防疫費(fèi)用掛賬 暴露財(cái)政轉(zhuǎn)移支付弊端

　　SARS疫情當(dāng)前，救治費(fèi)用“記賬制”是必需的舉措，但中央財(cái)政最終能給多少錢(qián)？還要投入多少錢(qián)？地方政府心里也沒(méi)譜；中央與地方事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱(chēng)，致使“窮者越窮，富者越富”而加大了地區(qū)之間的差距與中央政府每年向地方進(jìn)行高達(dá)幾千億元的“轉(zhuǎn)移支付”相比，總數(shù)20億元SARS防治基金實(shí)在微不足道。盡管如此，這筆資金的撥付并不順利，因?yàn)镾ARS防治費(fèi)用最終由誰(shuí)承擔(dān)，中央與地方將按怎樣的比例分擔(dān)，至今仍不甚明了。

　　這也意味著，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革已經(jīng)越來(lái)越迫切。

　　中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是1994年實(shí)行分稅制改革后正式實(shí)施的，其初衷是均衡各地政府財(cái)政支出能力，保證貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛(wèi)生防疫以及環(huán)保等公共服務(wù)；操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級(jí)財(cái)政無(wú)償劃撥資金，有時(shí)各地財(cái)政之間也發(fā)生少量的橫向轉(zhuǎn)移支付。

　　中央財(cái)政今年4月23日設(shè)立了20億元SARS防治基金，迄今已分4次向地方預(yù)撥近10億元，其中給地方4.4億元，大部分投向貧困的中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村。

　　早在4月29日，中央宣布將對(duì)農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾SARS患者給予免費(fèi)治療，包括住院、伙食等一切救治費(fèi)用均由救治地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。5月1日，財(cái)政部等再次下發(fā)“緊急通知”，要求各地醫(yī)院嚴(yán)格執(zhí)行“先救治、后結(jié)算費(fèi)用”的規(guī)定，救治過(guò)程中發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用采取“記賬制”；患者出院時(shí)應(yīng)向院方提供有效證件復(fù)印件和聯(lián)系方式，并由患者或家屬對(duì)院方提供的診療、住院記錄，費(fèi)用清單簽字確認(rèn)。

　　中央已經(jīng)表態(tài)，對(duì)中西部困難地區(qū)政府負(fù)擔(dān)的SARS型肺炎患者救治費(fèi)用，原則上給予50％的補(bǔ)助。此外，目前已有重慶、湖北、江蘇、河南等宣布地方政府承擔(dān)SARS患者的一切治療費(fèi)用。截至5月21日，地方各級(jí)財(cái)政安排SARS防治基金超過(guò)80億元。

　　不過(guò)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》近日從財(cái)政部獲知：中央預(yù)撥款項(xiàng)要待疫情結(jié)束后進(jìn)行結(jié)算，最后能給多少錢(qián)、還要再投入多少錢(qián)，地方政府心里也沒(méi)譜。為遏制疫情蔓延，他們眼下必須無(wú)條件投入防治資金。

　　稅收返還先天缺陷

　　目前中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付方式有6種，即稅收返還、原體制補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助；移支付在結(jié)構(gòu)上分為一般轉(zhuǎn)移支付（無(wú)條件撥款）和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（有條件撥款）兩類(lèi)。

　　“一般轉(zhuǎn)移支付”主要體現(xiàn)為中央對(duì)地方的財(cái)力補(bǔ)助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財(cái)政實(shí)力，解決中央與地方財(cái)力分配縱向不平衡問(wèn)題。這包括稅收返還、原體制補(bǔ)助以及1995年開(kāi)始實(shí)施的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等。

　　“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”則主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，包括中央對(duì)地方實(shí)行的工資、社會(huì)保障、環(huán)保、抗災(zāi)救災(zāi)、扶貧幫困等方面的轉(zhuǎn)移支付。

　　1994年中國(guó)進(jìn)行分稅制改革中，為了確保方案“順利出臺(tái)”，中央政府采取了保持原有地方格局的方法，將原屬于地方稅源、改革后上劃給中央的增值稅和消費(fèi)稅中的一部分，按照來(lái)源地原則返還給地方政府。

　　其具體方法是：1993年中央從地方上劃的收入數(shù)額（消費(fèi)稅＋75％增值稅—中央下劃收入）全額返還地方，并以此作為今后中央對(duì)地方稅收返還的基數(shù)；稅收返還額在這個(gè)基數(shù)上逐年遞增，增量部分按增幅的1：0.3返還給地方。

　　這種方式保留了地方的既得利益，減少了改革阻力，但沒(méi)有解決地區(qū)間財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問(wèn)題。由于“多繳者多返，少繳者少返”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力差距逐年滾動(dòng)擴(kuò)大。

　　2003年中央財(cái)政總支出預(yù)算為15138億元，其中中央本級(jí)支出7201億元，對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補(bǔ)助326億元，對(duì)地方的其他轉(zhuǎn)移支付4207億元。稅收返還占中央對(duì)地方全部轉(zhuǎn)移支付的43％。這些資金主要是分配給東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的，這意味著有近一半的轉(zhuǎn)移支付資金擴(kuò)大了地區(qū)之間的差距。

