為避免歐盟航空“碳稅”演變成中美俄等32國與歐盟之間的碳稅貿易戰(zhàn)，國際民用航空組織（ICAO）理事長岡薩雷斯（Roberto Kobeh Gonzalez）日前出面“救火”，他提出四種可能的機制，以替代歐盟“碳稅”計劃。多位接受《經濟參考報》記者采訪的專家表示，作為國際政府間組織，這是ICAO去年發(fā)布決議反對歐盟航空“碳稅”以來，首度提出具體的替代方案，有望獲得中美兩國支持。
進展中美或支持“碳稅”替代方案
岡薩雷斯16日表示，四個列入考慮的機制包括：強制抵消（mandatory offsetting）航空公司碳排放、帶有一定創(chuàng)收機制（revenue-generating mechanism）的強制抵消，以及兩項限制排放及貿易體系（cap and trade systems）：一項是所有碳排放都可以進行交易，另一項是以初始排放為基準的增減量才可以交易。
中國航空運輸協會（簡稱“中國航協”）副秘書長柴海波18日接受記者采訪時稱，這一表態(tài)的作用是積極的；如果上述替代方案在成員國中達成共識，將具有法律約束力，是國際多邊的而非歐盟單邊的。柴海波對此表示，相信中國民航主管部門會積極參與ICAO框架內的國際談判，美國應該也會支持全球航空碳交易體系建設，這有助于全球航空碳減排走上平等協商的道路。
曾主持國家發(fā)改委《國際航空排放問題》課題的一位中國民航大學教授18日告訴記者，正在加緊對上述備選機制的細節(jié)進行應急研究，以確定哪個方案對中國更有利，從而為相關政府部門提供決策參考。
該專家稱，對于后兩個方案，在未來可能建立的全球民航業(yè)碳交易市場中，ICAO扮演的角色也值得關注——其中一種是各成員國為超過免費配額的碳排放量所付的錢，將交給ICAO管理，用于在該市場上購買配額，或提取一部分錢，用于發(fā)展中國家或小島國的碳減排進程；另一種是ICAO只提供交易平臺，并收取交易費用。
至于前兩個方案，該人士提出三大疑問：“首先，ICAO要將‘碳中性’（即通過植樹等方式把碳排放量全部吸收掉，或為此支付成本——編者注）的基準年設定在哪一年？其次，如何根據不同國家民航業(yè)的燃油效率水平，因地制宜地制定抵消比例？最后，抵消方案用的是歐盟的碳排放交易體系（ETS）標準還是聯合國（微博）的清潔發(fā)展機制（CDM）標準？”
岡薩雷斯認為：“尋求一種全球性機制以解決航空碳排放問題，是十分困難和復雜的，部分原因在于發(fā)展中國家更為關心其對經濟的影響。”ICAO理事會上周三舉行了“建設性的”會議商討這一問題，并指導工作小組繼續(xù)研究上述四種機制，并于今年6月向理事會提交報告。
但柴海波提醒，面對去年底ICAO反對航空“碳稅”的決議，歐盟此前一度提出，雖然歐盟成員國均為ICAO成員國，歐盟作為一個整體不是ICAO成員國，“因此歐盟有可能胡攪蠻纏，不接受ICAO的替代方案”。曾參與《京都議定書》談判的碳減排資深專家錢國強接受記者采訪時表示，對于拒不執(zhí)行ICAO決議的成員國，ICAO可以限制其表決權。
隱憂后續(xù)談判美國或倒戈支持歐盟
歐盟此前頒布指令，宣布所有在歐盟境內機場起降的國際航班都要為碳排放繳納費用，自今年1月1日起實施。包括中國公司在內的全球2000多家航空公司都被列入了該體系。
今年2月，包括中國、美國、俄羅斯在內的29國與會代表發(fā)表聯合宣言，提出了反對上述“碳稅”的一攬子可選擇的反制措施，包括：利用法律禁止本國航空公司參與碳排放交易體系；修改與歐盟國家的“開放天空”協議；暫�；蚋淖冇嘘P擴大商業(yè)飛行權利的談判。
岡薩雷斯在上述場合也強調，ICAO必須找到一種方式使該原則與《芝加哥公約》一致，體現“非歧視性原則”。有專家稱，“非歧視性原則”一定程度上代表發(fā)達國家的立場，發(fā)達國家可能據此不承認中國在碳減排方面“發(fā)展中國家”的身份。
值得注意的是，包括5位諾貝爾經濟學獎得主在內的26位美國著名經濟學家，幾天前聯合向美國總統(tǒng)奧巴馬致信呼吁：“希望美國政府能支持這項方案，或者至少能停止反對這項方案。現在美國在反對歐盟將航空業(yè)納入ETS的國家中正起著領導作用。”
