在近日的國務(wù)院常務(wù)工作會議上，國務(wù)院進一步部署了深化農(nóng)村稅費改革和推進農(nóng)村綜合改革工作，集中出臺了擴大農(nóng)村綜合改革試點范圍、扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、加強農(nóng)村義務(wù)教育綜合改革、改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制等六項農(nóng)村綜合改革的政策措施，目標所指，就是要通過農(nóng)村綜合改革從根本上解決稅費改革所帶來的問題，鞏固并發(fā)展農(nóng)村稅費改革的成果。
《瞭望新聞周刊》從有關(guān)部門了解到，到今年底，按照中央的部署，我國的31個省、自治區(qū)、直轄市將全面取消農(nóng)業(yè)稅，徹底終結(jié)在中國延續(xù)兩千多年“皇糧國稅”的歷史。與此同時，在國家財富增加的背景下，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，推進農(nóng)村綜合改革，保證基層政權(quán)運轉(zhuǎn)與農(nóng)村公共服務(wù)完善，成為中央惠及9億農(nóng)民的下一步政策選擇。
稅費改革暴露“二元治理”難題
我國從2000年開始農(nóng)村稅費改革試點，2004年開始免征農(nóng)業(yè)稅試點，并在三年中迅速推廣至全國31個省區(qū)市。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究，按照上世紀90年代農(nóng)民負擔(dān)增長速度測算，此舉相當(dāng)于現(xiàn)在每年為農(nóng)民減輕負擔(dān)2000億元。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家給予基層政府以大量的財政支持。僅2004年中央財政安排的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助總額即達到524億元。但由于農(nóng)村公共服務(wù)供給標準提高、基層政府隱性收入減少、事財權(quán)不對稱等原因，基層政府的財政壓力繼續(xù)增加，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)困難與農(nóng)村公共服務(wù)被削弱，具體表現(xiàn)在：
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型方向不明，改革不徹底，職能弱化�？h鄉(xiāng)財政歷來是“財權(quán)小管事多”，免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“收錢、催種”上“大撤退”，但無力將機構(gòu)和人員精簡到位，造成“減員不減負”，財政的供養(yǎng)負擔(dān)依舊很大；又無力建立新的機構(gòu)和職能提供公共服務(wù)。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查指出，迄今為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍存在三大問題，一是機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)負擔(dān)重；二是行政職能包攬過多，事業(yè)機構(gòu)行政化現(xiàn)象；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革剛剛起步，目標并不清晰。在新的財政壓力下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不另辟“財路”或者甘當(dāng)“鴕鳥”。
其次，農(nóng)村教育和衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)削弱。在一般農(nóng)村地區(qū)，對教育的投入能占到縣鄉(xiāng)財政支出的60%～70%.稅費改革后中央和省級的財政補貼能補貼部分教師工資和學(xué)校建設(shè)資金，但辦公經(jīng)費和學(xué)校基建方面仍有大量缺口，基層政府承擔(dān)不起義務(wù)教育的負擔(dān)。此外，諸如農(nóng)田水利、農(nóng)村文化、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的支出更加沒有保障。
第三是鄉(xiāng)村債務(wù)缺乏化解渠道，部分地方舊債未去新債又生。據(jù)保守的測算，2002年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中65%有負債。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的張云華博士介紹說，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舊債未清，新債又生。新欠債務(wù)的主要原因，一是經(jīng)濟比較落后的地區(qū)彌補人員等經(jīng)常性經(jīng)費支出缺口；而經(jīng)濟發(fā)展比較好的地區(qū)，則是為了完成招商引資任務(wù)，吸引銀行貸款甚至直接借債投入。
稅費改革前，鄉(xiāng)村債務(wù)不是通過“三提五統(tǒng)”來消化，就是通過開辟名目繁多的稅費收取渠道轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。然而改革后，鄉(xiāng)村兩級收入顯著減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民組織在維持自身運轉(zhuǎn)方面出現(xiàn)了較大的經(jīng)費缺口，這為新債務(wù)的產(chǎn)生埋下了隱患。短期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅收入又不可能大幅增加，鄉(xiāng)村兩級債務(wù)清償壓力由此不斷加大。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部調(diào)查指出，當(dāng)前縣鄉(xiāng)財政普遍的特點是：稅源不足；機構(gòu)膨脹，工資剛性增長，超出財政承受能力；收入上移；支出下移；各級政府職能不明確等。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊對《瞭望新聞周刊》分析，出現(xiàn)上述問題的根源，是城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。
