下一步財政體制改革的思路，究竟是進一步在省以下推進分稅制，還是保持實際上已經(jīng)形成的“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的局面，通過財政轉(zhuǎn)移支付的手段解決縣鄉(xiāng)財政困局財政部副部長樓繼偉和經(jīng)濟學家林毅夫日前圍繞“財權(quán)和事權(quán)”的一番應(yīng)對，將近年來有關(guān)中國分稅制下一步改革方向的爭論擺在了公眾面前。
2006年3月19日，在中國發(fā)展高層論壇2006年年會上，樓繼偉說，“事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一是個錯誤的概念�！�
這番話是在回應(yīng)經(jīng)濟學家林毅夫?qū)Α爸醒敫�、地方窮”有何對策的詢問時說的。林毅夫在論壇上指出，自1994年分稅制之后，隨著財權(quán)的上收，事權(quán)的逐級下放，中央和省市一級財政越來越好，而縣級以下則“經(jīng)常非常困難”。
考慮到今年“兩會”上有關(guān)分稅制的種種議論，樓繼偉的這番講話似乎頗有深意。一場本來很輕松的應(yīng)答，凸顯了官學兩界內(nèi)部對于分稅制何去何從的分歧。
富了中央，窮了地方？
今年“兩會”期間，在2005年預(yù)算報告執(zhí)行情況公布之后，新華社發(fā)布的一則以解讀為名的消息，提出的觀點是：“富了中央、窮了地方”的說法不合實際。其所依據(jù)的數(shù)據(jù)是：2005年，中央財政總收入17249.79億元，按可比口徑比2004年增加2581.02億元（已扣除新增出口退稅指標584.11億元），增長17.6%；而地方財政總收入26565.72億元（含中央稅收返還和補助收入），按可比口徑比2004年增加4158.13億元，增長18.6%.其中，地方本級收入15092.04億元，比上年增加2650.91億元，增長21.3%.消息指出，這些數(shù)據(jù)清楚地表明，地方財政收入的增長速度還快于中央1個百分點，地方本級收入增長則更快。
這與一直以來人們所普遍認為的“中央富、地方窮”的狀態(tài)大相徑庭。
1994年開始的分稅制無疑是中國改革進程中最具深遠影響的改革之一。這一改革的直接影響是，中央和地方財政收入的比例發(fā)生了顛倒性的轉(zhuǎn)變。分稅制之前的1978年，中央財政收入占整個財政的35%，到90年代中期下降到不足12%，中央的財政收支甚至必須依靠地方的收入上繳才能維持平衡。而在分稅制實行的第二年——1995年，中央財政收入占整個財政收入的52%，2005年，這一比例是52.3%.與此相對應(yīng)的是縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政的不堪重負。
《南風窗》今年3月對香港中文大學政治系教授王紹光的訪談表明：1995年，全國2159個縣級財政中有赤字的僅為132個，占6.1%，絕大部分都能實現(xiàn)財政平衡，有的還略有盈余。而到了1999年，在全國31個省、自治區(qū)和直轄市中，有26個存在赤字縣。到2002年，我國2030個縣域單位中，共有赤字縣706個，財政補貼縣914個，兩者合計1620個，占總數(shù)的近八成。還有一些縣雖然賬面上沒有赤字，卻存在著巨大的隱性赤字，即以當年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。
在2003年第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議上，國家審計署審計長李金華沉重地表示，我國縣鄉(xiāng)一級財政赤字嚴重：截至2002年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平均負債已經(jīng)超過400萬元，總額在2200億元左右。
如何理解新華社的那個消息？中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長楊啟先對本刊記者說，地方窮的籠統(tǒng)說法是有問題的，關(guān)鍵是看哪一級地方。關(guān)于這一點，林毅夫在論壇上也說得很清楚，“中央政府日子相當好過。省政府也不錯，地市一級的也不錯，但是縣一級的財政經(jīng)常非常困難�！�
財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一？
1994年分稅制改革的初衷，是要進一步理清中央和地方的財稅關(guān)系，既能保證國家財政有充足而穩(wěn)定的收入，增強國家對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的能力，又能夠充分調(diào)動地方政府的積極性和主動性。
財政部財政科學研究所所長賈康在2006年2月撰寫的一篇文章中回顧說，稅制改革之初的設(shè)想，是在中央與省為代表的地方之間先搭成分稅制框架，并做出了短期內(nèi)在省以下實行“過渡狀態(tài)”的設(shè)想，寄希望于其后在動態(tài)中使分稅制在省以下也逐步進入規(guī)范貫通的境界。中央與地方政府的財政關(guān)系應(yīng)該按照“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉權(quán)”的原則，配之以自上而下轉(zhuǎn)移支付的健全，這是完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政的財政體制大思路。
