在千呼萬喚后，中國收入分配改革方案終于與公眾見面。春節(jié)前夕，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，要求各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
“此次《意見》從多個方向表達了改革的意向，但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統(tǒng)，沒有看到多少具體改革措施。”中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯在接受記者采訪時說。
王小魯還表示，公共資金管理和使用的漏洞是腐敗和非法收入的重要來源，是導(dǎo)致收入分配不公的重要原因。但《意見》對此基本沒有涉及。要解決這些問題，還需要在改革財稅體制和政府管理體制方面有重大的改革步驟。
財稅體制改革是重中之重
《華夏時報》：國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，這是否說明對收入分配的改革已形成了共識?
王小魯：此次《意見》覆蓋了有關(guān)收入分配的多個領(lǐng)域，提出了不少積極舉措，有些也是有具體操作性的。但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統(tǒng)，沒有看到多少具體改革措施。例如在打擊取締非法收入上，《意見》要求對“國企改制、土地出讓、礦產(chǎn)開發(fā)、工程建設(shè)等重點領(lǐng)域，強化監(jiān)督管理，堵住獲取非法收入的漏洞”。解決這些領(lǐng)域的問題確實非常關(guān)鍵，但如何“強化”，如何“堵住”，需要采取有效的措施才能解決問題。
其實嚴(yán)格來講，我認(rèn)為沒有一個單獨的收入分配制度。所謂“收入分配制度改革”實際應(yīng)該是方方面面的制度改革。比如說，收入分配最突出的問題是腐敗和不公平分配。這個問題不是靠調(diào)整工資或所得稅能解決的，因為它是和整個經(jīng)濟制度有關(guān)的，而且不僅限于經(jīng)濟制度，還包括政治制度，包括政府管理體制、社會管理體制等等。我們的經(jīng)濟體制改革搞了30年，但是政治體制改革嚴(yán)重滯后。政府管理體制很多方面沒有改，雖也有一些變化，但是不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的需要，如果這些方面的問題沒有解決，你想要形成一個合理的收入分配從何而來?我覺得是很難做到的。
《華夏時報》：是否可以說，即使出臺了收入分配改革方案，也解決不了什么問題。
王小魯：可以說，出臺了方案，不等于解決了問題。因為在還沒有把關(guān)鍵領(lǐng)域的體制改革推上軌道這樣一個前提條件的時候，先去談收入分配改革，可能解決不了根本性的問題。即便有些問題提出來了，可能因為沒有一個整體、綜合改革的大的布局、大的方向，涉及具體收入分配問題的改革，可能會在部門之間造成互相意見不一致，互相扯皮，最后很多事情會不了了之。
《華夏時報》：所以近年來，你一直呼吁要推進體制改革。
王小魯：我認(rèn)為當(dāng)前最重要的是要進行財稅體制改革。因為我們現(xiàn)在所說的分配不公平、腐敗等問題，在很大程度上都與公共資金的流失和不合理的使用有關(guān)。比如說，我們一年50萬億元的GDP，政府財政預(yù)算收入接近12萬億，如果再加上土地出讓收入、加上其他沒有包括在常規(guī)預(yù)算里的政府性基金收入、社保基金收入，至少占GDP的1/3以上。這么大量的公共資源都用到什么地方去了，用得怎么樣?有多少是正常使用的，有多少是因為腐敗流失掉了，或者是不正常的使用?這有沒有一個統(tǒng)計?
如果與國際通常水平相比，我們國家僅行政管理費支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1萬多億元。如果加上其他類別政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投資中的大量資金流失，我個人判斷每年公共資源流失的規(guī)�？赡艹杀队谶@個數(shù)。這么大的數(shù)額，對收入分配是什么影響?如果不把這個問題搞清楚，不把這一部分收入分配納入到正常軌道上來，就不可能解決現(xiàn)在收入分配面臨的問題。所以我覺得，政府財稅體制改革和政府管理體制的相應(yīng)改革，應(yīng)該是當(dāng)前的重中之重。
提高公共資金管理的透明度
《華夏時報》：財稅體制改革關(guān)系到每個居民、各自階層、黨政及行政性事業(yè)機構(gòu)等等各個方面的利益，這方面的改革應(yīng)該從哪里抓起?
