“在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費等交通規(guī)費，是符合法律規(guī)定的�！�11月23日，全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室負責人通過答記者問的形式，向社會的這一公開表態(tài)，為當前吵得沸沸揚揚的養(yǎng)路費“合法之爭”畫上了句號。
《通知》引發(fā)“違法論”
爭論起源于一個通知。10月18日，交通部下發(fā)了《關于印發(fā)2007年度全國公路養(yǎng)路費票據(jù)式樣的通知》，意味著2007年交通部門會繼續(xù)征收養(yǎng)路費。
《通知》的出臺引發(fā)了社會各界對“費出無名”的爭議。其實早在今年八月份，《檢察日報》就已刊文指出，養(yǎng)路費的征收涉嫌違法，因為1998年1月1日通過的《公路法》和1999年10月31日修正的《公路法》，已經以法律的形式明確規(guī)定自1999年10月31日起，公路養(yǎng)護資金只能通過征稅來籌集，公路養(yǎng)路費宣告終止，車主無需繳納公路養(yǎng)路費，公路部門也不應再征收養(yǎng)路費及滯納金。
不少法律界人士也贊同這種觀點，甚至有律師還起訴北京市路政局，要求法院判決征收養(yǎng)路費的行政行為違法。輿論也日益嘈雜起來。
就在各方爭論不下之時，11月23日，全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室負責人通過答記者問的形式向公眾表明了養(yǎng)路費的合法性。
立法機構的這一明確表態(tài)，讓養(yǎng)路費之爭漸漸平息下來。據(jù)公開資料顯示，目前，各地交通部門已經接到交通部下發(fā)的有關征收2007年養(yǎng)路費的通知，并已經開始為明年的養(yǎng)路費征收工作做準備。
其實，取消養(yǎng)路費，代之以燃油稅的“費改稅”改革方案和呼聲，已經持續(xù)多年。每年年底，對于未來是交養(yǎng)路費還是繳納燃油稅，在車主和司機中都會爆發(fā)一輪猜測和熱論。
法理之爭的由來
在這次似已平息的爭論之中，律師周澤是養(yǎng)路費“反對派”中的代表人物。
早在今年8月，中國青年政治學院副教授、北京展達律師事務所律師周澤就提出，“養(yǎng)路費，最近6年都是違法征收”，并于10月30日上書全國人大常委會，要求審查養(yǎng)路費征收法規(guī)、規(guī)章違法問題并對違法征收養(yǎng)路費問題進行問責。
而在全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室負責人答記者問表示“征收養(yǎng)路費合法”后，周澤也并沒有“罷休”，提出了自己的觀點。
“有關部門負責人對社會關注的問題作出回應，這是值得肯定的。但全國人大法工委、國務院法制辦負責人的答記者問是一種公共關系行為，相應負責人的答記者問，僅僅是在回應公眾輿論，而不是針對我提交審查養(yǎng)路費征收法規(guī)、規(guī)章違法建議書這樣一種公民權利的具體答復�！敝軡稍诮邮苊襟w采訪時表示。
“答記者問”中提到，根據(jù)《中華人民共和國公路法》的規(guī)定，國務院有關部門共同制定了《交通和車輛稅費改革實施方案》，2000年10月經國務院批準后發(fā)布�！督煌ê蛙囕v稅費改革實施方案》規(guī)定：“在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區(qū)和有關部門要繼續(xù)加強車輛購置附加費、養(yǎng)路費等國家規(guī)定的有關政府性基金和行政事業(yè)性收費的征管工作，確保各項收入的足額征繳�！苯煌ǘ愘M改革是依《中華人民共和國公路法》的授權，由國務院決定分步驟進行的，在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費等交通規(guī)費，是符合法律規(guī)定的。
周澤對此表示，我國《立法法》規(guī)定，對非國有資產的征收等事項，只能制定法律。對車主征收養(yǎng)路費顯然屬于對非國有資產的征收，理應制定法律，行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章無權作出規(guī)定。而目前作為養(yǎng)路費征收依據(jù)卻完全是法規(guī)、規(guī)章。