但接下來分稅制在省以下之幾無進展。賈康在分析其原因時指出，五級政府（中央、省、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、五級財政的框架，與分稅制在省以下的落實之間，存在不相容性質(zhì)，實際上“無解”。而近年地方基層財政的困難加劇，在一定程度上正是由于五級財政框架與現(xiàn)有的中央和以省為代表的地方之間分稅財政間不相容，而且這一不相容性日漸明朗和突出。
賈康認為，財權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一的前提是，在省以下再次分稅，整個財政體系變?yōu)橹醒搿⑹�、縣市這樣的三級“扁平化”結(jié)構(gòu)。
但在中國發(fā)展高層論壇2006年年會上，財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的原則遭到樓繼偉的反對。樓繼偉說，財權(quán)如果認為是征稅權(quán)，那么“稅收如何在不同級別的政府之間分配，不是根據(jù)財權(quán)的，不是根據(jù)功能的，是根據(jù)稅收本身的特征。”他舉例說，那些稅金流動性強的稅收，不能夠放在低層政府。比如說增值稅，比如說在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅，它不能放在地方政府。那些稅金不流動，基本在當?shù)氐哪切┒愂�，比如說物業(yè)稅、財產(chǎn)稅，應(yīng)當放在地方政府。
他同時指出，各地方的征稅權(quán)或稅收的歸屬應(yīng)該統(tǒng)一，比如增值稅，一些地方爭取到25%的政策，一些地方爭取到50%，那就會出現(xiàn)惡性的降稅競爭分配資源，分完之后，所征收的稅會和各地方政府履行功能需要的開支就對不上。
財權(quán)和事權(quán)的不完全對稱，“這是一般國家的做法”，樓繼偉強調(diào)說。這一說法背后最直接的依據(jù)是美國經(jīng)驗。根據(jù)《涉外稅務(wù)》今年3月所介紹的情況，即使是在分稅制最為徹底的美國，州和地方政府也不是只以本級收入實現(xiàn)本級事權(quán)，聯(lián)邦撥款占州與地方政府支出的比例在“80年代初達到25%，爾后保持在20%左右，90年代逐年有所上升”。
圍繞財權(quán)、事權(quán)是否統(tǒng)一、如何統(tǒng)一的這些分歧，直接涉及到的現(xiàn)實問題是：下一步財政體制改革的思路，究竟是進一步在省以下推進分稅制，還是保持實際上已經(jīng)形成的“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的局面？
分稅制何去何從？
在賈康看來，目前中國部分地區(qū)開展的“省管縣”（省級政府在財政上直接管轄省內(nèi)各縣）和“鄉(xiāng)財縣管”（縣級政府在財政上直接管轄縣內(nèi)各鄉(xiāng)）等改革試驗，基本導向就是力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少——即扁平化，其內(nèi)在邏輯是引致政府層級的減少和扁平化，進而使在省以下推行分稅制逐漸成為可能。
3月30日，來自發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司關(guān)于農(nóng)村政治體制的研究報告與賈康三級財政的思路不謀而合。這份報告指出，當前政府“錯位、越位、缺位”狀況和管理層次過多有直接關(guān)系，“在政府間關(guān)系上，我國行政體制的一個顯著特點是，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工�！边@份報告從財政上建議：進一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)，并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機構(gòu)創(chuàng)造條件，逐步形成中央、省、市（縣）三級財政體制。
而三級政府設(shè)置中有關(guān)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤”與“留”的裁決權(quán)，國研中心農(nóng)村經(jīng)濟部研究室主任陳劍波3月底在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，將來縣鄉(xiāng)政府的存在可以取決于省政府。如果省政府覺得需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府參與辦事，由省政府掏錢養(yǎng)著，不需要的地方盡可以撤掉。
