國家稅務總局開展減免稅普查 三種類型受惠

　　減免稅實質是一種隱性財政支出，稅務部門即將在全國范圍內進行一次大規(guī)模的減免稅普查工作，以摸清2003年全國減免稅的總量規(guī)模和結構等基本情況。 

　　劉權是北京市西城區(qū)某外貿公司的會計，但他的工作內容卻與一般的會計不同。他這樣形容自己的工作：“我不是在密云，就是在去密云的路上�！� 　　 

　　每逢月初，劉會計都要專程驅車兩三個小時，趕往密云去報稅。此外，公司每逢需要開具稅票，他也得趕去密云辦理。據劉會計介紹，該公司雖然在西城區(qū)辦公，但為了享受到更優(yōu)惠的稅收待遇，就在遠郊區(qū)密云辦理了注冊和稅務登記。 

　　與劉會計的企業(yè)類似，在城區(qū)辦公、在郊區(qū)注冊的企業(yè)不在少數。2002年11月，國家審計署京津冀特派辦的工作人員在國稅審計時就曾發(fā)現，某區(qū)有154戶企業(yè)的工商地址具有相同的門牌號——某大街44號；92戶企業(yè)的工商地址均在鎮(zhèn)政府院內；273戶企業(yè)的辦公電話均為同一號碼。這數百家企業(yè)，注冊于同一工商地址、使用相同的辦公電話，屬于明顯的異地注冊。 

　　劉會計告訴記者，國家為了發(fā)展經濟、鼓勵投資，近年來出臺了很多減免稅的政策，如高瓣技術產業(yè)的減免稅優(yōu)惠、第砰業(yè)企業(yè)減免稅優(yōu)惠、福利生產企業(yè)的減免稅優(yōu)惠等。同時，很多地方政府為了擴大投資，都對來本地投資的企業(yè)實行各種不同形式的稅收減免，這對外地企業(yè)無疑具有很大的吸引力。選擇異地注冊的公司，主要目的都是享受減免稅優(yōu)惠。 

　　記者了解到，稅收優(yōu)惠分為納稅前的減免優(yōu)惠和納稅之后的稅收返還。稅前優(yōu)惠指企業(yè)繳納稅款時享受到的稅率等減免；稅后返還指稅款入庫之后，財政又進行“退庫”，將稅款返還給企業(yè)。我國目前正處于經濟轉型時期，所出臺稅收優(yōu)惠比較頻繁。這些減免稅種類繁多，具體條款千差萬別，難以統(tǒng)計。加之中國減免稅的申報數據不全、審核不嚴、核算統(tǒng)計也不完整。這在一定程度上造成了稅收秩序的混亂，也給稅務統(tǒng)計帶來了相當的困難。 

　　我國到底減免了多少稅收？這些稅收優(yōu)惠到底取得了多少政策效益？這些問題目前誰都難以回答，稅務部門也沒有準確的數據可以加以說明。 

　　日前，國家稅務總局有關負責人告訴記者，為了全面掌握減免稅情況，國家稅務總局將于今年二季度在全國范圍內開展一次大規(guī)模的減免稅普查工作。據他透露，這次普查的主要內容是摸清2003年全國減免稅的總量規(guī)模和結構等基本情況，以全面、準確的減免稅數據資料，檢查、研究和分析減免稅政策的貫徹落實情況及政策效應。 

　　三種類型減免稅 

　　稅收專家、中央財經大學財政與公共管理學院副院長劉桓教授告訴《財經》，在中國，減免稅有三種類型：第一種減免類型是制度減免，是稅收法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的減稅、免稅。例如，對外資企業(yè)實行“兩免三減”；對年納稅額在3萬元以下的企業(yè)，減按18%的稅率征收所得稅。 

　　第二種類型是臨時減免稅，如財政部、國家稅務總局根據經濟發(fā)展的需要，確定的減稅、免稅。2003年“非典”期間，財政部和稅務總局就曾出臺政策規(guī)定，中國國內企業(yè)、個人等社會力量向SARS防治工作的捐贈，允許在繳納所得稅前扣除；對北京市的個體工商戶免收集貿市場管理費、個體管理費等各種費用，經營蔬菜的個體工商戶免征增值稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅等。 

　　第三種類型是其他減免。主要是地方政府依照稅收法律、法規(guī)賦予的權限，對納稅人實行的減稅、免稅。如地方政府對納稅人因不可抗力、意外事故等特殊原因，以及對貧困地區(qū)或確有實際困難的納稅人的減免稅。此外，一些地方政府將地方財政收入的一部分返還給企業(yè)，以達到招商引資的效果。例如，北京密云區(qū)政府的一份文件中規(guī)定，對該區(qū)引進的生產型企業(yè)，按不超過增值稅總額的12.5%，營業(yè)稅、企業(yè)所得稅總額的25%～40%，給予資金扶持三年。 

　　劉桓教授解釋說，中國實行的是分稅制的稅收體制，增值稅、企業(yè)所得稅等都是共享稅種，房產稅、營業(yè)稅等屬于地方稅。在改革開放以來，一些地方政府為了實現其招商引資的目標，在稅法規(guī)定的減免稅的政策之外，將部分應歸于地方財政的稅款以獎勵基金等借口返還給企業(yè)，實行“先征后返”的減免政策。更有一些地方，為了加大返稅力度，將共享稅中本應歸于中央庫的稅收混入地方庫，這被稱為“混庫”。 

