地方稅收減免沖動 中央地方博弈考驗(yàn)依法治稅

    788家“財(cái)務(wù)制度比較健全、管理相對較好的重點(diǎn)稅源大戶”，一年零九個月時間內(nèi)就有多達(dá)250億元的稅款沒有上交。

    9月13日國家審計(jì)署公布的2004年第4號審計(jì)公告，將中國的稅收征管部門推到了公眾輿論的漩渦之中（相關(guān)報(bào)道見本報(bào)9月20日《250億稅收黑洞稅務(wù)審計(jì)報(bào)告直指體制弊病》）。

    審計(jì)署組織17個駐地方特派員辦事處，在2003年9月至2004年1月間，對17個�。繀^(qū)、市？稅源比較集中的35個市？地？稅務(wù)機(jī)關(guān)2002年至2003年9月稅收征管情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)抽查了788戶企業(yè)的納稅申報(bào)、稅款繳納、稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行以及稅收流失等情況。

    審計(jì)調(diào)查顯示，788戶企業(yè)2002年實(shí)現(xiàn)稅收1173.47億元，繳納稅款1105.03億元，少繳稅款133.85億元；2003年1至9月實(shí)現(xiàn)稅收1037.78億元，繳納稅款978.82億元，少繳稅款118.94億元。

    國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員倪紅日認(rèn)為，這份“反映舊有問題”的報(bào)告之所以有沖擊力，是因?yàn)樵诖酥�前從未有過一份類似的系統(tǒng)和權(quán)威的稅務(wù)審計(jì)報(bào)告出臺。

    審計(jì)風(fēng)暴中的稅務(wù)部門

    “我們9月10日就已經(jīng)給陜西省人民政府打了一個關(guān)于這個問題的請示報(bào)告，在等消息呢。9月30日前我們還要向國家稅務(wù)總局匯報(bào)整改情況�！标兾魇〉囟惥至鬓D(zhuǎn)稅處的王理明女士在電話中對記者說。

    王女士所提到的問題，就是審計(jì)署審計(jì)公告中點(diǎn)名指出的，“2002年至2003年9月，陜西省財(cái)政廳、地稅局、國稅局等五家單位經(jīng)省政府批準(zhǔn)，對陜西金秀交通有限公司取得的公路運(yùn)營收入，由稅法規(guī)定的5％稅率改按3％的稅率征收營業(yè)稅及附加，致使該公司少繳稅款277萬元。”

    而對于四川省德陽市什邡市地稅局征收“過頭稅”問題，記者致電什邡市地稅局，該局綜合科的羅明星科長只說原因比較復(fù)雜，沒有正面回答記者的詢問。

    審計(jì)署審計(jì)公告中提到，2002年，德陽市什邡市地稅局根據(jù)上級稅務(wù)機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)厥姓�府必須完成所得稅任�?wù)的要求，多征德陽藍(lán)劍包裝股份有限公司企業(yè)所得稅1549萬元，是該企業(yè)應(yīng)繳稅款的7.63倍。

    審計(jì)署公告中還提到，哈爾濱市地方稅務(wù)局香坊分局對黑龍江移動通信公司2002年底已申報(bào)入庫的個人所得稅559.7萬元，以“誤收退稅”的名義退庫，2003年1月又重新征收入庫。對此，哈爾濱市地稅局辦公室何立波主任告訴本報(bào)記者，他們是上周才從省局那里得到審計(jì)署的這份意見，目前正在研究處理�！皩徲�(jì)署建議我們再重新稽查這件事情。”何立波主任說。

    “審計(jì)署審計(jì)出的一些問題，其實(shí)是為了完成稅收任務(wù)而做的稅收收入上的調(diào)整。這種事情在全國還是比較普遍的，但我們還是要努力避免再出現(xiàn)類似的問題�！焙邶埥�省財(cái)稅部門一位官員這樣告訴記者。

    多征與少征背后的“小九九”

    “審計(jì)公告中談到的稅務(wù)部門很多不合理的多征或者少征，其實(shí)在當(dāng)?shù)赝�往都有很多可以說出口的苦衷和理由，地方上是有自己的考慮的�！痹诘胤截�(cái)稅系統(tǒng)工作多年的劉先生這樣告訴記者。

