增值稅轉(zhuǎn)型試點難產(chǎn)

    宏觀經(jīng)濟的變化延宕了增值稅制改革的進程

    對于東北三省的企業(yè)來說，2004年的熱切期盼是將在部分行業(yè)中推廣增值稅轉(zhuǎn)型試點。然而，時序已到6月，轉(zhuǎn)型試點的實施細則卻仍在母腹，遲遲不肯出臺。

    試點的明確提出始于2003年10月十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。其中有言：“逐步推行增值稅由生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)變，在東北地區(qū)部分行業(yè)先行試點�！�

    隨即，2003年10月底，中央出臺《實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，再次重申“在東北優(yōu)先推行從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的改革”。

    2004年1月13日，國家稅務(wù)總局局長謝旭人在國務(wù)院的新聞發(fā)布會上表示，在東北老工業(yè)基地實施的增值稅轉(zhuǎn)型改革將涉及八大行業(yè)，包括裝備制造、石油化工、冶金、汽車、船舶、高新科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、軍品工業(yè)等行業(yè)。

    之后的1月29日，稅務(wù)總局向黑、吉、遼三省及大連市國稅局發(fā)出《關(guān)于開展擴大增值稅抵扣范圍企業(yè)認定工作的通知》，其中提出，“納稅人所生產(chǎn)的產(chǎn)品屬于八個行業(yè)范圍的，應(yīng)根據(jù)本企業(yè)實際生產(chǎn)經(jīng)營情況如實填寫《擴大增值稅抵扣范圍企業(yè)認定表》，向當?shù)貒�家稅�?wù)局提出認定申請”。這被作為東北稅改啟動的一個標志。

    然而，接下來的幾個月里，隨著國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境等一系列因素的變化，啟動增值稅試點轉(zhuǎn)型的聲音漸弱、動作漸小。國稅總局流轉(zhuǎn)稅司經(jīng)常接到來自東北三省國稅系統(tǒng)和企業(yè)充滿渴望的詢問電話。而據(jù)財政部有關(guān)人士向記者透露，由于有很多具體問題需要研究，目前增值稅轉(zhuǎn)型試點的實施方案出臺的時間未定。

    增值稅是中國第一大稅，該項稅收收入占全部稅收收入的比重高達35%左右。這項改革從1996年即被專家學(xué)者提出論證。八年過去了，此項改革仍在文字層面徘徊，即使寫入中央文件，仍無法實現(xiàn)臨門一腳。之所以如此曲折反復(fù)，其中牽涉的問題甚多，不僅涉及國家財政能否負擔和消化實施增值稅轉(zhuǎn)型帶來的減收壓力，也牽涉現(xiàn)行分稅制體制下，中央與地方財政利益的分配；更為關(guān)鍵和基本的沖突還在于如何看待經(jīng)濟周期與稅制改革的關(guān)系。

    轉(zhuǎn)型之因

    所謂增值稅轉(zhuǎn)型，就是將中國現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅。在現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅稅制下，企業(yè)所購買的固定資產(chǎn)所包含的增值稅稅金，不允許稅前扣除；而如果實行消費型增值稅，則意味著這部分稅金可以在稅前抵扣。世界上采用增值稅稅制的絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，實行的都是消費型增值稅。因為它有利于企業(yè)進行設(shè)備更新改造，因而頗受企業(yè)的歡迎。

    中國目前的生產(chǎn)型稅制，源于1994年的分稅制改革。曾經(jīng)參與“94稅制”（注：“94稅制”是稅務(wù)界的一個術(shù)語，指1994年開始實施的一套稅制）設(shè)計的中國稅務(wù)學(xué)會會長楊崇春告訴《財經(jīng)》，1993年設(shè)計稅制改革時，正處于基本建設(shè)和固定資產(chǎn)投資的膨脹期。有些專家認為，如果當時出臺消費型增值稅，必將加劇投資的膨脹。再加上改革的設(shè)計原則是不增加企業(yè)負擔，也不能減少財政收入，這樣測算下來，實行生產(chǎn)型增值稅符合當時的情況。