曾多次隨中國代表團參與碳減排國際談判的業(yè)內專家唐人虎表示：“美國現在雖然反對歐盟‘航空碳稅’喊得很兇，但在小布什時代就已強制火電廠等排放源監(jiān)測碳排放數據，許多龍頭企業(yè)把‘碳戰(zhàn)略’作為核心戰(zhàn)略。這就是說，美國只要愿意，幾乎可以一夜之間啟動國內碳交易市場，而中國做不到。”
錢國強表示，美國只是反對全球航線支付的碳排放成本都落入歐盟口袋里，并未反對加大對中國民航業(yè)碳排放的約束，如果歐盟未來允許美國共同制定民航業(yè)碳減排規(guī)則，美國很可能在ICAO后續(xù)談判中，配合歐盟對華施壓。
一位不愿透露姓名的民航業(yè)人士表示，由于美國在《京都議定書》談判中拒不接受以中國為代表的發(fā)展中國家提出的“共同但有區(qū)別的責任”原則，即要求發(fā)達國家承擔碳減排的大部分責任。“所以，中國能避免利益受損就不錯了，很難獲得國際談判主導權。”該人士感嘆。
上述中國民航大學專家說，歐盟等發(fā)達國家認為，與歐美民航市場趨于飽和相比，中國民航業(yè)增長較快，理應承擔更大的減排責任。
該專家解釋道，實際上，在未來數十年全球航空業(yè)碳排放量可能翻倍增長之下，最近10年，中國民航業(yè)新購機隊的單位噸公里的燃油消耗已經處于國際先進水平，碳排放量低于歐美機齡普遍較高的機隊。
建言中國需積極參與國際碳交易立規(guī)
3月初，空客公司的母公司歐洲宇航防務集團總裁Louis Gallois曾表示，空客受制于中國政府的反制措施，即拒絕批準空客長途客機的訂單。盡管該說法尚未獲得中國官方確認，但歐盟官方表態(tài)依然強硬。歐盟輪值主席國丹麥能源大臣馬丁。利德高表示，盡管遭到多方反對以及有可能遭遇貿易報復措施，但歐盟不會改變其向在歐盟境內飛行的航班征收“碳排放稅”的政策。
另一方面，歐盟負責氣候變化問題的委員康妮。赫澤高的發(fā)言人拉德隆提供了一定程度上的靈活性。拉德隆提出，如果中國國內也出臺類似的旨在削減航空碳排放的具體措施，中國進出歐盟的航空公司可以不用向歐盟繳納航空碳稅。這就是所謂的“他國對等措施”。
與此相呼應，中國本土碳交易市場建設已有進展。參加應對氣候變化“德班會議”的中國代表團官員此前表示，隨著中國“十二五”期間加強控制溫室氣體排放，中國將建立自己的碳排放交易系統(tǒng)（ETS），確立自愿減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監(jiān)管辦法。
柴海波說，最好的結果是歐盟取消或推遲航空“碳稅”的實施，為中國“十二五”期間逐步建立碳交易的基礎設施留足時間，“中國現在很難算清國內航空公司的碳排放底數，也不可能接受發(fā)達國家的碳減排核查，在這種前提下，ICAO框架內的談判可能出現僵局，或者讓中國處于被動地位”。
錢國強則認為，在ICAO的四個備選方案中，“強制抵消航空公司碳排放”對中國最有利。隨著我國《溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》有望近期出臺，錢國強舉例稱，這個統(tǒng)一、嚴格的國家標準如果獲得ICAO認可，中國民航公司就可以在本國購買自愿減排項目，并到ICAO備案。
對于另一個備選方案“限制排放及貿易體系”，錢國強稱，如果要建立跨國的碳排放交易體系，需要一個超主權的國際機構來統(tǒng)籌、監(jiān)測、處罰，但從多年來的民航業(yè)碳減排的國際談判進展看，ICAO的權威性還達不到這一水平。
此外，錢國強還說道，跨國碳交易的配額的分配格局背后，是“白花花的銀子”。錢國強解釋稱，排放配額較多的國家，可以將用不完的配額出售獲利；排放配額較少的國家，超出配額的碳排放則需要向他國購買：“歐盟和美國絕不會允許中國分配到較多配額，切到更大塊的蛋糕”。
多位專家呼吁，在歐盟航空“碳稅”問題上，中國如果采取“以拖待變”“寄望盟國”的戰(zhàn)略，最后就只能接受發(fā)達國家定下來的規(guī)則，中國應該更積極地參與ICAO框架下的國際碳交易市場的規(guī)則制定。
