打通群眾舉報的制度，而隨之產(chǎn)生的問題是舉報的信息保密問題，有什么制度能夠保證我們的舉報人遠(yuǎn)離打擊報復(fù)呢？

　　行政化的手段始終存在致命的硬傷，效率不高，存在尋租是它永遠(yuǎn)擺脫不了的問題，如何發(fā)揮這樣的調(diào)節(jié)手段的作用，還要群策群力，發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。另外關(guān)鍵的還是要繼續(xù)完善市場化的調(diào)節(jié)手段。