燃油稅的十年等待
除了“養(yǎng)路費是否合法”這一爭論的核心，“燃油稅何時出臺”也成為了輿論的焦點，很多人認為，只有盡快實現(xiàn)“費改稅”才是平息爭議的最好途徑。
在“答記者問”中，國務院法制辦公室負責人也表示：開征燃油稅，建立以燃油消耗量為基礎的稅收制度，對于理清道路交通方面的稅費關系，促進節(jié)約燃油、保護環(huán)境、建設節(jié)約型社會等具有重要意義。近幾年，對與用車上路無關行業(yè)用油的補償機制和渠道在逐步建立和完善。
但該負責人同時也表示，有關部門將“根據(jù)市場變化情況”，積極推進燃油稅改革工作。將“根據(jù)形勢發(fā)展變化情況”，修改和完善燃油稅實施方案，在“恰當時機”向國務院報告實施燃油稅改革的建議。
其實，這一要在“恰當時機”出臺的新稅種，已經讓人們等了近十年。
1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以燃油附加費替代養(yǎng)路費，并準備從1998年1月1日起實施；1998年10月，國務院提請全國人大審議的公路法修正案草案里，將燃油附加費改為燃油稅；2001年1月，國家稅務總局前任局長金人慶表示，燃油稅將在“適當時機開征”；2002年初，金人慶又稱燃油稅將“擇機出臺”；2005年1月，現(xiàn)任國家稅務總局局長謝旭人透露，燃油稅改革方案出臺還需“選擇時機”。
“千呼萬喚這么多年，燃油稅也該出來了�！庇腥巳绱嗽u論。
還有別的選擇么？
“我建議，放棄燃油稅，將養(yǎng)路費改為公路使用受益費�！边|寧師范大學法學院副教授、遼寧星海九鼎律師事務所律師梁劍兵向《中國經濟周刊》建言。
他表示，在2000年10月發(fā)布的《國務院批轉財政部、國家計委等部門〈交通和車輛稅費改革實施方案〉的通知》中，包括財政部、國家稅務局、交通部在內的中央政府機構和中石油、中石化等12家單位達成一致：燃油稅為中央與地方共享稅，由國家稅務局組織征收。
“這個方案改變了原有的地方政府自收自支，中央政府從中提成的舊有格局，改‘媳婦收錢，婆婆提成’為‘婆婆收錢，媳婦提成’，這自然遭受到地方政府的抵制和反對。而交通部作為‘娘家’，自然是維護本系統(tǒng)內地方交通部門的利益而與國家稅務局這個‘婆婆’產生了不可避免的摩擦和沖突。”梁劍兵表示，這是造成當年“費改稅”實施工作未完成的主要原因。
梁劍兵建議，應放棄由國稅統(tǒng)一對國內商品油征收燃油稅的計劃，將現(xiàn)有的養(yǎng)路費改為公路使用受益費，仍為地方財政專項收入，明確規(guī)定各地商業(yè)性加油站等環(huán)節(jié)附加費由加油站代收代繳，上繳地方財政收取，全額劃轉地方交通部門支配使用，地方財政局對開支范圍作出規(guī)定并且實施監(jiān)督。有關部門應抓緊制定《中華人民共和國公路使用受益費征收條例》，該條例應該明確規(guī)定各地區(qū)每年實際收入的公路使用受益費總額不得大于該地區(qū)當年公路事業(yè)各項預算開支總和的110%—120%，超收部分一律劃轉扶貧基金或者移交慈善機構。
觀點：
沒了養(yǎng)路費，養(yǎng)路錢哪兒來？
全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室負責人
中國青年政治學院副教授、北京展達律師事務所律師周澤
遼寧師范大學法學院副教授、遼寧星海九鼎律師事務所律師梁劍兵
觀點一：交通部門為何還征養(yǎng)路費？
周澤：國家法律已經取締了養(yǎng)路費征收這種做法，養(yǎng)路費征收只是交通部門沿襲多年的做法。因此，我認為養(yǎng)路費違法。
對這種做法在1997年通過的《公路法》里面僅僅是保留認可，1997年的《公路法》里面規(guī)定了公路養(yǎng)護費用采用依法征收燃油附加費這樣一種辦法，擁有車輛的單位和個人在購買燃油的時候應該按照國家的規(guī)定征收燃油附加費，征收了燃油附加費不得再征收公路養(yǎng)護費。1999年《公路法》又做了修改，規(guī)定國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體的實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。修改的《公路法》里面不僅僅規(guī)定了國家采用依法征稅的辦法籌集養(yǎng)護資金，同時這個法律刪除了舊法有關公路養(yǎng)護費的規(guī)定。這意味著1999年的《公路法》立法意圖就是要取消養(yǎng)路費，在2004年《公路法》又做了一次修改，沒有任何條款涉及到養(yǎng)路費的問題。