對三級政府的構(gòu)想，財政部財政科學研究所副所長劉尚希并不認同�！盀槭裁淳鸵欢ㄒ侨壵兀俊彼磫柕�。“中國地區(qū)間差異是如此之大！”他對本刊記者舉例說，在很多尚存地界劃分爭議的邊疆地區(qū)，有的村就幾個人，假如政府層級減少一合并，人員搬出，那么在劃分疆界時，歸屬中國的合理性首先就會受到質(zhì)疑。而且，像東莞市，是沒有在下面設(shè)縣的，只有鄉(xiāng)一級政府，又怎么追求三級政府的“扁平化”呢？
就是從三級財政框架的追求來看，劉尚希也并不看好。他說，在東部沿海地區(qū)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力要遠遠超過西部一個縣市實力，“怎么可能要他們都按三級財政的要求來做呢？鄉(xiāng)財縣管在那里又如何能夠?qū)崿F(xiàn)呢？”
在劉尚希看來，三級“扁平化”的追求是削足適履�！白非笳斦w制的三級架構(gòu)，到底是因為西方發(fā)達國家如此，因此我們也要追求，還是我們更應(yīng)該切合實際地考慮解決現(xiàn)實的問題，讓13億人更易于獲得政府的公共服務(wù)？我們要充分考慮發(fā)展中人口大國的特點，以及城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實，照搬發(fā)達市場經(jīng)濟國家的做法是行不通的。”
正因為如此，劉尚希并不認同在省以下也要一律實行分稅制的說法，他說，“中國地區(qū)間的差距如此之大，怎么可能都按分稅制層層推進？對于稅源太少、稅基太窄的縣市來講，給征稅權(quán)也不過是畫餅充饑。經(jīng)濟發(fā)展達到一定程度是全面、徹底實施分稅制的必要條件，現(xiàn)階段許多地方并不具備�！弊顬槊黠@的是西部一些縣市，縣財政收入以前60%～70%都是靠農(nóng)業(yè)稅收，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅收被取消了，即使給他們征稅權(quán)，他們就真的能夠征上稅來？劉尚希因此提出：省以下應(yīng)該允許各地自己去探索具體的財政體制實現(xiàn)形式，絕不能按未經(jīng)驗證的理論框框硬性去套。
縣鄉(xiāng)財政困境出路無論是走向三級財稅架構(gòu)，還是維持現(xiàn)有格局、讓省以下自己去探索，縣鄉(xiāng)財政持續(xù)惡化的局面必須加以解決。
按照樓繼偉的說法，解決各地方縣鄉(xiāng)財政困難狀況有兩個辦法，一個是通過不同級別政府之間的轉(zhuǎn)移支付來彌補缺口，一個是通過勞動力人口自由的流動，使得那些公共服務(wù)能力比較差的地區(qū)人口流向好的地區(qū)，從而實現(xiàn)社會的均衡。
前者在實踐中的效果一直備受爭議。近年來，中央政府對地方的轉(zhuǎn)移支付力度越來越大。2005年達到7330億元，其中財力性轉(zhuǎn)移支付是3813億元，專項轉(zhuǎn)移支付是3517億元。轉(zhuǎn)移支付的方向主要是中西部地區(qū)（中部地區(qū)的全部財政開支中，中央轉(zhuǎn)移支付是占了46%，而西部占了50%.東部略有下降，從11%下降到8%）。2005年全部中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金中中西部地區(qū)約占88%，從1994年到2005年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出總額的比重從13%提高到29%.但無論是財力性轉(zhuǎn)移支付，還是專項轉(zhuǎn)移支付，都免不了受到現(xiàn)有體制的約束。
最受詬病的是，這些轉(zhuǎn)移支付，它往往并不能夠真正轉(zhuǎn)移到最需要資金的地方。會哭的孩子有奶吃，在“跑部進錢”的過程中，往往是那些有資源的地方能夠拿到錢，而最缺錢的地方，往往在“跑部”的資源占有上也是少的。
而專項轉(zhuǎn)移支付，雖然較為有利于克服轉(zhuǎn)移過程中的跑冒滴漏，使資金直接到基層，但是，這實際上又強化了條塊分割，往往形成條塊打架等情況。
除此之外，2002年，中央和地方建立了所得稅收入的分享改革，從而使得一般性轉(zhuǎn)移支付有了一個長效機制。但是，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長石曉敏對本刊記者表示，稅收結(jié)構(gòu)本身就有問題，譬如礦產(chǎn)資源稅，地方本該有而沒有。
盡管如此，中央對以省為代表的地方的轉(zhuǎn)移相較于省以下的轉(zhuǎn)移支付仍然顯得公開而透明得多。
楊啟先對本刊說：“要是沒有中央的強大壓力，省市很少會向困難的縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的�！泄芸h’最后往往變成‘市刮縣’。”
在賈康看來，在轉(zhuǎn)移支付的問題得不到有效解決之前，三級分稅制就仍然是一個不壞的選擇。賈康說，在漸進改革中，采取種種過渡措施，以“分類指導”方式逐步完成省以下分稅分級財政體制的構(gòu)建，是一種必然的選擇。
而針對分稅制在省以下推行的質(zhì)疑，他在今年2月份的撰文中表示，討價還價的財政安排與明確收入分享的分稅制本質(zhì)上是不相容的，要解決這一問題，唯有在省級以下繼續(xù)推進分稅制�！澳欠N忽略了市場經(jīng)濟新體制所要求的總體配套，背離了配套改革中‘治本為上’的思路和原則，實際上屬于一種使財政體制格局重回‘條塊分割’‘多種形式包干’的思維方向，是不妥的�！�
