制度建設(shè)壓力遠(yuǎn)大于減收增支壓力——SARS對(duì)我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響

　　應(yīng)對(duì)疫情的當(dāng)務(wù)之舉是保證應(yīng)收的財(cái)政收入盡入國(guó)庫(kù)，進(jìn)一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保為阻擊“非典”提供足夠的財(cái)力支持，以求共渡時(shí)艱。同時(shí)，根據(jù)疫情的發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，對(duì)受損行業(yè)已出臺(tái)的優(yōu)惠政策，要保持合理的時(shí)間限度，增加行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。疫情給我們的重要啟示，遠(yuǎn)不止一時(shí)的對(duì)策，而是今后應(yīng)有何種處理突發(fā)事件的財(cái)政機(jī)制。要做到自如應(yīng)對(duì)危機(jī)，應(yīng)重視財(cái)政制度層面的問(wèn)題。

　　“非典”對(duì)財(cái)政產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在減收和增支。雖然一季度財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，達(dá)到了36.5％，但4月份財(cái)政收入增速明顯下滑。分稅種看，目前受到?jīng)_擊的是增值稅、國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅收入；隨著時(shí)間的推移，進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅受到的影響將會(huì)不同程度地體現(xiàn)。國(guó)家財(cái)政部為防治“非典”已經(jīng)出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，將會(huì)減少部分財(cái)政收入。減收主要來(lái)源于三種形式。一種是直接的稅式優(yōu)惠�！胺堑洹币咔榘l(fā)生期間個(gè)人取得的特殊臨時(shí)性工作補(bǔ)助等所得免征個(gè)人所得稅，對(duì)出租汽車司機(jī)免征個(gè)人所得稅，對(duì)餐飲、住宿、民航、旅游等免征營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加，對(duì)部分企業(yè)減免所得稅，將產(chǎn)生減收效應(yīng)。二是費(fèi)式減收。國(guó)家宣布減免部分收費(fèi)和基金，相應(yīng)減少財(cái)政收入。三是間接的稅收支出。對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人向“非典”防治工作的捐贈(zèng)，允許在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前扣除，相應(yīng)減少所得稅稅基。至于對(duì)境外捐贈(zèng)的用于防治“非典”用品免征進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收，則不會(huì)產(chǎn)生太大影響（因?yàn)轭A(yù)算中本沒有此項(xiàng)安排，故不會(huì)帶來(lái)影響）。

　　除疫區(qū)省份外，“非典”疫情對(duì)地方財(cái)政收入的影響尚不明顯。其對(duì)財(cái)政收入的影響會(huì)更多地體現(xiàn)在以后幾個(gè)月內(nèi)。對(duì)財(cái)政支出的影響主要是體現(xiàn)在增支因素不確定和增支數(shù)額不確定。國(guó)家財(cái)政已公開宣布建立20億元基金用于“非典”防治，其它的財(cái)政支出措施還有：對(duì)農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾中的“非典”患者實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療救治；中央財(cái)政對(duì)中西部困難地區(qū)“非典”防治費(fèi)用給予補(bǔ)助；給予一線工作人員特殊補(bǔ)助。

　　采取財(cái)政政策造成的減收和增支，已經(jīng)給當(dāng)年的預(yù)算安排帶來(lái)壓力。由于一季度財(cái)政收入情況完成較好，如果疫情上半年得到控制，相信可以完成年度預(yù)算，超20000億的財(cái)政收入目標(biāo)可望年內(nèi)實(shí)現(xiàn)。但是2003年財(cái)政增收幅度可能會(huì)出現(xiàn)1994年以來(lái)首次較大幅度的下降（1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，每年財(cái)政增收額都超過(guò)千億元人民幣）。財(cái)政支出則有可能突破預(yù)算，赤字會(huì)有所增加。財(cái)政收支的進(jìn)一步發(fā)展態(tài)勢(shì)，主要取決于“非典”疫情的控制情況。

　　應(yīng)對(duì)疫情的當(dāng)務(wù)之舉是保證應(yīng)收的財(cái)政收入盡入國(guó)庫(kù)，進(jìn)一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保為阻擊“非典”提供足夠的財(cái)力支持，以求共渡時(shí)艱。同時(shí)，根據(jù)疫情的發(fā)展情況及時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，對(duì)受損行業(yè)已出臺(tái)的優(yōu)惠政策，要保持合理的時(shí)間限度，增加行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。疫情給我們的重要啟示，遠(yuǎn)不止一時(shí)的對(duì)策，而是今后應(yīng)有何種處理突發(fā)事件的財(cái)政機(jī)制。要做到自如應(yīng)對(duì)危機(jī)，應(yīng)重視財(cái)政制度層面的問(wèn)題。

