然而有關現(xiàn)行稅制的質疑之聲也在2003年達到頂峰。從個人所得稅方面“富人不納稅”的聲討之聲，到企業(yè)所得稅方面內、外資企業(yè)稅負不均的忿忿不平，從2500億元出口退稅的拖欠，到生產型增值稅對投資活動的抑制，再到近年來，國家稅收增長持續(xù)以近2倍于國民生產總值增長的速度遞增，這些從不同側面反映了現(xiàn)行稅制的存在問題。從學者到業(yè)界，呼喚稅制改革的聲音已匯成洪流，其迫切之情不容回避。
十六屆三中全會則適時做出規(guī)定：分步實施稅收制度改革，將成為今后財政工作的大事。2003年9月，國務院有關出口退稅政策的出臺，實際上拉起了新一輪稅改的序幕�！昂喍愔�、寬稅基、低稅率、嚴征管”的稅改原則，透露出減稅的明確信息。這與近年來，世界各國稅制改革的主流措施相吻合。隨著2004年“兩會”的逼近，諸多稅改方案將在代表間熱烈討論。
增值稅轉型切合宏觀經濟波動
我國幾乎每隔10年就進行一次大的稅制變革。歷次稅制變革分別發(fā)生在1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。每次稅制的確定又與當時的宏觀經濟形勢密切相關。而此次稅改首當其沖的增值稅轉型，恰好切合宏觀經濟的重要轉折。
國家稅務總局副局長許善達，在不同場合介紹1993年新稅制設計時表示，當時經濟偏熱，加強對投資的宏觀調控使國家最終選擇了生產型增值稅，其目的就是要對投資征比較重的稅。
中外增值稅設計中，分為生產型、收入型和消費型。其主要區(qū)別是“進項稅額”的抵扣范圍不同。 我國目前實行的生產型增值稅只允許扣除原材料所含有的稅金，而不允許扣除外購固定資產以及折舊所含的稅金，存在重復納稅，納稅人因此稅負較重。而消費型增值稅則把購入的固定資產也納入抵扣范圍。
1994年新稅制出臺的宏觀背景是，治理通貨膨脹，抑制投資過熱。生產型增值稅對投資新項目的固定資產不予抵扣，加大了投資者的稅負支出，以至于企業(yè)中流傳著“不改造等死，改造找死”。然而時事變化之快，無人可以預料。繼1996年中國經濟軟著陸，1997年亞洲金融風暴之后，國內投資和消費需求不足逐步顯現(xiàn)，通貨緊縮令人頭疼。積極財政政策的推出成為政府的不二選擇，每年發(fā)行1500億左右的國債成為拉動經濟增長的重要砝碼。
然而，有統(tǒng)計數(shù)字證明，在2003年以前，國有投資增長速度達到了30%～40%，但是私人企業(yè)投資卻是零增長，甚至是負增長。政府投資并沒有有效地拉動民間投資，甚至還對民間投資產生了“擠出效應”。
有學者指出，這里出現(xiàn)一個悖論：積極財政政策擴大投資、拉動內需，而我們的稅制又對投資課以重稅，并且，政府投資的不斷增長，反過來又需要擴大財政收入來支撐。而民間投資的“擠出”，又導致政府投資的擴大。如此循環(huán)往復間，增值稅已占據(jù)中國稅收總收入的50%，造成國家稅收過分依靠單一稅種的不利局面。
許善達認為，現(xiàn)行的稅制結構，必須做根本性調整。在堅持市場經濟稅收原則前提下，要把稅收政策取向，從治理通貨膨脹、對投資征重稅這個方向扭轉過來。否則，以刺激投資需求為主要方向的財政政策和貨幣政策難以見效。而增值稅由生產型轉變成消費型，就是把投資的主體，由政府轉變成企業(yè)，特別是民間資本。斬斷對投資的束縛自然是稅制改革必須承擔的任務。
從微觀層面看，增值稅的轉型，最直接的好處就是企業(yè)購買原材料、固定資產等所交納的稅金可以在產品銷售時應交納的稅金中扣除，即企業(yè)在購買原材料和固定資產這一環(huán)節(jié)不交稅或少交稅。這就是實實在在的減少企業(yè)負擔。
我國現(xiàn)行增值稅對國內外的投資主體政策有差異。國家對于外商投資項目中的固定資產部分給予免稅。國家在1995年執(zhí)行這項政策時，有過反復，但對外商投資打擊很大，最終堅決執(zhí)行了固定資產免稅的政策。這也從側面反映了增值稅轉型對投資的影響力。
增值稅改革已在資本密集型企業(yè)居多的東北三省先行試點，主要涉及8個行業(yè)領域。在此范圍內的企業(yè)，將被允許抵扣當期新增機器設備所含進項稅額。東北三省的試點情況將對整個稅制改革起到重要作用。
