編者按：在我國，卷煙消費稅是消費稅中的一個重要分支。2001年6月1日起，國務院全面調(diào)整煙類產(chǎn)品消費稅政策，給我國煙類產(chǎn)品消費稅的征收管理和卷煙企業(yè)發(fā)展帶來了積極的影響。但是，現(xiàn)行煙草稅的稅收政策也存在一些問題，阻礙了煙草行業(yè)健康發(fā)展。要求改革煙草稅的呼聲也是越來越強烈，本刊特約請專家對此問題進行探討。
煙草業(yè)稅收是我國重要的稅源，甚至是國內(nèi)最大的單一稅源。從全國層面看，2006年，煙草業(yè)的稅收收入占全國稅收收入的6.05%.從省級政府層面來看，2006年，云南煙草業(yè)的稅收收入為390.91億元，占該省全部稅收收入的48.81%；湖南煙草業(yè)的稅收收入為208.97億元，占該省全部稅收收入的28.94%；貴州煙草業(yè)的稅收收入為86.36億元，占該省全部稅收收入的22.96%；安徽、湖北、河南、江西等省煙草業(yè)的稅收收入也都占該省全部稅收收入的10%以上。
目前煙草業(yè)稅收改革的可行選擇，是首先取消煙葉稅，然后提高卷煙消費稅稅率，兩者前后銜接，并輔以配套措施。
問題
坦率地講，目前我國煙草業(yè)稅收主要存在以下四個問題：
煙葉稅違背稅收公平原則。2006年4月28日頒布并開始實施的《煙葉稅暫行條例》，以煙葉稅取代原煙葉特產(chǎn)稅，但納稅人、納稅環(huán)節(jié)、計稅依據(jù)等都保持了原煙葉特產(chǎn)稅的規(guī)定不變。盡管煙葉稅不直接向煙農(nóng)征收，而是在收購環(huán)節(jié)向煙草公司征稅，但因為收購價為含稅價，煙草公司往往通過壓低煙葉收購價格而將最終稅負轉(zhuǎn)嫁到了煙農(nóng)身上。煙農(nóng)也是靠種地為生的農(nóng)民，但仍然被排斥在享受免征農(nóng)業(yè)稅政策的農(nóng)民之外。再加上種植業(yè)的弱質(zhì)性，煙農(nóng)的收益更加微薄和不穩(wěn)定。這種分配的不平衡導致煙農(nóng)始終處于不對等的弱勢地位。
在一定程度上導致地方財政扭曲。在現(xiàn)行涉及煙草業(yè)稅收的分稅制方面，有三個原因使得煙草業(yè)稅收與地方財政收入密切相關(guān)，確切地說，是與產(chǎn)煙地區(qū)的財政收入密切相關(guān)，并進而導致地方財政扭曲。第一，由于煙葉稅收入直接劃歸地方財政，導致地方政府為了征收煙葉稅，重視發(fā)動種植，甚至追求煙葉產(chǎn)量而不顧市場需求，盲目發(fā)展煙葉生產(chǎn)。第二，由于煙草稅收在固定基數(shù)中所占的比重很大，且以后返還額與兩稅增長情況掛鉤，刺激地方政府大力發(fā)展煙草業(yè)。第三，卷煙消費稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，使得卷煙生產(chǎn)地區(qū)獲得的財政收益遠遠大于銷售地區(qū)，也使得各地卷煙生產(chǎn)量成了決定地方可支配財力的重要因素。上述三個原因?qū)е碌胤秸畬Ρ镜貐^(qū)的煙草種植和卷煙工業(yè)的關(guān)注程度以及由此引發(fā)的干預保護程度，大大高于煙草商業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)，實際對煙草業(yè)起到了鼓勵生產(chǎn)的作用。
煙草企業(yè)稅收負擔不均衡。煙草制品業(yè)是煙草業(yè)稅收中的主要貢獻者。2006年，全國煙草制品業(yè)納稅額占煙草業(yè)納稅額的比重超過80%，而煙草制品批發(fā)業(yè)納稅額占煙草業(yè)納稅額的比重不到20%.這在一定程度上也說明卷煙生產(chǎn)企業(yè)稅負重于卷煙銷售企業(yè)。這主要是因為消費稅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，完全由卷煙生產(chǎn)企業(yè)繳納造成的。此外，卷煙消費稅都由生產(chǎn)企業(yè)繳納，作為價內(nèi)稅，生產(chǎn)企業(yè)把這項稅費加入成本，對企業(yè)的成本壓力很大，而且生產(chǎn)企業(yè)還沒有銷售出產(chǎn)品就要提前繳稅，也占用了企業(yè)的周轉(zhuǎn)資金。
煙草品牌稅收負擔不均衡。對于卷煙消費稅，現(xiàn)在實行的是有差別的從量計征和有差別的從價計征復合征收辦法，并以卷煙調(diào)撥價格或核定價格作為計稅價格。由于我國卷煙生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量眾多，而且每家企業(yè)又生產(chǎn)多種規(guī)格和牌號的卷煙，在這種情況下，完全由稅務機關(guān)來核定每家企業(yè)每種品牌、每種規(guī)格的計稅價格，受各種因素的影響，計稅價格的確定不可能很準確，加之某規(guī)格的卷煙計稅價格確定后，一般都是1年或1年以上時間內(nèi)不再變動，所以，核定結(jié)果的調(diào)整常常嚴重滯后于市場情況的變化，這就不可避免地造成各卷煙品牌間的稅負不公和競爭扭曲。對煙草企業(yè)而言，消費稅計稅價格直接限制了企業(yè)卷煙產(chǎn)品價格的調(diào)整空間，稅率直接影響卷煙產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。
方案
基于上述問題，筆者認為，我國煙草業(yè)稅收的改革，應該兼顧煙農(nóng)、煙草企業(yè)、政府和消費者等各方面的利益。根據(jù)國情，我國煙草稅改革的目的應該包括三個層次：首先是控制吸煙，其次是保證地方政府收入，然后是減輕煙農(nóng)負擔和均衡煙草企業(yè)稅負。其中，控制吸煙屬于最高目標，或者說屬于終極目標，“寓控于征”、“寓禁于征”只是手段，但保證地方政府收入、減輕煙農(nóng)負擔和均衡煙草企業(yè)稅負卻是必須考慮的現(xiàn)實問題。盡管稅收不是控制吸煙的惟一手段，以及稅收剝離人們的煙草依賴性的作用有限，但稅收對引導人們的消費取向具有天然的調(diào)節(jié)作用，稅收仍然是控制煙草消費的重要而可行的手段。另外，隨著《煙草控制框架公約》的正式生效，我國作為締約方在未來不斷提高煙草價格及稅收已勢在必行。目前煙草業(yè)稅收改革的可行選擇，是首先取消煙葉稅，然后提高卷煙消費稅稅率，兩者前后銜接，并輔以配套措施。
當前繼續(xù)征收煙葉稅的主要原因是原煙葉特產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的比重過高，若立即取消對產(chǎn)煙地區(qū)地方政府沖擊太太。綜合考慮當前的形勢和條件，進一步改革煙葉稅的方向是逐步降低煙葉稅稅率然后過渡到徹底取消，并按總額不變的原則相應提高卷煙消費稅稅率。同時，有必要改變卷煙消費稅的征收環(huán)節(jié)來調(diào)整稅收分配，即將現(xiàn)行的由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為在生產(chǎn)及批發(fā)兩個環(huán)節(jié)征收，并將其改為中央與地方共享稅種。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的卷煙消費稅劃歸中央財政，在批發(fā)環(huán)節(jié)征收的卷煙消費稅劃歸地方財政。
