2002年農(nóng)村稅費改革啟示錄

　　2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作成效顯著，農(nóng)民負擔明顯減輕。但還存在一系列問題，主要是隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入，縣鄉(xiāng)財稅體制難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與結(jié)構(gòu)變化的要求。因此，要積極完善農(nóng)村稅費制度的改革，徹底理順縣鄉(xiāng)財稅體制，當務(wù)之急是建立農(nóng)村公共財政體制。 2002年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，根據(jù)通知精神，新增試點省份分為兩類，一類由中央財政向其分配農(nóng)村稅費改革的專項轉(zhuǎn)移支付資金，這些地區(qū)包括河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、四川、陜西、甘肅等16個省(自治區(qū))，另一類是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如上海市和浙江省，不享受中央轉(zhuǎn)移支付資金，可以自費進行擴大改革試點。

　　2002年在全國大部分地區(qū)，稅費改革試點是當?shù)卣�府農(nóng)村工作的首要任務(wù)之一，全國大部分地區(qū)都在推行這一新時期的重大改革舉措，而全國9億農(nóng)民都在關(guān)注著這一與其利益息息相關(guān)的“德政之舉”。

　　2002年中央財政還增加了用于農(nóng)村稅費改革試點的轉(zhuǎn)移支付資金。按照適當照顧糧食主產(chǎn)區(qū)、民族地區(qū)和特殊困難地區(qū)的原則，中央財政用統(tǒng)一和規(guī)范的辦法將轉(zhuǎn)移支付資金分配給新增擴大改革試點的省份，實行包干使用。對2001年經(jīng)國務(wù)院批準的改革試點省及其試點縣（市），中央財政按照既定的補助范圍和數(shù)額繼續(xù)給予轉(zhuǎn)移支付補助。試點地區(qū)省級財政和有條件的市、縣財政，中央要求其加大對改革試點的支持力度，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，減少開支，支持農(nóng)村稅費改革，各級財政用于農(nóng)村稅費改革的資金必須確保�？顚Ｓ�。

　　在擴大試點的同時，中央確立了農(nóng)村稅費改革要堅持“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的基本原則。要求做到“三個確�！保杭创_保農(nóng)民負擔得到明顯減輕且不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常需要。并指出，“三個確�！笔呛饬哭r(nóng)村稅費改革是否成功的重要標志。

　　此次試點工作還強調(diào)了要扎實推進各項配套改革。農(nóng)村稅費改革不僅是國家與農(nóng)民收入分配關(guān)系的調(diào)整，也涉及到農(nóng)村上層建筑的重大變革。試點地區(qū)在落實農(nóng)村稅費改革政策的同時，必須相應(yīng)推進相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村教育改革和政府公共支出改革等相關(guān)配套改革，精簡機構(gòu)，控制人員編制，壓縮鄉(xiāng)村干部，優(yōu)化教師隊伍等�？� 效 農(nóng)民負擔明顯減輕；農(nóng)業(yè)稅征繳率大大提高；鄉(xiāng)村機構(gòu)和干部得到不同程度精簡 根據(jù)各種研究文獻的綜合和各地反映的情況看，試點工作進展基本順利，收效比較顯著。最為顯著的成效是農(nóng)民負擔明顯減輕，同時，減輕了征稅難度和基層干部的工作量，農(nóng)業(yè)稅征繳率大大提高，鄉(xiāng)村機構(gòu)和干部也得到不同程度的精簡；另外，有些地區(qū)已經(jīng)看到，農(nóng)民投資積極性明顯提高，從而有利于增強農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的后勁。

　　1、減負程度

　　2001年，我們分別調(diào)查了即將展開稅費制度改革試點的湖北省襄陽縣和江西省泰和縣，以兩縣1999年稅改前的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，測算改革后農(nóng)民的負擔，預(yù)期結(jié)果如下（詳見表1和表2）：實行稅費改革后，雖然農(nóng)業(yè)稅有所增加，但由于其他項目大都徹底取消，所以農(nóng)民實際上繳的稅費總額大大降低。稅改后，襄陽縣和泰和縣的農(nóng)民負擔將分別下降21％和36.8％(詳見表1）。

　　根據(jù)各種調(diào)查和文獻資料的綜合與估計，與稅費改革前相比較，農(nóng)民負擔明顯減輕。2002年，開展試點工作的上海市農(nóng)民人均負擔比改革前減輕62％，江蘇、吉林和河南全省農(nóng)民人均負擔減輕幅度分別達50％、30％和37.7％；而據(jù)安徽、黑龍江、山東、四川和湖北等省份試點縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的典型調(diào)查顯示，平均減負幅度在16.8％－44.8％之間（詳見表3）。

　　因此，可以判斷，總體上說，農(nóng)村稅費改革的試點，使得農(nóng)民負擔真正明顯地減了下來，這與中央政府在改革涉及之初對稅費改革的預(yù)期是完全一致的。

　　2、減負的地區(qū)差異

　　從上述情況看，農(nóng)民負擔減輕程度在各試點省份的差異比較大。從全國的情況看有幾大特點：

　　一是自費試點的�。ㄊ校�，不論是在全省范圍內(nèi)還是部分縣市試點，減負幅度最明顯。廣東33個縣（市）平均減負72％（其中珠江三角洲30個縣、市、區(qū)是自費改革），上海全市減負62％，而江蘇和浙江全省則分別減負52％和44％。

　　二是其它沿海省份和西南、西北少數(shù)民族省（區(qū)）減負幅度也較大。比如，福建、海南的試點縣減負幅度都在60％以上，廣西、云南、貴州分別達63％、67％和53％，寧夏和內(nèi)蒙古也在60％左右。

　　三是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，尤其是中部地區(qū)減負幅度相對較小。典型的如河南、河北、湖北、江西、安徽以及甘肅和山東等省，其減負比例均在30％左右。

　　3、減負的連帶效果

　　第一，大大減輕了征稅難度和基層干部的工作量，農(nóng)業(yè)稅征繳率明顯提高。實行稅費改革后，基層干部將從催糧催款中解脫出來，工作量大大減輕，減少了因收費同農(nóng)民的摩擦和糾紛，有利于緩解社會矛盾。而這樣，稅費征收的難度也大大降低，稅費征繳比率增加。

　　以襄陽縣為例，有關(guān)部門的統(tǒng)計，全縣2000年欠交稅費的農(nóng)戶達2萬戶（占全部農(nóng)戶數(shù)的8.7％），2001年上半年，該縣太平店鎮(zhèn)完成稅費征收的進度為48.3％，而伙牌鎮(zhèn)僅完成37.2％。而據(jù)實行改革試點的吉林德慧、蛟河兩縣統(tǒng)計，截至到2002年7月，農(nóng)業(yè)稅征繳已經(jīng)完成98％；河南欒川縣和鄧州市完成全年稅費進度84.6％。

　　第二，鄉(xiāng)村機構(gòu)和干部人數(shù)不同程度精簡。比如，據(jù)江蘇省的統(tǒng)計，改革前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少30.5％，行政村數(shù)量減少42.7％，村組干部數(shù)量減少47.3％；湖北浠水縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少50％；由于試點工作推進穩(wěn)妥，準備充分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的分流工作也比較順利。

　　第三，農(nóng)民投資積極性提高，有利于增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。據(jù)河南鄧州市的調(diào)查，農(nóng)民增加了農(nóng)業(yè)機械購買和水利設(shè)施投資。2002年1－5月，該市銷售各類四輪車、收割機等6500余臺（套），同比增長25％；已有10000多農(nóng)戶，投資3000余萬元，新打機井260眼，修渠2200米，新增有效灌溉面積18000畝。問 題 “累退機制”有悖公平；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級財務(wù)狀況仍然惡化；稅費尾欠成為稅費改革新障礙 針對第一輪改革試點提出的問題，此次擴大試點中作了適當調(diào)整，起到了好的效果。目前依然存在的主要問題有：

　　1、稅費負擔顯現(xiàn)“累退機制”，有悖公平原則，特別是一部分種糧大戶和純農(nóng)戶因稅改反而增加負擔。比如有些省份因此出現(xiàn)新的告狀現(xiàn)象，使得部分農(nóng)民對稅費改革產(chǎn)生誤解。根據(jù)調(diào)查三縣隨機抽取的部分農(nóng)戶調(diào)查顯示：襄陽縣農(nóng)民的人均純收入最低，只有1383元，而要負擔將近400元的稅費，而同時，人均收入倍于襄陽的鄢陵縣農(nóng)民的人均稅負卻只有239元，幾乎是襄陽縣的一半。累進稅制的原則正好被顛倒了過來，成了一個“稅負倒掛”局面（見表4）。

　　2、稅改后一部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的可用財力明顯減少，難以維持低水平運轉(zhuǎn)；經(jīng)濟貧困地區(qū)對配套改革的承受能力弱。如安徽省，改革后，全省減收13.11億元，平均每個縣減收多達1542萬元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點地區(qū)也遇到類似問題（參見表5）。

　　3、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級債務(wù)數(shù)額在繼續(xù)擴大，越來越難以清償。我們典型調(diào)查的湖北襄陽縣是全國百強縣，農(nóng)民收入和全縣經(jīng)濟實力都是較好的，減負工作也卓有成效，2000年，全縣農(nóng)民負擔凈減6000萬元，但截至2000年底普查，村鎮(zhèn)兩級債務(wù)達12.5億元，如果以機構(gòu)改革后的17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算（原為28個），平均每鎮(zhèn)7352萬元，平均每村200萬元。近三年，鄉(xiāng)村債務(wù)的增長驚人。安徽省1997年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債與當年財政總收入的比率約為0.6，1998年即達1.0以上 ；湖北襄陽縣2000年村鎮(zhèn)兩級債務(wù)（12.5億元）與當年全縣財政總收入的比率已達4倍以上；據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年全面清查的結(jié)果，鄉(xiāng)村兩級負債3259億元；而村級債務(wù)1999年比上年增長17.5％，2000年又比1999年增長11％ ；加上利息負擔重，鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)進入惡性循環(huán)。

　　4、稅費的尾欠成為稅費改革的新的障礙。部分地區(qū)為了推行新稅制，加大了工作力度清理歷史形成的尾欠，結(jié)果造成新的矛盾；也有的地方，為完成進度催繳稅費與村民發(fā)生尖銳的矛盾沖突，給稅費改革的全面推開帶來了不利影響。

　　5、水利、電力工程以及水電費等涉農(nóng)服務(wù)性收費標準提高，給農(nóng)村稅費改革造成了負面作用。

　　6、“一事一議”的規(guī)范要求與農(nóng)村的實際情況不盡吻合；同時，由于籌資籌勞數(shù)額小，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村難以舉辦公益性事業(yè)。根據(jù)“1999年襄陽縣三提五統(tǒng)分項數(shù)據(jù)表”可知，4237.74萬元的鄉(xiāng)統(tǒng)籌取消了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公益性建設(shè)支出是剛性的，如果中央不加大轉(zhuǎn)移支付的力度，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是無法承擔的。

　　我認為，以上問題來自于兩個不同方面的原因，一是稅費改革方案存在的不足及實施過程中出現(xiàn)的新情況；二是與稅費改革相關(guān)但并不是稅費改革本身可以解決的問題，而且，這方面的問題更加復(fù)雜和難以單獨解決。比如縣鄉(xiāng)財政的困境既涉及到財政體制問題，也與縣域經(jīng)濟的發(fā)展相關(guān)；鄉(xiāng)村債務(wù)問題又與銀行或非銀行信用體系的改革密切相關(guān)，等等。因此，我們應(yīng)該區(qū)別對待，并分別出臺相應(yīng)的對策加以解決。相反，更不應(yīng)該成為阻礙農(nóng)村稅費改革深入展開的當然理由。建 議 修改農(nóng)業(yè)稅征收辦法；幫助縣鄉(xiāng)財政擺脫困境；確立國家對農(nóng)民“多予少取”原則 要確保農(nóng)村稅費改革達到預(yù)期的目標，必須進一步完善稅費改革方案，積極推進配套改革，盡早化解農(nóng)村債務(wù)，徹底理順財政體制。重點政策建議如下：

　�。ㄒ唬┩晟贫愘M改革方案：修改農(nóng)業(yè)稅征收辦法，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

　　按照我們以上的研究，當前稅費改革后單一稅種的征收辦法雖然在總體上減輕了農(nóng)民負擔，卻會造成稅負不公，導(dǎo)致在減輕非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負擔的同時，加重純農(nóng)戶的負擔。這將加劇本來就存在的“稅負累退”現(xiàn)象，從而不可避免地加大農(nóng)村居民內(nèi)部的收入差距。從長遠來看，土地稅負過重，還會對農(nóng)村的土地市場造成不利影響，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我們認為，造成這個問題最主要的原因在于農(nóng)業(yè)稅按地畝計算的征收辦法。

　　純粹按地畝征收農(nóng)業(yè)稅負，與康乾盛世以來“攤丁入畝”、“滋生人丁，永不加賦”的稅負政策相似。這種稅負政策在清代有抑制地方劣紳進行大規(guī)模土地兼并的效果，但同時也造成了人口規(guī)模膨脹、隱瞞耕地數(shù)目的普遍現(xiàn)象，歷史證明這并非是一種公平、完備的土地稅制度。

　　因此，我們建議，在進行單一稅種的前提下，對農(nóng)業(yè)稅的計算和征收辦法進行進一步完善，可考慮按照人口和土地綜合計算，例如農(nóng)業(yè)稅按“人地各半”的原則進行征收。同時，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。

　　（二）改革縣鄉(xiāng)財政體制：理順中央與地方關(guān)系，理順國家與農(nóng)民關(guān)系。

　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)的變化，特別是九十年代中西部地區(qū)大規(guī)模“打工經(jīng)濟”的發(fā)展，農(nóng)村基層財源和稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。但是農(nóng)村的財稅體制并沒有隨之作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，以致各種公共開支缺少相對應(yīng)的稅收來源。

　　從“九五”期間的制度環(huán)境看，1994年以來實行的分稅制也是帶來縣鄉(xiāng)財政壓力的外生性制度原因之一。2001年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比例已經(jīng)從1980年的69％下降到50％，在GDP中的比重下降到15.2％，但由于城市化進程緩慢，鄉(xiāng)村人口仍然占62.34％，中西部更高；工業(yè)化積累的主要財富、稅收主要集中在城市，而農(nóng)村卻擔負著將近2/3人口的社會管理職能和公共需求。

　　現(xiàn)有的財稅體制無法保障這種“縱向的”轉(zhuǎn)移支付功能，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織承擔的公共需求超出了其經(jīng)濟承受能力。在目前的財稅體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然面臨公共需求的壓力，但卻沒有從工業(yè)化的發(fā)展中獲得足以支付這些支出的稅收。在這種雙重壓力之下，向農(nóng)民攤派是必然的結(jié)果。

　　在分稅制下，各級地方政府為了保障各自的財政收入，不得不采取向下的“收入位移”策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，制度上勢必造成作為最基層一級財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財政可支配收入的減少 。現(xiàn)行的分稅制只是解決了中央和地方財政收入的劃分，而與財政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，中央和地方政府及地方各級政府之間的管理體制仍很混亂，造成事權(quán)與財權(quán)的分離。結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在收入可能減少的情況下，開支項目大多數(shù)卻是剛性的，這無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，農(nóng)民負擔問題進一步突出、尖銳。

　　而縣鄉(xiāng)財政擺脫不了困境，農(nóng)村稅費改革就很難推進，從根本上減輕農(nóng)民負擔的目標很難實現(xiàn)。要為下一階段全面推開農(nóng)村稅費改革創(chuàng)造條件，那么，當前最迫切需要解決的問題就是幫助縣鄉(xiāng)財政擺脫困境。

　　第一、要盡快確立國家對農(nóng)民“多予少取”的原則，建立規(guī)范的公共財政體制。

　　長期以來，國家對農(nóng)村資金取多予少，使得農(nóng)業(yè)自身的積累能力很差，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)民在國民收入的分配關(guān)系中長期處于不利地位�，F(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展到了一個新的階段，工業(yè)化積累達到了一定的水平，建議根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平特別是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異，對增值稅試行地區(qū)差別政策，增加中西部地區(qū)縣級的留成比例，應(yīng)確立國家對農(nóng)民“多予少取”的原則，改革現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)財政體制，建立規(guī)范的農(nóng)村公共財政體制。同時，取消和減少各種基金，減少上級財政對縣級財政財力的集中，緩解目前中西部地區(qū)多數(shù)縣鄉(xiāng)的財政困境，促進稅費改革地順利進行，促進地方經(jīng)濟的良性發(fā)展。

　　第二、要完善現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度，增加農(nóng)村科技教育等公共投入。

　　有關(guān)研究表明，“九五”時期農(nóng)業(yè)科技投入的密集度出現(xiàn)逐年下降的趨勢；農(nóng)村公共衛(wèi)生體系很不健全；農(nóng)業(yè)全部高等院校的投資不及清華大學(xué)一所高校；農(nóng)村基礎(chǔ)教育、成人教育、職業(yè)教育以及各種培訓(xùn)上中央財政則很少投資，基本上是靠農(nóng)民自費承擔。特別在廣大中西部地區(qū)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育支出占地方財政支出的70％以上，由于這些地區(qū)縣鄉(xiāng)財政收入的主要來源越來越倚重于各種農(nóng)業(yè)稅收以及向農(nóng)民直接攤派，因此，這直接加重了農(nóng)民的負擔。所以，只有加大國家財政支持力度，才能真正把農(nóng)民負擔減下來。

　　2002年中央財政預(yù)算對農(nóng)村稅費改革試點新增專項轉(zhuǎn)移支付資金165億元，再加上2001年對安徽全省以及其他省份給予的專項轉(zhuǎn)移支付，共245.1億元。這個數(shù)字已超過所有試點地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅總額，但從財政轉(zhuǎn)移支付的目標和均衡性功能來看，用于農(nóng)村教育、科技等公共產(chǎn)品的開支仍然太少。

　　為此，從可操作角度看，特別建議加大財政轉(zhuǎn)移支付用于農(nóng)村中小學(xué)教師基本工資發(fā)放。農(nóng)村教師工資支出應(yīng)該更多地由縣以上各級財政共同分攤，從而徹底切斷農(nóng)村教育與面向農(nóng)民收費的稅費體制之間的直接關(guān)聯(lián)，釜底抽薪地解決農(nóng)民負擔反彈問題。（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 趙陽）