　　一、建立財(cái)政危機(jī)管理機(jī)制。從1997年亞洲金融危機(jī)到2001年美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退，從1998年我國(guó)發(fā)生特大洪災(zāi)到今年新疆地震，從我國(guó)駐南使館遇襲到伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，都在不同程度上給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)不確定因素�，F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)帶來(lái)文明的同時(shí)，也在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的天秤上加大了砝碼，危機(jī)的發(fā)生將是一個(gè)經(jīng)常性變量。作為消彌突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的首選政策，財(cái)政政策將承受更大沖擊。對(duì)這一情況，要建立財(cái)政危機(jī)管理機(jī)制。構(gòu)筑一個(gè)包括財(cái)政法律制度、機(jī)構(gòu)框架和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警在內(nèi)的綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。財(cái)政法律制度為定立非常時(shí)期的財(cái)政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短事件發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財(cái)政法律的時(shí)間；機(jī)構(gòu)框架則為財(cái)政應(yīng)對(duì)各種危機(jī)提供智力支持和操作流程；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為評(píng)估各種突發(fā)事件對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響提供標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政運(yùn)行情況發(fā)布警示。較為完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)價(jià)體系包括四個(gè)子指標(biāo)體系：（一）根據(jù)最近五年的財(cái)政收入增長(zhǎng)率、主要稅種的增長(zhǎng)率與原預(yù)算的契合程度，以及增長(zhǎng)趨勢(shì)，建立財(cái)政收入汲取能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）根據(jù)最近五年的財(cái)政支出增長(zhǎng)率與原預(yù)算的契合程度，以及增長(zhǎng)趨勢(shì)，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（三）根據(jù)財(cái)政赤字、赤字余額、赤字率及發(fā)展趨勢(shì)建立赤字控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（四）根據(jù)國(guó)債發(fā)行量、債務(wù)余額、國(guó)民應(yīng)債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率、國(guó)債償還率及發(fā)展趨勢(shì)建立國(guó)債控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)四個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行綜合后，把財(cái)政運(yùn)行的不同狀態(tài)分為若干安全級(jí)別進(jìn)行甄別，比如紅燈、黃燈和綠燈，采取不同的財(cái)政政策。

　　二、重視發(fā)揮公共財(cái)政的作用。公共財(cái)政是基于保障公共產(chǎn)品需求的制度安排，但并非任何財(cái)政支出需求都是公共概念。尤其應(yīng)澄清三個(gè)誤區(qū)：首先是把突破預(yù)算的財(cái)政支出歸咎為公共性需求。財(cái)政預(yù)算是經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)審批的嚴(yán)肅法案，已經(jīng)體現(xiàn)了公眾的選擇。在未征得全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算案不能變通執(zhí)行。尤其要杜絕亂開用于防治“非典”支出的口子，嚴(yán)防假借“非典”之名而行亂花錢之實(shí)。其次是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付上不封頂。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付要依據(jù)疫情的嚴(yán)重程度裁定。轉(zhuǎn)移支付還應(yīng)充分考慮由于“非典”而影響到其它公共開支的可能性。再次是發(fā)行公共衛(wèi)生國(guó)債。疫情的發(fā)生，顯示出我國(guó)公共衛(wèi)生方面建設(shè)滯后。有人提出發(fā)行公共衛(wèi)生國(guó)債，用于防治“非典”和建立公共衛(wèi)生服務(wù)體系。這是個(gè)短視的觀點(diǎn)。據(jù)此邏輯，哪方面建設(shè)滯后，就要發(fā)相應(yīng)的國(guó)債。我國(guó)是個(gè)發(fā)展中國(guó)家，待發(fā)展的事業(yè)非常之多，各個(gè)部門都可以發(fā)債，長(zhǎng)此以往，不啻飲鴆止渴。我國(guó)實(shí)施以增發(fā)國(guó)債為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策以來(lái)，已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上恢復(fù)和強(qiáng)化了原有的投融資體制，政府“審批經(jīng)濟(jì)”在一定程度上得以復(fù)位。如果再行發(fā)行另類國(guó)債，結(jié)果只能是使經(jīng)濟(jì)偏離良性運(yùn)行軌道越來(lái)越遠(yuǎn)。我們已經(jīng)看到在阿根廷發(fā)生的悲劇。1998年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政赤字和國(guó)債發(fā)行量持續(xù)攀升，財(cái)政運(yùn)行安全問(wèn)題凸顯，2002財(cái)政年度我國(guó)的國(guó)債余額已經(jīng)超過(guò)18000億，再發(fā)行國(guó)債空間已經(jīng)十分有限。不主張發(fā)行衛(wèi)生國(guó)債并不是反對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。既然是公共財(cái)政支出，就要體現(xiàn)國(guó)債安排的公共性，既不能熱衷搞競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)債項(xiàng)目審批，也不能把錢大把地撒在沒有社會(huì)效益的超前基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，而應(yīng)當(dāng)采取務(wù)實(shí)的策略，通過(guò)調(diào)整現(xiàn)行國(guó)債結(jié)構(gòu)的方式安排公共衛(wèi)生投資。同時(shí)，對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)所需支出，還可以通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在經(jīng)常性支出項(xiàng)目中予以安排，彌補(bǔ)公共衛(wèi)生的欠帳。

　　三、提高財(cái)政透明度。“非典”疫情沒有得到及時(shí)控制，一個(gè)重要原因是信息不透明。財(cái)政透明度不高，將導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下，應(yīng)付危機(jī)的能力削弱。國(guó)際貨幣基金組織在《財(cái)政透明度良好做法守則—原則宣言》中指出，“優(yōu)良政府管理對(duì)于實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高質(zhì)量增長(zhǎng)具有重要的意義，而財(cái)政透明度又是優(yōu)良政府管理的一個(gè)關(guān)鍵方面。”借此疫情，舉一反三，適度提高我國(guó)財(cái)政管理的透明度，也將是有益之舉。從澄清政府部門的職責(zé)入手，完善財(cái)政內(nèi)部控制制度，披露預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程，提供財(cái)政政策的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)程度，降低公眾獲取財(cái)政信息的困難程度。

　　四、注重財(cái)政科學(xué)管理，推進(jìn)財(cái)政改革。財(cái)政是一門社會(huì)科學(xué)，有其規(guī)律性。所以財(cái)政管理中，要減少人為操縱的因素，按照其固有的規(guī)律辦事。否則，很難保證不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。政府應(yīng)利用處理突發(fā)事件的有利時(shí)機(jī)，繼續(xù)深化“收支兩條線”管理改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、部門預(yù)算改革、政府采購(gòu)制度等公共財(cái)政管理改革，規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行的全過(guò)程，將公平、公正、公開的科學(xué)管理原則，貫徹到財(cái)政資金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。