韓俊指出，長期以來，我國農(nóng)村公共品供給遵循的基本原則是“自力更生為主，國家支持為輔”，其暗含的指導(dǎo)思想就是農(nóng)民、農(nóng)村的事務(wù)不管是否屬于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都主要靠基層政府組織自行解決。農(nóng)村稅費改革前存在的城鄉(xiāng)二元稅制、農(nóng)村公共品供給財政缺位和縣鄉(xiāng)機構(gòu)人員膨脹等，就是這種二元結(jié)構(gòu)體制的表現(xiàn)和結(jié)果。
1994年的分稅制改革本可成為改變上述局面的良機。但這次改革并不充分，改革留下的漏洞使得各級政府將收支壓力層層傳遞，最后壓在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。這導(dǎo)致了政府一方面通過稅收手段過多地從農(nóng)村提取剩余，使農(nóng)村社會缺乏自我發(fā)展所必須的積累；另一方面又通過“歧視性”的財政安排，過少地給農(nóng)村提供最基本的公共物品和服務(wù)。尤其是農(nóng)村的公共品，基本是農(nóng)民低水平的自籌自用。現(xiàn)在雖然已經(jīng)實行了稅費改革，但二元結(jié)構(gòu)的“慣性”在很長一段時間內(nèi)仍會產(chǎn)生影響和作用。
標本兼治化解農(nóng)民負擔(dān)反彈風(fēng)險
農(nóng)村稅費改革后暴露出我國城鄉(xiāng)治理二元化的種種問題如不迅速解決，基層政府很有可能再次回到舊有的軌道，取財于民，這不僅危及減輕農(nóng)民負擔(dān)、讓農(nóng)民分享改革成果的宏觀政策目標，還將危及我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，給建設(shè)和諧社會平添障礙。由于基層的財政壓力過大，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民負擔(dān)反彈的種種苗頭。
首先，財政收入的減少加劇了基層政權(quán)的“越位”“缺位”現(xiàn)象。一方面是“越位”：一些地方基層政府越權(quán)審批涉農(nóng)收費項目，超范圍、超標準收費，強行服務(wù)收費或只收費不服務(wù)的行為一再發(fā)生；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決稅費改革后的財政收支缺口，出現(xiàn)了用行政辦法盲目招商引資并舉債彌補經(jīng)費缺口，甚至將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)分流人員強行加塞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的現(xiàn)象。另一方面是政府的“缺位”：農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費難以得到切實保障，農(nóng)村的公共產(chǎn)品，如公路、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的供給處于長期匱乏的狀態(tài)，公共文化事業(yè)更是稀缺。
其次，“稅走費來”，農(nóng)民的負擔(dān)難以從根本上得到減輕。從有關(guān)部門調(diào)查了解到的情況看，目前一些地方農(nóng)村教育、計劃生育、用水用電、修建道路、農(nóng)民建房、農(nóng)民外出務(wù)工等領(lǐng)域的亂收費、亂罰款和各種攤派問題仍然存在；有的地方侵占挪用政府補貼補償款和侵犯農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象仍然存在；更有不少地方的村集體仍舊承擔(dān)了一些不應(yīng)承擔(dān)的費用，如優(yōu)撫費用和計劃生育費用等，無形中同樣加重了農(nóng)民的負擔(dān)。
再次，稅費改革后，農(nóng)村中的一些利益關(guān)系亟待調(diào)整。在原有的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌取消后，很多農(nóng)村公共品的供給出現(xiàn)了“真空”狀態(tài)，特別是在一些村民自治建設(shè)不完善或松散渙散的地方，基層政府既無錢支出、也沒有行之有效的辦法說服村民參與公共品的支出。
基層政府的一“越”一“缺”、“費走稅來”、利益關(guān)系調(diào)整的不到位，在很大程度上制約了農(nóng)村的發(fā)展和鄉(xiāng)村面貌的改善，與國家構(gòu)建社會主義和諧新農(nóng)村的理念背道而馳。
上述種種現(xiàn)象表明，農(nóng)村改革必須由“單兵突進”式的改革，走向綜合配套、標本兼治的模式。
首先，農(nóng)村綜合改革是鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費改革的關(guān)鍵所在。在實際情況中，取消了農(nóng)業(yè)稅并不代表農(nóng)民的各種不合理負擔(dān)也相應(yīng)取消了。缺少相應(yīng)的配套改革措施，農(nóng)村稅費改革不但可能停滯不前，其取得的成果還可能被各種矛盾和問題侵蝕，農(nóng)村改革會因此不進反退。歷史上數(shù)次稅制改革的失敗皆與缺少相應(yīng)的配套、保障措施有關(guān)。
同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能是農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。要減輕基層財政壓力，就要大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，就要建立精干高效的基層行政管理體制、減輕基層財政支出壓力，做到減人減事減支；要解決好這個問題，還要加快推進農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入穩(wěn)定增長的有效機制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入能夠隨國家整體財政收入的增長而增長。這些問題，都是農(nóng)村稅費改革單獨無法解決的，要依靠農(nóng)村綜合改革才能根治。