　　專(zhuān)項(xiàng)撥款亟待規(guī)范

　　近年來(lái)，國(guó)家在出臺(tái)一些改革政策時(shí)，往往會(huì)通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)撥款的方式予以推動(dòng)。不過(guò)，在中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模既定的情況下，大量專(zhuān)項(xiàng)撥款會(huì)擠占一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有的份額。而且專(zhuān)項(xiàng)撥款內(nèi)容龐雜，種類(lèi)達(dá)幾十種之多，而相當(dāng)多的專(zhuān)款并沒(méi)有做到“專(zhuān)款專(zhuān)用”。

　　這種專(zhuān)項(xiàng)撥款隨意性、分配過(guò)程不透明、資金使用零星分散的弊端，還助長(zhǎng)了“跑部錢(qián)進(jìn)”、討價(jià)還價(jià)、弄虛作假的風(fēng)氣。一般情況下，專(zhuān)項(xiàng)撥款資金往往是先分到各部委，再逐級(jí)下?lián)�。近年�?lái)，一些部委出現(xiàn)的資金使用違規(guī)現(xiàn)象，大多與專(zhuān)項(xiàng)撥款有關(guān)。

　　日前，國(guó)家審計(jì)署下發(fā)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)通知，要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府統(tǒng)一安排的防治SARS專(zhuān)項(xiàng)資金和各種海內(nèi)外捐贈(zèng)物資跟蹤審計(jì)監(jiān)督，對(duì)截留、擠占、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金和捐贈(zèng)物資的行為依法處理。

　　今年初，《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》曾向有關(guān)部門(mén)了解中央財(cái)政元旦春節(jié)期間扶貧幫困補(bǔ)助資金的情況。財(cái)政部明確表示：中央財(cái)政對(duì)各省撥付資金的具體數(shù)額“不能披露”�！懊獾靡�起爭(zhēng)議，否則得到補(bǔ)助較少的省份會(huì)問(wèn)：為什么情況相同我們得到的比其他地方少？而且在執(zhí)行過(guò)程中，補(bǔ)助數(shù)額也會(huì)有調(diào)整，只有到了3月才能有確定數(shù)字，而且只是一個(gè)總的額度，不會(huì)公布地方所得補(bǔ)助的具體數(shù)額”。

　　接受采訪的這位財(cái)政部人士告訴記者，實(shí)際工作中，中央是“做得多，說(shuō)得少”；中央出一部分資金，主要由地方負(fù)責(zé)。記者問(wèn)及“中央財(cái)政對(duì)地方撥付補(bǔ)助及數(shù)額的決定因素”時(shí)，對(duì)方只是表示“根據(jù)實(shí)際情況決定”，并再三強(qiáng)調(diào)這項(xiàng)工作非常難做�！爸醒胴�(cái)政財(cái)力有限，地方財(cái)政也確實(shí)困難重重”。

　　另外，中央專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目多數(shù)情況下要求地方要有“匹配資金”，這越發(fā)有利于發(fā)達(dá)地區(qū)而對(duì)貧困地區(qū)不利。因?yàn)樨毨У貐^(qū)專(zhuān)項(xiàng)撥款越多，地方財(cái)政壓力越大。有些地方?jīng)]有財(cái)力匹配但又想拿到項(xiàng)目，只好上報(bào)一些虛假數(shù)字。最終，常常是“跑得勤、叫得響、配套資金出得多，分配到的資金就多”。

　　地方預(yù)算殘缺

　　SARS大敵當(dāng)前，一些地方財(cái)政顯得捉襟見(jiàn)肘，甚至拆西墻補(bǔ)東墻；而對(duì)于整個(gè)疫情的投入和疫情結(jié)束后的地方財(cái)政，心里普遍“沒(méi)底”。而這并不是此次緊急疫情才出現(xiàn)的情況。

　　一直以來(lái)，各省級(jí)人民代表大會(huì)每年年初開(kāi)會(huì)審議的地方年度預(yù)算，實(shí)際上只有年度預(yù)算總額的50％～60％，還有40％～50％的財(cái)政收入并不能納入年度預(yù)算并被審議。

　　一個(gè)主要原因是，目前中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總規(guī)模，是根據(jù)當(dāng)年中央預(yù)算執(zhí)行情況確定的，不但隨意性大，數(shù)額不確定，而且要在第二年辦理決算時(shí)才補(bǔ)助給地方。這造成地方財(cái)政部門(mén)在年初編制預(yù)算時(shí)無(wú)法將上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金納入當(dāng)年地方預(yù)算。無(wú)法統(tǒng)籌安排，地方人大也不可能進(jìn)行有效監(jiān)督。

　　另外，由于中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目及配套比例不能確定，地方財(cái)政在編制預(yù)算時(shí)就不知道會(huì)有哪些專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目、需要匹配多少資金。所以，資金匹配部分也不能編進(jìn)預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行中，專(zhuān)款“釣魚(yú)”項(xiàng)目往往比較多，既捆住了地方財(cái)政的部分財(cái)力，也會(huì)干擾地方預(yù)算的正常執(zhí)行。