在《公路法》已經明確要取消養(yǎng)路費征收這樣一種做法的情況下，各地仍然在征收養(yǎng)路費，甚至像交通部等部門還發(fā)布文件，通過國務院轉發(fā)文件這種方式征收養(yǎng)路費，所以我認為它是違法的。
負責人：根據(jù)《中華人民共和國公路法》的規(guī)定，國務院有關部門共同制定了《交通和車輛稅費改革實施方案》，2000年10月經國務院批準后發(fā)布�！督煌ê蛙囕v稅費改革實施方案》規(guī)定：“在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區(qū)和有關部門要繼續(xù)加強車輛購置附加費、養(yǎng)路費等國家規(guī)定的有關政府性基金和行政事業(yè)性收費的征管工作，確保各項收入的足額征繳�！苯煌ǘ愘M改革是依《中華人民共和國公路法》的授權，由國務院決定分步驟進行的，在燃油稅沒有出臺前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費等交通規(guī)費，是符合法律規(guī)定的。
觀點二：燃油稅為何遲遲未出臺？
梁劍兵：到目前為止，我國公路建設所需要的全部資金，主要從兩個方面籌集：車輛購置稅和養(yǎng)路費。1999年，國家修訂公路法的時候，可能是對于我國車輛數(shù)量增長迅猛的勢頭估計不足，立法者依然出于過去的“入不敷出”的思維定式向中央財政伸手要錢。同時，也可能是因為養(yǎng)路費在遭遇車主抵制的情況下交通部門缺乏有效的強制和制裁手段，所以，被修訂的公路法明文規(guī)定“國家依法采用征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定。”也許恰恰是受到“入不敷出”觀念的影響，隨著公路法的出臺和修訂，原有的公路管理條例并未隨之修訂或者被廢除，尤其是關于征收養(yǎng)路費的法律規(guī)定在作為下位法的公路管理條例中依然“逍遙法外”地存在著。導致公路法將公路建設資金的籌集渠道實際上從原有的兩個增加到三個。
而且，《中華人民共和國公路法》修改后，除去原有的中央和地方在財權的縱向矛盾外，又增加了一個稅務體系和交通征收體系的橫向矛盾，也是改制遲遲無法推行的重大阻力。
負責人：2000年時，考慮國際市場原油價格較高、波動較大，為穩(wěn)定國內油品市場，國務院決定分步實施交通和車輛稅費改革。第一步，從2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費；第二步，根據(jù)國際市場原油價格變動情況，由國務院擇機出臺燃油稅。近年來，國際市場油價持續(xù)大幅度上漲，并一直處于高位運行，燃油價格很不穩(wěn)定，我國成品油價格也有了大幅度提高。在此情況下，沒有推出燃油稅改革的具體實施辦法。
觀點三：交通稅費關系如何理清？
周澤：雖然長期以來公路養(yǎng)護一直是由向車主征收養(yǎng)路費來維系的，但并不意味著停止征收養(yǎng)路費，公路就無法養(yǎng)護了，國家完全可以在包括向車主征收的車輛購置稅、車船牌照使用稅等稅收形成的公共財政中，對公路養(yǎng)護資金作出專門的預算。
負責人： 開征燃油稅，建立以燃油消耗量為基礎的稅收制度，對于理清道路交通方面的稅費關系，促進節(jié)約燃油、保護環(huán)境、建設節(jié)約型社會等具有重要意義。近幾年，對與用車上路無關行業(yè)用油的補償機制和渠道在逐步建立和完善。下一步，有關部門將根據(jù)市場變化情況，積極推進燃油稅改革工作。一是根據(jù)形勢發(fā)展變化情況，修改和完善燃油稅實施方案，并進一步落實改革配套措施；二是繼續(xù)密切關注國際市場石油價格變動情況，在恰當時機向國務院報告實施燃油稅改革的建議。
梁劍兵：如果要收養(yǎng)路費， 養(yǎng)路費的收入額度計劃也絕對不能象有些人所說的那樣按照上年度征收總額加浮動系數(shù)的方法進行征收，因為這樣會嚴重地加重社會負擔，違背“專款專用”的財政原則，并且容易孳生貪污腐敗現(xiàn)象。我們必須拋棄過去的“量入為出”的思路，改為“量出為入”原則，嚴格按照支出預算進行征收，對實際超收部分直接轉入扶貧基金或者移交官方慈善機構。
應放棄由國稅統(tǒng)一對國內商品油征收燃油稅的計劃，將現(xiàn)有的養(yǎng)路費改為公路使用受益費，仍為地方財政專項收入，明確規(guī)定各地商業(yè)性加油站等環(huán)節(jié)的受益費由加油站代收代繳，上繳地方財政收取，全額劃轉地方交通部門支配使用，地方財政局對開支范圍作出規(guī)定并且實施監(jiān)督。
（文中“負責人”相關內容來自新華社11月24日發(fā)布的《全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室負責人答記者問》）
資料
新中國成立后養(yǎng)路費相關法規(guī)
早在1950年，原政務院就制定了“用路者養(yǎng)路”的政策，對汽車、拖拉機征收公路養(yǎng)路費，同年交通部頒發(fā)了《公路養(yǎng)路費征收暫行辦法》。
1987年國務院發(fā)布的《中華人民共和國公路管理條例》第18條規(guī)定：“擁有車輛的單位和個人，必須按照國家規(guī)定，向公路養(yǎng)護部門繳納養(yǎng)路費”。
1991年交通部、財政部、原國家計委、原國家物價局聯(lián)合發(fā)布了《公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)定》。
1997年全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國公路法》第36條規(guī)定：“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法”，“燃油附加費征收辦法施行前，仍實行現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費征收辦法�！�
1999年全國人大常委會對《中華人民共和國公路法》作了修改，將第36條修改為：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定�！�
根據(jù)《中華人民共和國公路法》的規(guī)定，國務院有關部門共同制定了《交通和車輛稅費改革實施方案》，2000年10月經國務院批準后發(fā)布�！督煌ê蛙囕v稅費改革實施方案》規(guī)定：“在車輛購置稅、燃油稅出臺前，各地區(qū)和有關部門要繼續(xù)加強車輛購置附加費、養(yǎng)路費等國家規(guī)定的有關政府性基金和行政事業(yè)性收費的征管工作，確保各項收入的足額征繳�！�
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知識點小貼士：
什么是養(yǎng)路費？
養(yǎng)路費，專指中國現(xiàn)在實行的，對在普通公路上行駛的車輛征收的專用于普通公路修建養(yǎng)護的行政事業(yè)性收費。其用途與現(xiàn)在實行的“過路、過橋費”，高速公路通行費相似。養(yǎng)路費的征收似乎與共和國同齡。
目前，養(yǎng)路費依據(jù)《公路法》，國務院《公路路政管理規(guī)定》和交通部有關規(guī)定征收，具體標準由各省、市、自治區(qū)制定，且各不盡相同。根據(jù)《公路法》，國家將用“燃油附加稅”替代養(yǎng)路費，該法的規(guī)定已經出臺數(shù)年，但其規(guī)定具體實施由國務院規(guī)定，至2006年止，尚未實施。養(yǎng)路費實行按車輛噸位計費的辦法，以月為基本繳費期間。特殊情形從該基本原則上演變。
什么是燃油稅？
燃油稅是指對在我國境內行使的汽車購用的汽油、柴油所征收的稅。它是費改稅的產物，是取代養(yǎng)路費而開征的，其實質是汽車燃油稅。開征此稅不是我國的首創(chuàng)，當今世界許多國家都開征了燃油稅。
有關部門按照海南征收燃油附加費的思路， 制訂了燃油稅初步方案。然而正要實施時，國際油價開始大幅上漲。于是，2000年左右，“費改稅”的重點轉向對經濟影響較小的農村稅費改革。
