溫鐵軍：中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議

　　中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度與土地制度高度相關(guān)。以土地占有關(guān)系為主的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變遷是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的依據(jù)。

　　中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)問題與農(nóng)民負(fù)擔(dān)高度相關(guān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象上看是征收多少的問題，本質(zhì)上是政府既不可能對(duì)農(nóng)村提供公共品，也無法與高度分散的9億農(nóng)民進(jìn)行交易。亦即：政府為了維持農(nóng)村現(xiàn)行管理體制而支付的制度成本太高了。這當(dāng)然不是通過立法或加強(qiáng)教育能夠解決的。

　　因此，對(duì)中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會(huì)基礎(chǔ)上的稅費(fèi)概念；也不能寄希望于傳統(tǒng)的政治手段。本文總結(jié)的試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的教訓(xùn)是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進(jìn)行稅費(fèi)制度改革。

　　一、背景說明

　　歷史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過度分散，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的交易成本高到無法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長(zhǎng)期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權(quán)只設(shè)置到縣一級(jí)。這是我們這個(gè)農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國(guó)家能夠維持?jǐn)?shù)千年的最經(jīng)濟(jì)的制度。

　　解放前的地主占有約50%土地，收取50%地租，占人口約10%的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實(shí)際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”其實(shí)是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對(duì)全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。因此國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管理成本也較低。

　　解放初期地主消失了，農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對(duì)土地的占有和收益權(quán)利，這本來應(yīng)該使得政府管理成本上升。但當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，只設(shè)立由上級(jí)政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間的交易成本卻大幅度增加。于是土改完成之后緊接著就出現(xiàn)了1953年嚴(yán)重的糧食供給短缺。這個(gè)時(shí)期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的實(shí)質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開支提供財(cái)政支持，而是國(guó)家要掌握足夠的糧食。

　　1958至1978年的集體化時(shí)期，由于政府已經(jīng)通過推行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和人民公社這兩個(gè)相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設(shè)立政府，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實(shí)行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對(duì)較低。

　　改革近20年來，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費(fèi)任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。

　　1984年以后，由于以原來的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)立了本級(jí)財(cái)政，1994年的分稅制又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政，使約2800個(gè)縣市、5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來屬于村級(jí)占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開支。因此，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益突出，而且農(nóng)村稅費(fèi)也逐漸演變成為對(duì)收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

　　二、“稅費(fèi)征收辦法”改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　農(nóng)村改革是農(nóng)民對(duì)原來人民公社集體所有制的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94%的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護(hù)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的斗爭(zhēng)中開始形成自主、平等的行為準(zhǔn)則，政府的稅費(fèi)征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因?yàn)橛羞@種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

　　因此，我們?cè)趪?guó)家批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了與糧食購(gòu)銷體制相聯(lián)系的“稅費(fèi)征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。這個(gè)改革試驗(yàn)使我們得到一些經(jīng)驗(yàn)，但主要的是教訓(xùn)。我們認(rèn)識(shí)到：只有解決基層政府和準(zhǔn)政府的行政村在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

　　三、下一步稅費(fèi)制度綜合改革的建議

　　在農(nóng)村建立約5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府、70萬個(gè)行政村和400萬個(gè)自然村的村民委員會(huì)來對(duì)9億農(nóng)民進(jìn)行控制和管理，這種制度的運(yùn)行成本高到“史無前例”的程度。

　　鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙�？紤]到在全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，寄希望于國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村公共品開支負(fù)責(zé)，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補(bǔ)貼，都是不現(xiàn)實(shí)的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。

　　今后的設(shè)計(jì)是與基層組織建設(shè)和農(nóng)村政治體制改革相結(jié)合。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長(zhǎng)期薄弱的問題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，進(jìn)行 “撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級(jí)政府改制為不設(shè)立財(cái)政的鄉(xiāng)公所，原來鄉(xiāng)級(jí)政府所屬的經(jīng)濟(jì)部門及其資產(chǎn)通過“清財(cái)轉(zhuǎn)社”，劃歸鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。村級(jí)開展“普選、自治、合作”為主的改革。

　　同時(shí)，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體進(jìn)行工商、稅務(wù)登記，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費(fèi)）、不再承擔(dān)其他稅費(fèi)；最終通過夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來保證國(guó)家長(zhǎng)治久安。