    審計(jì)報(bào)告顯示，稅務(wù)部門為了完成年度稅收計(jì)劃或者迫于地方政府壓力，“人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度”，主要手段為“控制入庫量”和“虛增過頭稅”，后者主要出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

    “這往往是地方稅收收入調(diào)節(jié)的需要，是由于稅收收入的計(jì)劃管理造成的�！边@位人士分析說，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要想每年保證稅收增長往往比較困難，但是上級下達(dá)的稅收計(jì)劃又不能不完成。“比如，當(dāng)年應(yīng)該完成110萬稅收任務(wù)，但是到當(dāng)年12月28日了才只完成100萬，還差10萬。當(dāng)年的稅已經(jīng)征完了，怎么辦？只好提前把下一年的征收上來，造成寅吃卯糧。”

    與之相反，在東南沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，稅收任務(wù)相對就比較好完成。但在這些地方又容易發(fā)生另外一種情況，即審計(jì)署公告中所說的，“人為控制稅收入庫進(jìn)度，將稅源留在企業(yè)”。審計(jì)署所審計(jì)的788戶企業(yè)中有364戶存在此類問題，占總數(shù)將近一半。

    對于這種現(xiàn)象，中國稅務(wù)學(xué)會副會長、人民大學(xué)財(cái)政與金融學(xué)院教授安體富分析指出，在這些地方，當(dāng)年既定任務(wù)完成后，地方上一般會考慮當(dāng)年不再征收，有時會轉(zhuǎn)到下一年征收。這樣做，對本地經(jīng)濟(jì)有好處，可以“藏富于民”，有利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展。有時候，少收稅，但可以通過費(fèi)的形式把錢征收上來，直接歸地方政府支配。

    “一些地方稅務(wù)部門也有顧慮：如果今年超額征收稅款，將會導(dǎo)致明年的稅收基數(shù)增加，完成明年征收計(jì)劃將會面對更大的困難�！卑搀w富教授還分析說。

    按照稅收征管的慣例，每年的征稅指標(biāo)分別由國家稅務(wù)總局和地方稅務(wù)局制定，制定依據(jù)主要是當(dāng)?shù)厍耙荒甑恼鞫惢鶖?shù)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況�！暗�是在稅務(wù)系統(tǒng)當(dāng)中，數(shù)據(jù)只能作為統(tǒng)計(jì)所用，而不能作為計(jì)劃所用，指標(biāo)本身就是不合理的存在�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心倪紅日研究員說。

    在中國社科院財(cái)政與貿(mào)易研究所研究員何振一看來，無論是少征還是虛征，這些情況其實(shí)恰恰表明了導(dǎo)致稅收黑洞的根本原因還是“體制問題”。正是由于稅收征管體制改革不到位，利益機(jī)制當(dāng)中計(jì)劃與考核聯(lián)系過于緊密，導(dǎo)致了目前的征稅現(xiàn)狀仍然處于“計(jì)劃征稅”，而非所倡導(dǎo)的“依法征稅”。

    國家審計(jì)署的公告也指出，目前，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)在制定和分配稅收計(jì)劃工作中，仍采取“基數(shù)加增長率”的模式，但計(jì)劃與實(shí)際往往存在較大出入，且稅收計(jì)劃完成的好壞不僅是上級稅務(wù)機(jī)關(guān)考核下級稅務(wù)部門工作業(yè)績的重要內(nèi)容，也是各級政府評價、獎勵稅務(wù)部門最直接的參考依據(jù)。在這樣一種稅收計(jì)劃管理和考核機(jī)制下，稅務(wù)機(jī)關(guān)在完成稅收計(jì)劃后，為防止基數(shù)過大，往往延壓稅款，而在完不成稅收計(jì)劃時，則又容易出現(xiàn)征收“過頭稅”的問題，很難做到依法治稅。

    為此，公告建議國家稅務(wù)總局進(jìn)一步完善稅收管理機(jī)制，逐步以稅收征管綜合質(zhì)量考評取代現(xiàn)行的稅收計(jì)劃考核，從制度上保證稅務(wù)部門依法治稅，杜絕人為調(diào)節(jié)稅收入庫進(jìn)度現(xiàn)象的發(fā)生。