    然而，20世紀90年代末期，中國經(jīng)濟面臨嚴重投資不足，現(xiàn)行稅制下，生產(chǎn)型增值稅對固定資產(chǎn)不予抵扣，對設(shè)備更新改造越多，稅收負擔就越沉重。這在某種程度上已經(jīng)成為企業(yè)發(fā)展的桎梏。“不改造是等死，改造是找死”的說法，在很多內(nèi)資企業(yè)中流傳。

    但是，如果將生產(chǎn)型增值稅改成消費型增值稅，對企業(yè)的固定資產(chǎn)投資進行稅收抵扣，勢必會減少稅收。多年來，增值稅轉(zhuǎn)型推進緩慢，這是一個基本的難點。

    據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2001年全國基本建設(shè)投資14820億元，更新改造投資5924億元，共20744億元。除去建筑安裝工程等不可以進行抵扣的投資16000余億元，設(shè)備、工器具購置等投資共8383億元，按增值稅17%稅率換算，不含稅價后計算稅額為1218億元。由于種種原因，基建投資和更新改造投資中的貸款利息、保險費等某些支出，不屬于增值稅征稅范圍，因而估計可抵扣的稅款約在800億～900億元左右，可能達到1000億元。

    這就是實施增值稅全面轉(zhuǎn)型，國家財政要承擔的改革成本。也就是說，轉(zhuǎn)型后每年減收1000億元左右。

    1000億元，對于這個不小的數(shù)字，國家稅務(wù)總局提出的思路是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，做到有增有減。包括比如清理稅收優(yōu)惠政策、優(yōu)化稅制、擴大稅基。因為增值稅轉(zhuǎn)型極大地降低了資本有機構(gòu)成高的能源、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)的稅收負擔，減輕了此類企業(yè)對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的依存度，因此可以取消相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，納入規(guī)范的征稅軌道上來。再如外商投資企業(yè)和部分國內(nèi)企業(yè)進口設(shè)備免征進口環(huán)節(jié)增值稅、外商投資企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備退還增值稅政策，這些均應(yīng)取消，以平衡內(nèi)外資企業(yè)稅收待遇，保護稅基。

    有專家指出，增值稅轉(zhuǎn)型之后，納稅人的稅負減少，利潤會增加，企業(yè)所得稅會隨之增加，而且隨著征管力量的加強，國家稅收存在著增收因素。但這有一個“滯后期”，此外，類似調(diào)整部分消費稅、營業(yè)稅政策，在稅制結(jié)構(gòu)上保持以消費型增值稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)的政策，也都難以馬上實行。

    總之，在財政支出剛性的現(xiàn)實條件下，要財政每年拿出1000多億元，照單全收增值稅轉(zhuǎn)型的成本，確乎難以實現(xiàn)，所以增值稅的改革與其他改革無異——從試點開始，從固定資產(chǎn)負擔沉重的東北試點開始。

    生不逢時

    然而，現(xiàn)實再次和盼望改革的人們開起了玩笑。

    2003年，中國的財政收入第一次突破了2萬億元，達到了21691億元（不含債務(wù)收入），比2002年增加2787億元，增長14.7%.財政連年的大幅增收，使得推進增值稅改革有了希望。

    但希望不愿駐足。從2003年的下半年開始，“投資過熱”成為媒體和研究報告的高頻詞匯。金融機構(gòu)貸款加速增長，固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速擴大，生產(chǎn)資料價格持續(xù)高位運行，能源原材料供應(yīng)和交通運輸進一步緊張，消費物價水平較大幅度回升，部分行業(yè)投資增長過快。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計， 2003年，中國固定資產(chǎn)投資5.5萬億元，比上年增長26.7%，占GDP的47.3%.固定資產(chǎn)投資一年增長1.2萬億元，是改革開放以來的最高水平。

    國家發(fā)展和改革委員會固定資產(chǎn)投資司的負責人告訴記者，由于最近固定資產(chǎn)投資增長過快，在建項目過多。從今年4月開始，發(fā)改委已經(jīng)開始采取了一系列措施清理項目，實施宏觀調(diào)控。

    始料不及的是，宏觀經(jīng)濟的這一變化延宕了稅制改革的進程。國家稅務(wù)總局的有關(guān)人士向《財經(jīng)》透露，設(shè)計增值稅轉(zhuǎn)型試點方案的時候，沒有想到宏觀經(jīng)濟會變得如此復(fù)雜，而恰當選擇推進的時機又十分重要，甚至決定改革的成敗。因為增值稅轉(zhuǎn)型具有拉動投資的效應(yīng)，如果時機選擇不當，擴張了投資規(guī)模，加重投資膨脹趨勢，很容易誘發(fā)一系列風險。如銀行不良貸款比率提高、物價波動、過分投機、經(jīng)濟效益下降等。因此，對于試點推行時間的選擇應(yīng)當分外慎重。

    遇到經(jīng)濟過熱，增值稅轉(zhuǎn)型應(yīng)該暫緩，成為一種漸強的聲音。財政部科研所副所長蘇明認為，增值稅轉(zhuǎn)型，稅負降低，必然會刺激企業(yè)擴大投資。而現(xiàn)在宏觀調(diào)控的第一任務(wù)是防止投資過熱，所以還是要等等�！爱斎�，作為稅制改革的方向，增值稅轉(zhuǎn)型還是要改的，但還要觀察一段時間。”他補充說。

    對于宏觀經(jīng)濟是否過熱，以及經(jīng)濟過熱與稅改的關(guān)系，亦有專家提出相反的看法。社科院一位財稅專家認為，當初1994年將增值稅確定為生產(chǎn)型增值稅就不符合客觀規(guī)律的，因為對于企業(yè)購置的固定資產(chǎn)而言，征收時不抵扣就等于雙重征稅，不符合公平原則。稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟的長期手段，而不是短期手段。稅收最重要的功能在于為每個經(jīng)濟主體提供公平的競爭環(huán)境，而不是為了配合經(jīng)濟周期，將經(jīng)濟拉出谷底或者熨平波峰。因此，宏觀經(jīng)濟狀況并不能成為改制緩行的理由。

    中央財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長劉桓也告訴記者，稅收的作用之一是進行宏觀調(diào)控，然而稅收制度應(yīng)該調(diào)節(jié)經(jīng)濟的長期增長，經(jīng)濟波動不應(yīng)該左右稅制改革的方向。例如美國最近的稅改中，采用的多是微調(diào)稅率，而非改變稅制結(jié)構(gòu)的方式。

    “我掏不起酒水錢”

    在經(jīng)濟膨脹期，要堅定地推進有利于投資的稅制改革，決策層需要極大的決心和勇氣。而中央與地方的利益如何協(xié)調(diào)，更是增值稅改革的難點。

    在現(xiàn)行分稅制財政體制下，增值稅是中央和地方共享稅。目前，中國增值稅收入占稅收收入總額的比重高達36%左右，局部地區(qū)會更高。地方財政（特別是不發(fā)達地區(qū)的財政）對增值稅的依賴程度很大。實施增值稅轉(zhuǎn)型，直接減小了稅基，如果增收幅度不足以抵消減收趨勢，勢必導(dǎo)致地方財政收入的減少。

    就此次東北試點而言，財政部部長金人慶表示，中央財政將拿出150多億元來實施這項改革。但國家稅務(wù)總局流轉(zhuǎn)稅司司長李三江告訴記者，文件中的150億元主要將用于中央財政的補助部分。而地方財政缺口如何解決，卻沒有文件規(guī)定。

    據(jù)稅務(wù)總局人士透露，曾經(jīng)有一種意見，認為地方因改革而發(fā)生的財政減收部分，由地方財政自行消化。但是地方財政對此頗有意見。在今年4月初舉行的“東北老工業(yè)基地振興的稅收政策走向分析與2004年稅制改革”高層論壇上，東北地區(qū)的一位財政官員就此形象地做了比喻：“這好比是你請我吃飯，飯菜免費，但酒水得我掏錢，實際上酒水也很貴的，我掏不起�！�

    據(jù)記者了解，就在該次會議上，國家稅務(wù)總局與東北三省的財稅系統(tǒng)就中央與地方資金如何配套的問題上有不同意見，會議氣氛一度有些緊張。據(jù)知情人士推測，中央與地方在資金問題上的分歧也是轉(zhuǎn)型實施辦法遲遲難以出臺的主要原因之一。

    在錯綜復(fù)雜的難題面前，增值稅改革的試點工作最終駐足。但正如蘇明指出的，改革仍要進行，延宕的終會再起步�？紤]到這一點，試點面對的就不僅是現(xiàn)實，還有難以預(yù)測的未來。

    正因為此，試點細則尚未出臺，就已經(jīng)有專家對它可能產(chǎn)生的效果憂心忡忡了。中國人民大學(xué)財金學(xué)院財政系主任朱青認為，如果增值稅轉(zhuǎn)型僅僅在東北三省進行試點，會存在很大的避稅空間。比如兩個關(guān)聯(lián)企業(yè)，其中一個設(shè)在遼寧，另一個設(shè)在河北，就會出現(xiàn)在遼寧的企業(yè)購買了設(shè)備，然后轉(zhuǎn)給在河北的企業(yè)使用的現(xiàn)象。大家會像到香港去買免稅化妝品一樣到東北三省去買免稅設(shè)備。東北周邊的企業(yè)最有可能通過這種方式偷漏增值稅�！皷|北這個口子將來會大得堵都堵不住�！敝烨嗾f。雖然，稅務(wù)系統(tǒng)的工作人員認為，這種行為是可以查出來的，但朱青認為，“三個省那么多企業(yè)，檢查起來要耗費大量人力物力，征管成本太高了�！�

    “改革一定要整體設(shè)計，即使分步實施也要加快節(jié)奏。否則試點的地方長時間成為享有特權(quán)的‘特區(qū)’，后患無窮。”一位不愿意透露姓名的財稅專家對《財經(jīng)》說。-增值稅東北試點范圍

    八個行業(yè)：

    裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金業(yè) 、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、軍品工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

    具體產(chǎn)品范圍：

    裝備制造業(yè)：包括機械工業(yè)（含航空、航天、船舶和兵器等制造行業(yè)）和電子工業(yè)中的投資類產(chǎn)品，包括通用設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、電氣機械及器材制造業(yè)、通信設(shè)備計算機及其他電子設(shè)備制造業(yè)、儀器儀表及文化辦公用品制造業(yè)等。

    石油化工業(yè)：包括石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、橡膠制品業(yè)、塑料制品業(yè)等。

    冶金業(yè)：黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等。

    船舶制造業(yè)：包括金屬船舶制造、非金屬船舶制造、娛樂船和運動船建造及修理、船用配套設(shè)備制造、船舶修理及拆船、航標器材及其他浮動裝置制造。

    汽車制造業(yè)：包括汽車整車制造、改裝汽車制造、電車制造、汽車車身及掛車的制造、汽車零部件及配件制造、汽車修理等。

    農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)：包括農(nóng)副食品加工、食品制造、飲料制造、紡織、皮革皮毛羽毛（絨）加工、木材加工及木竹藤棕草制品、紡織服裝鞋帽制造、家具制造、造紙及紙制品、工藝品及其他制造等。

    軍品工業(yè)：指為軍隊、武警、公安系統(tǒng)生產(chǎn)產(chǎn)品的納稅人。

    高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)：目前暫按科技部印發(fā)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認定條件和辦法》和《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)外高新技術(shù)企業(yè)認定條件和辦法》中規(guī)定的高新技術(shù)范圍，并符合其他認定條件，取得省級科委頒發(fā)的高新技術(shù)企業(yè)證書的，以及生產(chǎn)的產(chǎn)品屬于《科技部、財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布〈中國高新技術(shù)產(chǎn)品目錄〉的通知》范圍的納稅人確定。（記者 李其諺 特約作者 李永杓）