綜合改革方向已明
針對農(nóng)村稅費改革后的新形勢，中央已明確了農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容，這就是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果；同時統(tǒng)籌推進糧食流通體制、征地制度和農(nóng)村金融等方面的改革。
農(nóng)村綜合改革涉及調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的某些環(huán)節(jié)和方面，目標是逐步建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，以及農(nóng)民增收減負的長效機制，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村綜合改革既是農(nóng)村稅費改革的配套改革、保障機制，又是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
據(jù)悉，國務(wù)院布置今年農(nóng)村綜合改革的主要措施包括，一是擴大農(nóng)村綜合改革試點范圍。鼓勵有條件的省份開展全面試點，暫不具備全面試點條件的省份盡可能擴大市、縣試點的范圍。二是扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。重點轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，不僅要做到減人、減事、減支，而且要使農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)得到加強。三是加強農(nóng)村義務(wù)教育綜合改革。全面落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革措施，免除學(xué)生學(xué)雜費，規(guī)范課本等其他收費，堅決制止亂收費。加強教育人事制度改革，合理配置教育資源。四是改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制。加快建立覆蓋農(nóng)村的公共財政制度，明確界定縣鄉(xiāng)政府支出責(zé)任，加大對縣鄉(xiāng)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強基層政府財政實力，落實和完善財政對村級的補助政策，確保農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)村組織正常運轉(zhuǎn)，提高基層公共服務(wù)保障水平。五是嚴格控制鄉(xiāng)村債務(wù)。堅決制止發(fā)生新債，扎實開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點工作。六是建立農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)管機制。加強對涉農(nóng)行政事業(yè)性收費的管理，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性費用以及村集體收費嚴格監(jiān)管，認真落實和完善減輕農(nóng)民負擔(dān)的各項制度。
國務(wù)院研究室的一份調(diào)研報告指出，全面推進農(nóng)村綜合改革必須抓住三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是積極穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。認真總結(jié)各地改革試點的做法和經(jīng)驗，緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個重點，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能，轉(zhuǎn)變工作方式。精簡人員和機構(gòu)，妥善安置分流人員。創(chuàng)新事業(yè)站所運行機制，保證各項農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)正常開展。
二是加大農(nóng)村義務(wù)教育體制改革力度。建立和完善各級政府責(zé)任明確、財政分級投入、經(jīng)費穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，中央和省級政府要更多地承擔(dān)經(jīng)費保障責(zé)任。認真落實國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的有關(guān)規(guī)定，使農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。
三是進一步改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。完善省以下財政體制，提高縣鄉(xiāng)財政的自我保障能力。進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央對地方緩解縣鄉(xiāng)財政困難的獎補辦法。改革縣鄉(xiāng)財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”等改革試點。按照公共財政原則，進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出比重。三個重點，側(cè)重不同，但都從根本上圍繞著解決農(nóng)村稅費問題的關(guān)鍵之處。農(nóng)村稅費改革“單兵突進”的時代已經(jīng)過去，農(nóng)村綜合改革將和稅費改革一起向徹底解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村邁進。