    地方稅收減免沖動

    地方政府干預(yù)稅收政策執(zhí)行以及越權(quán)減免稅問題同樣引人注目。在國家審計(jì)署調(diào)查的35個市？地？中，有19個市？地？存在這類問題。調(diào)查的788戶企業(yè)中有46戶？占5.83％？享受地方政府越權(quán)批準(zhǔn)的各類減免稅政策。

    報(bào)告顯示，2002年，杭州市蕭山地稅局依據(jù)地方政府政策，將國家對新辦勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策擴(kuò)大到21戶非勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)，減免所得稅1714.35萬元。

    同時，審計(jì)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，部分地方政府為吸引投資，違反國務(wù)院規(guī)定，自行制定稅收返還政策，不僅損害了稅法的嚴(yán)肅性，而且加劇了企業(yè)的不公平競爭，導(dǎo)致一些企業(yè)為追逐稅收優(yōu)惠，在地區(qū)間無序流動。如呼和浩特市和林縣盛樂經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)自定稅收返還政策，將稅務(wù)局征收的地方收入全部返還給企業(yè)，僅2002年返還蒙牛乳業(yè)股份公司稅款就達(dá)4900多萬元。

    安體富教授認(rèn)為，稅收競爭的普遍存在和日漸激烈是造成上述問題的重要原因�！案鞯馗骷壵�府紛紛爭取稅源，努力爭取把國外企業(yè)和其他省市的企業(yè)，通過稅收優(yōu)惠，引到本地區(qū)�！�

    中央財(cái)經(jīng)大學(xué)劉桓教授也指出，嚴(yán)格來說，在中國，地方上是沒有稅收減免權(quán)的。減免稅的權(quán)力基本上是在中央，省里在執(zhí)行中也要按照中央的統(tǒng)一政策。

    “全國有統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，而目前有很多稅收是中央和地方共享的。地方如果給企業(yè)讓利、減稅的話，等于是拿中央的錢給地方請了客。這種情況存在了很多年，它實(shí)際上直接涉及到中央與地方的關(guān)系�！眲⒒刚f。

    對于地方政府越權(quán)稅收減免的問題，中央曾多次下文進(jìn)行檢查和整頓。從前些年的《對越權(quán)減免稅進(jìn)行認(rèn)真處理的通知》、《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》等文件，到今年年初國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于清理檢查開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》，財(cái)政和稅務(wù)部門一直在努力糾正著目前這樣一些地方政府的違規(guī)行為。

    國家審計(jì)署近年來也在加強(qiáng)對稅收減免方面的審計(jì)力度。2001年，審計(jì)署查出稅務(wù)部門違規(guī)緩征稅款63.26億元，違反規(guī)定減免稅27.61元，應(yīng)征未征、少征稅款33.99億元，混淆稅收征管范圍和入庫級次17.75億元。

    在安體富教授看來，地方政府的這種做法，也是一種成本與利益權(quán)衡的結(jié)果。政府大力引進(jìn)外資，是地方政府政績的一個重要方面。雖然財(cái)政倒貼，看上去是政府吃虧了，但是把企業(yè)引進(jìn)來后，對解決地區(qū)就業(yè)和帶動其他企業(yè)的發(fā)展都是有好處的。地方政府是算總帳。

    “這種做法，不僅影響稅收征收和增長，更嚴(yán)重的是，會把整個稅法搞亂的。但是他們從地方利益的角度出發(fā)，能這么做就這么做�！卑搀w富教授說。

    而劉桓教授認(rèn)為，要想解決這種稅收上的地方保護(hù)主義問題，從根本上講，應(yīng)該在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上給地方一定的自主權(quán)，從立法的角度看，應(yīng)當(dāng)給地方一定的立法權(quán)。

    “目前我們的財(cái)政體系，還是有些過于集中了。中國這么大，地區(qū)間差異那么大，如果完全采用統(tǒng)一政策就難免顧此失彼。”劉桓教授說，應(yīng)該允許地方政府有自主靈活的政策去處置，關(guān)鍵的是去規(guī)范它。

    不過他同時也談到，在體制沒有改變之前，應(yīng)該樹立全國一盤棋的想法，減免的口子不能隨便開。