　　由于“招商減稅”引來了大量區(qū)外企業(yè)，稅務部門對納稅人很難監(jiān)管，企業(yè)所得稅的混庫較為嚴重。在2002年實行所得稅分享改革以前，企業(yè)所得稅的入庫級次是按照企業(yè)的隸屬關系來劃分的，但大批外區(qū)企業(yè)的涌入使稅務部門征管難度加大，中央企業(yè)所得稅大量混入地方金庫。審計署特派辦曾在某區(qū)做過抽查，僅5戶有中央投資的企業(yè)，發(fā)現2002年1月1日前混入地方庫的企業(yè)所得稅就達近7000萬元。 

　　減免稅實質是隱性財政支出 

　　國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟部主任倪紅日認為：“先征后返，表現為一定時期內稅收入庫，但過一兩個月或者轉過年來又返還給地方，返還給納稅人了。所以，這一部分實際上不可能用在公共服務上，不能真正算作實實在在的稅收收入。”因此，如果弄不清減免稅中稅收返還的確切數字，很可能把返還的部分計入稅收收入中，造成收入的虛增。 

　　事實上無論哪種類型的減免稅，都會造成財政收入的減少。 

　　鑒于地方自行出臺稅收優(yōu)惠政策的種種弊端，國務院曾經屢次下令禁止這種做法。1998年國務院下發(fā)的國發(fā)第4號文件中規(guī)定：地方政府不得在稅法明確授予的管理權限之外，擅自更改、調整、變通國家稅法和稅收政策；2000年國務院國發(fā)第2號文件進一步規(guī)定：對先征后返或其他減免稅手段吸引投資的做法，必須采取有力措施，堅決予以制止。然而在現行的分級財政體制之下，地方政府沒有稅收立法權，只有稅收管轄權，再加上各地招商引資的壓力，地方政府用地方財政資金進行稅收返還的做法難以得到有效的清理。 

　　此外，中國減免稅的申報數據不全、審核不嚴、核算統(tǒng)計也不完整，各級政府究竟減免稅減免了多少稅收，其中多少是合理的，多少是返還的，難以統(tǒng)計，也難以進行管理和監(jiān)督。 

　　有關人士介紹，減免稅實質是一種隱性財政支出，應該按照國際慣例，將國家減免稅納入國家預算進行管理。 

　　減免稅普查重點內容 

　　國家稅務總局計劃統(tǒng)計司張亞倩處長告訴《財經》，歷年來，稅收優(yōu)惠作為財政政策的一個重要組成部分,其在政府宏觀調控中的地位越來越為社會各界所重視。尤其是近兩年為貫徹中央關于實施西部大開發(fā)、支持下崗失業(yè)人員再就業(yè)、減輕“非典”疫情對國民經濟運行的負面影響以及加快振興東北老工業(yè)基地等系列重大決策，財政部和國家稅務總局已經出臺了一系列稅收優(yōu)惠扶持政策。 

　　這些已經或將要出臺的減免稅政策，包括前期稅務部門一直在執(zhí)行的涉外稅收減免、為促進高新技術發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，其總量規(guī)模有多大，對稅收收入影響如何，對國民經濟的穩(wěn)健運行和社會協調發(fā)展的支持力度有多大，減免稅政策在基層的貫徹落實情況如何，各項稅收優(yōu)惠是否達到了預期的效果等等，這些問題，社會各界都十分關注。這些都是本次減免稅普查力圖摸清的問題。 

　　從長期來看，稅務部門也需要解決減免稅政策分析中數據采集的瓶頸問題。而解決這一問題，需要兩方面的條件：一方面，必須進一步規(guī)范申報征收環(huán)節(jié)納稅人填報減免稅信息的制度，并和減免稅審批部門的信息相互校驗；另一方面，完善稅收會計核算中有關減免稅的核算辦法(包括核算范圍的界定、明細科目的設置等)。 

　　由于前述兩方面的條件在短期內無法滿足，當前，各方對減免稅數據資料的需求又很迫切，稅務總局才準備在2004年對2003年全國減免稅情況進行一次普查。 

　　張亞倩處長說，即將開展的這次減免稅普查，就是想對全國范圍內減免稅的情況做一下摸底調查。“我們要做到心中有數，究竟減免了多少稅收，這些減免稅達到了哪些政策效應，還存在哪些問題等�！� 

　　根據有關人士透露，這次全國減免稅普查的方案還未最終確定，不過，其范圍初步確定是對2003年稅務部門負責征收管理的減免稅的范圍之內。 

　　在去年11月全國稅收統(tǒng)計工作會議上，國家稅務總局副局長錢冠林明確強調，減免稅普查是今明兩年稅務部門工作的一項重要內容，應當認真測算分析各項政策調整對稅收收入的影響，為即將實施的新一輪稅制改革提供準確可靠的數據支持。 

　　“減免稅普查的方案很快就會出臺，這是我們今年工作的一個重要內容�！倍悇湛偩值囊晃幌嚓P負責人這樣告訴《財經》。