為此次增值稅轉型的東北試點，中央財政拿出了150多億元資金。全盤改革顯然要付出遠大于此的成本。有專家透露，按大改、中改、小改三種增值稅轉型的方案選擇估算，可能財政要分別付出800億、500億和300億元的減收代價。減收因素成為本輪稅制改革中不得不考慮的因素之一。
增值稅轉型路徑的一種權衡利弊的辦法，是先實行較窄范圍的消費型的稅基，然后再過渡到純粹的消費型稅基。從國際經驗看，絕大多數(shù)實行消費型增值稅的國家，都曾對投資品做過特別的過渡性規(guī)定。我國可以首先在采掘業(yè)、電子、化工等資本密集的行業(yè)，將設備的進項稅額予以扣除。一段時間后再在廠房、建筑物等項目實施。但最終的解決方案仍是采取全面的消費型增值稅。
企業(yè)所得稅內外并軌
中國現(xiàn)行企業(yè)所得稅制度存在的最主要問題，就是內外資企業(yè)所得稅稅法不統(tǒng)一，導致稅收負擔不公平。目前，內資企業(yè)所得稅稅率為33％，外資企業(yè)為15％，去除掉大量稅收優(yōu)惠政策的因素，內資企業(yè)所得稅平均實際負擔率為23％左右，外資企業(yè)所得稅的平均實際負擔率則為13％左右。也就是說，外資企業(yè)所得稅率比內資企業(yè)低出整整一半。
中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉桓指出，改革開放初期，中國為吸引外資，推出很多對外企有利的稅收優(yōu)惠政策。但今天的經濟環(huán)境已是大相徑庭，稅收的差異很有可能造成企業(yè)間競爭的輸贏。稅負不公也是造成多年來內資企業(yè)偷稅漏稅、假合資、空殼企業(yè)等現(xiàn)象層出不窮的誘因。在中國加入世界貿易組織后，目前的稅制違背了世貿組織的中性原則，也不符合世貿組織所倡導的自由貿易和平等競爭的原則。
除了內外資企業(yè)所得稅名義稅率存在差異外，內資企業(yè)的普遍存在成本費用補償不足的問題。成本費用的補償是為了保證簡單再生產順利進行。企業(yè)所得稅征收的前提是，扣除企業(yè)所有生產經營成本，在生產消耗得到補償后，如果仍有利潤才征所得稅�，F(xiàn)行稅法允許外資企業(yè)的成本費用全部扣除，而不允許內資企業(yè)這樣做。較之于外資企業(yè)，內資企業(yè)低資本折舊率、低計稅工資標準、低技術投入等，使內資企業(yè)在資本、勞動力以及技術上的耗費得不到應有補償。
企業(yè)所得稅的改革，首先是統(tǒng)一稅法，公平稅負。這一個改革不只是現(xiàn)行兩套稅法的簡單歸并，而要對企業(yè)所得稅的課稅要素進行全面規(guī)定，以期為所有企業(yè)提供一個穩(wěn)定、公平和透明的稅收環(huán)境。
統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，必須考慮現(xiàn)行企業(yè)的實際所得稅稅率。參照當前實際的稅負水平，適當?shù)钠髽I(yè)所得稅稅率不能過高，特別是繳納企業(yè)所得稅的都是效益較好的企業(yè)。同時現(xiàn)行稅制存在易征多征的問題。
放眼全球，20世紀80年代的世界稅制改革浪潮中，各國普遍降低了公司所得稅稅率。進入21世紀后， 出現(xiàn)了第二次由歐盟國家減稅大戰(zhàn)引起的全球減稅浪潮。形成這一發(fā)展趨勢的主要原因是，高企業(yè)所得稅產生的不良影響。稅率過高抑制投資，影響本國企業(yè)競爭力，并導致資本外流。
基于以上考慮，不少學者建議，統(tǒng)一后的內、外企業(yè)所得稅稅率應當設計在24%左右。
內外資兩套企業(yè)所得稅的并軌面臨另一個兩難選擇是，繼續(xù)實行兩套稅制，顯然使內資企業(yè)處于不利的競爭地位；統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，外商投資一直享受優(yōu)惠政策將大部分被取消，只要合并后的所得稅稅率高于目前外商享受的優(yōu)惠稅率，就意味著提高了外商投資的所得稅稅率。世界性的減稅趨勢和國內的增稅，兩種效應作用的結果可能對我國吸引外資產生不利影響。
對此，劉桓認為外資企業(yè)大可不必顧慮重重。實際上，對外資的優(yōu)惠不但不會減少，甚至還可能增加。但優(yōu)惠的方式與以前明顯不同了。以前實行的是“普惠制”，即只認“身份”，將來會實行“特惠制”，即不認身份認行為。具體地說，就是政府可以對其鼓勵的行為實行稅收優(yōu)惠，對不鼓勵的行為就不實行優(yōu)惠�；蛘哒f是對具體行業(yè)或地區(qū)實行稅收優(yōu)惠，而不是只認身份。
個人所得稅最牽動人心
國人從來沒像今天這樣關注個人所得稅的改革動向。而與其說當前人們關心個稅起征點的問題，還不如講，方方面面都在密切注視我國居民收入分配差距拉大的現(xiàn)象。而現(xiàn)行個稅非但沒有起到調節(jié)社會成員收入分配的熨平作用，反倒使得工薪階層成為個稅的主要征收對象，“富人不納稅”的質疑之聲更在劉曉慶涉稅案中達到頂峰。
近年來，稅收領域里一個不爭的事實是，個人所得稅呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢。2002年，我國個稅收入達到1211.07億元，比上年增長21.6%，占全部稅收收入的比重上升為7.1 %。從1994年分稅制改革至今，我國個人所得稅收入平均每年增幅高達47.5％，年均增收118億元，是同期增長最快的稅種。
在個稅收入高增長的同時，其分項目構成情況也發(fā)生了相應變化。有關資料表明，截至2000年底，我國個人所得稅收入中來自工薪所得占42.86%，利息、股息、紅利所得占28.7%，個體工商戶的生產經營所得占20.12%。這三個項目的收入占個人所得稅總收入的91.68%，而其他所得項目的收入只占總收入的8.32%。
盡管我國的個人所得稅總體負擔與國際比較很低，但是納稅人稅負不公平的問題一直刺痛著人們的神經。目前中國出現(xiàn)的貧困懸殊狀況當然有眾多的體制因素，現(xiàn)行個人所得稅制設計上的缺陷也是其中之一。
由于征管水平的限制，以及沒有一個很好的納稅人收入管理系統(tǒng)，現(xiàn)行個人所得稅在設計時把征管的重點放在易于征收的納稅目標上。高收入由于收入來源多樣，逃稅和漏稅的現(xiàn)象較多；對于不合理或不合法的收入沒有監(jiān)管手段；只有工薪階層收入單一，實行源泉代扣易于管理，成為個人所得稅的主要納稅人。這種設計思路，不僅使得個人所得稅調節(jié)收入分配的功能難以發(fā)揮，還加劇了收入分配的不公平，擴大了貧富的差距。
此外現(xiàn)行個稅將收入分為11類，按不同稅率征稅。并且目前的規(guī)定難以界定工資薪金所得和勞務報酬所得的區(qū)別，有可能造成收入相當、稅負不同的現(xiàn)象，在客觀上鼓勵納稅人利用分解收入的辦法避稅。
2003年6月，由財政部財政科學研究所課題組公布了名為《我國居民收入分配狀況及財稅調節(jié)政策》的研究報告。該報告一出臺，便引起各方關注和決策層的重視，使本來就已非常敏感的個人所得稅稅制改革再度成為人們議論的焦點。該報告建議改革現(xiàn)行的個人所得稅稅制，適度提高個人所得稅起征點，同時對中等收入階層采取低稅率政策。
與企業(yè)所得稅側重效率兼顧公平的原則有所不同，個人所得稅改革則把公平放在效率之前考慮。作為調節(jié)個人收入的首選稅種，堅持公平，調整貧富差距是個稅的主要責任。所謂公平，一是相同收入狀況的人應當承擔相同的納稅義務；二是高收入者要比低收入者支付更高比例的稅收。
個人所得稅的改革主要是改變分類計征方法，由分類征收向綜合分類的混合征收過渡。綜合個人所得稅稅制能真實全面地反映個人收入情況，體現(xiàn)公平稅負原則，但它要求較高的征收稽核水平和高金融化程度。
個稅改革另一個步驟，就是減少級次，拉大級距，降低名義稅率�，F(xiàn)行個稅采用11類稅，工資薪金實行5%至45%的九級超額累計稅率。實際上，35%以上三檔稅率基本沒有適用的納稅人，而對中等收入的稅負顯得過高。中國社會科學院財政與貿易經濟研究所的稅改報告建議，可以考慮三或四級稅率體系，其中，零稅率適用于起征點以下的低收入人群；較低稅率(比如5%或10%)適用于中等收入納稅人；高稅率(例如30%)針對高收入者。至于收入高、中、低的判定標準和起征點的標準，應根據(jù)現(xiàn)實情況制定，并在社會總體收入水平發(fā)生變化后作出相應調整。
農業(yè)稅最終淡出
2004年2月9日，中央在時隔18年后，再次就“三農”問題下發(fā)一號文件，明確提出促進農民增加收入。最引人注目的是中央財政將拿出1500億元支持農業(yè)發(fā)展。
而在稅收方面，有關農業(yè)稅費改革的措施，實實在在的政策終于出臺。中央明確農業(yè)稅稅率將逐步降低，今年農業(yè)稅稅率總體降低一個百分點；同時取消除煙葉外的農業(yè)特產稅。千呼萬喚的農業(yè)稅費改革終于開始正式啟動。國務院研究發(fā)展中心農村經濟研究部部長韓俊，曾參與該一號文件的起草。他認為，農業(yè)稅稅率平均降低一個百分點，取消農業(yè)特產稅，是所有政策中最實的一招。
肇始于1958年的農業(yè)稅條例早已不適應現(xiàn)代市場經濟和農業(yè)發(fā)展的要求，處在一種尷尬的地位：一方面是農業(yè)稅收入占財政總收入的份額越來越低，農業(yè)支出占財政支出的比重也有逐年下降的趨勢；另一方面，即便不計算社會和政治成本，農業(yè)稅的征收成本也極高。
現(xiàn)行農業(yè)稅制不符合現(xiàn)代稅收體系，在制度設計上也存在嚴重缺陷，既缺乏對納稅人、征收機關等部門權利義務和法律責任的明確界定，也沒有對涉稅雙方違規(guī)行為的處理做出明確規(guī)定。農業(yè)稅本身的模糊性、隨意性，加上征收過程中與其他地方的攤派、提留等同時或統(tǒng)一征繳，造成農民負擔加重，農民苦不堪言，同時也嚴重損害了國家稅收的聲譽。
從目前稅收結構看，來自第二、三產業(yè)的稅收和個人所得稅已經成為稅收的主要組成部分，農業(yè)各稅占全國稅收總收入的比例很低。從1995年到2001年，這一比重由4.6%下降到3.1%。農業(yè)稅收規(guī)模雖小，但其對農民的負擔是沉重的。農業(yè)稅以常年產量的7%，以及20%的附加加以征收，實際負擔水平為8.4%，高于城鎮(zhèn)的營業(yè)稅水平。國家稅務總局副局長許善達曾經估算過，不考慮統(tǒng)收收費和其他收費，農民銷售農產品的流轉稅負水平為25.56%，高于一般貨物增值稅標準稅率17%達8.56個百分點。沉重的稅負使農民收入減少，農村市場萎縮。農民人均純收入增長從1997年以后開始逐年下降，最近幾年，城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷地擴大。城鄉(xiāng)居民收入差距由1980年2.50擴大到2002年的3.11。
從農業(yè)稅費的征收成本看，據(jù)統(tǒng)計目前農業(yè)稅費大約總計1600億元(農業(yè)四稅加上附加大約600億元，三提五統(tǒng)1000億元，亂收費項目無法計算)。為了征收這筆占中國政府不足7%的農業(yè)稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部幾乎花費了全部精力的3/4，成本相當可觀。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入嚴重不足，農業(yè)稅費是主要來源。
從社會公平的角度看，教育、醫(yī)療、公共道路、綠化等城市居民不直接付費的項目，農民卻要自己掏錢。以7%的收入為占居全國人口70%的農民，提供公共服務，是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大面積負債的主要原因。
從國際比較看，發(fā)達國家一般都給予農業(yè)以高度保護，美國和歐盟對農業(yè)土地的政府直接補貼占其政府支出的10%。美國每公頃補貼100-150美元，歐盟每公頃補貼300-350美元。中國則是極少數(shù)對農業(yè)征稅的國家之一，據(jù)測算，農業(yè)稅費接近每公頃200美元。
農業(yè)稅費制度性缺陷已經到了非改不可的境地。隨著中央財力的增強，我國已經具備徹底改革乃至取消農業(yè)稅的條件。當前農村稅改的主要阻力就是中國農村基層財政所面臨的窘況，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是經濟落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣級財政都嚴重依賴農業(yè)稅的征收。但實際上，正是過去對基層財政的設計過分依賴了屬地農業(yè)稅這種不合理的稅收制度，沒有充分發(fā)揮其他稅收的作用和政府間轉移支付的作用，才導致了目前這種難以為繼的局面。如何增加轉移支付的力度，調整中央與地方財政分配關系成為關鍵。
農村稅費改革要與城市乃至全國整體的稅制改革統(tǒng)籌考慮，以公平、城鄉(xiāng)一體化、農民和城市居民享受同等待遇為目標，是形城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。逐步取消農業(yè)稅，農業(yè)稅制改革的必然結果。中央一號文件決定總體降低農業(yè)稅稅率一個百分點，只是邁出的第一步，我們期待著更大的步伐。
新稅改催生公共財政
如果只用一個詞來概括當今世界稅收改革潮流，可能是減稅這個詞。同樣，此次中國的稅改無疑要在完善稅制上下功夫，以剔除1994年稅制殘存的計劃經濟色彩。迎合全球減稅浪潮是此次稅改必然的選擇。
每當主流媒體欣喜地報道稅收又如何如何實現(xiàn)快速增長之時，我們是不是應該保持一分警醒，稅收的超高速增長是不是有利無弊？雖然我國宏觀稅賦水平在國際上處于較低的水準，但我國政府稅收行為不規(guī)范，宏觀稅賦不高而稅費負擔卻很重。學術界普遍認為，稅費之和占到GDP的25%—27%。有分析人士認為，這一輪稅改實際意味著，從一味追求財政收入增長，到放水養(yǎng)魚、藏富于民的稅收征管思路的轉變。
有學者認為，現(xiàn)在政府管的事、要辦的事太多，財政收入增加多少都不夠，這種勢頭得不到遏制，不是好事。從中央提出政府職能的轉換，到學者呼吁“有限政府”，這些反映到稅制改革上，就是從稅收的角度，促進公共財政制度的建立。公共財政的是要滿足整個社會的公共需求，以此確定政府職能范圍，構建政府的財政收支體系。提供公共產品和服務、調節(jié)收入分配、促進經濟穩(wěn)定發(fā)展是公共財政中心任務。
在市場經濟的體制環(huán)境和公共財政的框架中，政府實質是一個特殊的產業(yè)部門——公共產品或服務業(yè)。廣大的企業(yè)和居民，則是公共產品或服務的消費者。企業(yè)和居民之所以要納稅，就在于換取公共物品的消費權。由“憑借政治權力征稅”到“辦眾人之事”而取“眾人之財”，的的確確是發(fā)生在中國經濟社會中的一場革命。
公共財政所擔負一個重要職能就是為社會提供公平、合理的競爭環(huán)境。政府不再直接干預經濟，而把投資的主體由政府轉變成企業(yè)，只專注于公共產品的提供。在稅收上，建立一個國內外企業(yè)、居民公平競爭的稅收環(huán)境，并力求和市場經濟下通行稅制進行主動銜接，這應該是新一輪稅改的主體目標。
從這個框架看新稅改的變革，才能從根本把握方向。稅制作為一種法規(guī)，一旦定下來以后就不能輕易更改，但對于中國這樣一個轉軌經濟國家，制度轉換時期決策層的制度預期不確定，就可能導致對于立足于市場經濟體制環(huán)境的宏觀經濟政策反應不力。
我們看到現(xiàn)行稅制存在的問題，離公共財政要求還很遠。有學者認為，稅制改革的延后是正�，F(xiàn)象，當然也需要制定的時候有一定的前瞻性，但不能超前于經濟發(fā)展的實際情況。然而不對稅收制度做出與時俱進的調整，稅收制度肯定會對經濟發(fā)展產生負面影響。
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