王小魯：發(fā)達國家對于政府財政的管理非常具體，政府每筆收入和支出，老百姓都能查得到，若有問題老百姓都能質(zhì)詢。中國政府支出中不合理的地方多，關(guān)鍵就是因為財政透明度太低。
因此，當(dāng)前應(yīng)盡快實現(xiàn)各級政府的財政公開，即需要各級政府全口徑的財政細(xì)賬的公開。不光是預(yù)算內(nèi)收入，還包括土地收入，還包括其他的所謂政府性基金收入。怎么收的、怎么花的，能不能通過制度改革，使得它的全部細(xì)項能夠在網(wǎng)上公開出來?具體到每一個項目，接受社會的監(jiān)督，讓老百姓能夠看到你每年的公共支出花在什么地方。
此外每年人大開會之前，各級政府都要把詳細(xì)到具體項目的全口徑公共預(yù)算和決算提交給人大專門委員會審查，人大要進行辯論，可以通過，也可以不通過，審議過程也要公開，最好現(xiàn)場直播。我覺得這些方面的改革可能應(yīng)該走在前面，就是怎么提高公共資金管理的透明度。當(dāng)然人大也要改革，才能代表民意，對政府進行監(jiān)督。
《華夏時報》：但現(xiàn)在很多收入并沒有列入財政預(yù)算。
王小魯：所以在財政公開之外，還有很多事情要做。比如現(xiàn)在的土地出讓收入仍然是單獨一塊，沒有列在財政預(yù)算里，現(xiàn)在是叫政府性基金預(yù)算，但是管理很粗放，透明度很低，也非�；靵y，流失非常多。而且這樣一種土地出讓金的收法本身就有很多問題，現(xiàn)行的土地征用和出讓制度恐怕需要相應(yīng)的改革。土地收益怎么收法?農(nóng)民應(yīng)該在這中間拿多少?政府應(yīng)該拿多少?政府拿到的錢應(yīng)該怎么分配?這些都需要建立一套完善的制度。
不客氣地說，現(xiàn)在的土地征用和出讓制度問題太大了。一方面是低價征地，高價拍賣出讓，多數(shù)失地農(nóng)民難以得到合理補償。另一方面，未來70年的土地使用權(quán)收益，政府一次收取，一次花掉，實際上是寅吃卯糧，不可持續(xù)。能不能開放土地市場，讓市場來調(diào)節(jié)?政府可以對巨額的土地收益征收所得稅或者增值稅，用于公共服務(wù)和補償邊遠(yuǎn)落后地區(qū)難以享受城市化帶來的好處的貧困農(nóng)民。加上房產(chǎn)稅，用于調(diào)節(jié)財產(chǎn)收入、控制房價，補充地方政府的常規(guī)財政收入。
《華夏時報》：土地征用和出讓制度的改革，是否會形成一種倒逼機制，逼著財政體制進行改革?
王小魯：可以這么說吧。因為現(xiàn)在地方政府常規(guī)預(yù)算不足，依賴土地財政，靠賣地來維持支出。如果沒有了賣地收入，或者賣地收入大幅度減少了，地方財政難以為繼怎么辦?我覺得，一方面需要建立制度，對政府各項支出設(shè)定剛性標(biāo)準(zhǔn)，管住“三公消費”，管住政府亂花錢和不計后果的投資。制度健全了，不必要的政府支出和腐敗就能大大減少。另一方面，中央和地方之間的財政關(guān)系是不是要重新調(diào)整?財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的問題是不是要提到日程上來?怎么一步一步實施，把這個財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一變成一套制度界定下來?可能需要重新規(guī)劃、界定中央和地方之間、各級地方政府之間、不同地區(qū)之間的財政分配關(guān)系。
現(xiàn)在中央政府對地方有大量轉(zhuǎn)移支付，但一半是專項轉(zhuǎn)移，一事一議，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府“跑部錢進”，“會哭的孩子有奶吃”。敗壞了風(fēng)氣，造成了腐敗和不公平分配。不如把專項支付的大部分用于充實地方常規(guī)預(yù)算，滿足其公共服務(wù)職能的需要。但是前提首先是要實現(xiàn)財政公開透明，并建立嚴(yán)格的管理制度，使各級政府不亂花錢。
應(yīng)該征收壟斷利潤調(diào)節(jié)稅
《華夏時報》：《意見》中說，要充分發(fā)揮市場機制在要素配置和價格形成中的基礎(chǔ)性作用，初次分配要注重效率，創(chuàng)造機會公平的競爭環(huán)境。但從目前來看，壟斷行業(yè)和其他行業(yè)間的巨大收入差距還是觸目驚心的。
王小魯：這是大家都關(guān)注的一個問題。要解決這個問題，只控制壟斷行業(yè)和國有企業(yè)高管的工資是不夠的，因為這涉及到資源性收入和壟斷性收入是怎么分配的。前些時候資源稅改革，對石油、天然氣收5%的資源稅，這是一個進步，因為石油部門的成本利潤率比別的競爭性部門要高七八倍，如果這部分資源收益都交給企業(yè)自己去支配，給自己的管理層買房子、搞福利，那是不合理的，因為你花的錢不是你經(jīng)營所得，而是自然資源所得。這部分資源所得應(yīng)該全社會共享，應(yīng)該拿到公共財政，而且用于公共服務(wù)，但5%的資源稅在我看來力度太小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
澳大利亞前些時候搞資源稅改革，對資源部門的利潤征收30%的資源稅，這還是退了一步，原來的方案是40%。它對利潤的30%稅率和我們的從價5%稅率是什么關(guān)系?我粗略算了一下，我們的資源稅改革力度不到澳大利亞的一半，折合成利潤算的話，不到15%。剩下的絕大部分利潤還是該怎么花怎么花，沒有根本解決資源收益分配問題。而且這一改革沒有包括煤炭和其他資源性行業(yè)。
因此，資源稅改革，其一是要拓寬，不光是石油天然氣，還要包括煤炭和其他礦產(chǎn)資源部門。其二，力度要加大。其三，要有級差稅，把不同級差收益區(qū)分開來。其四，針對銷售收入或者銷售價格征稅，不如針對利潤征稅，因為從價稅是可以轉(zhuǎn)移的，你收我5%，我把價格提高5%，結(jié)果都轉(zhuǎn)移給下游了。最后是消費者負(fù)擔(dān)，等于沒征它的稅。改成針對利潤征稅，是沒辦法轉(zhuǎn)移的。
《華夏時報》：除了資源以外，目前銀行業(yè)也因盈利能力強、利潤過高而備受非議，這是否也是壟斷造成的?
王小魯：我認(rèn)為銀行的利潤基本是靠行政手段來保持的。比如說，央行規(guī)定的存貸款基準(zhǔn)利率，中間的利差達3.2個百分點，顯著高于國外的一般水平，60多萬億元貸款，一年的利差就接近兩萬億，給銀行業(yè)帶來1萬多億的凈利潤。這主要是靠政策給你的，而不是靠市場、靠你自己的努力。這就是壟斷收入，導(dǎo)致行業(yè)之間嚴(yán)重苦樂不均。
這個壟斷收入怎么辦?我覺得要改革，無論是銀行還是其他部門，和競爭性生產(chǎn)部門應(yīng)該站在同一個起跑線上，不要用行政手段給某些部門特殊優(yōu)惠和特殊保護。要減少行政壟斷，還可以征收壟斷利潤調(diào)節(jié)稅。這里既涉及稅收問題，也涉及加強競爭的問題，比如銀行業(yè)現(xiàn)在還是集中度太高，大銀行占的比重太大，中小金融機構(gòu)太少，特別是小型民間金融機構(gòu)嚴(yán)重不足。門檻太高，不讓人家進，所以發(fā)展不起來，要發(fā)展就變成地下錢莊，因為你不給人家合法的身份。結(jié)果銀行業(yè)缺乏競爭，人為造成壟斷，造成收入分配不公平。在這些部門要降低門檻，促進公平競爭，這是改善收入分配的一個重要方面。
《華夏時報》：與一些壟斷行業(yè)和國有企業(yè)相比，中小企業(yè)目前卻是舉步維艱。
王小魯：對。根據(jù)經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)，小微企業(yè)和個體經(jīng)營的從業(yè)人員占了城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的多一半。小微企業(yè)的經(jīng)營狀況好不好，直接關(guān)系到中低收入居民的就業(yè)和收入，關(guān)系到收入分配狀況。
在市場經(jīng)濟下，政府應(yīng)該對于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)和民營企業(yè)一視同仁，但在實際中，政府卻常常把國有企業(yè)當(dāng)做“親兒子”，國有企業(yè)能夠得到的一些優(yōu)惠政策，民營企業(yè)很難拿到。與大企業(yè)相比，小企業(yè)面臨的市場經(jīng)營環(huán)境較差，融資難度很大，負(fù)擔(dān)較重，不必要的政府干預(yù)較多。這些都是政策“吃偏飯”造成的。
其實，如果能夠給小企業(yè)提供更好的經(jīng)營環(huán)境，對收入分配的改善應(yīng)該有巨大的幫助。目前的積極財政政策，與其繼續(xù)搞大規(guī)模的政府投資，不如給小微企業(yè)大規(guī)模減稅。減稅在宏觀效果上，對拉動需求的短期作用是一樣的，但是對于調(diào)整結(jié)構(gòu)、保障中長期發(fā)展，和改善收入分配和消費，有更好的作用。
健全社會保障和福利體系
《華夏時報》：前不久，國家統(tǒng)計局公布了自2003年以來逐年的全國居民收入基尼系數(shù)。數(shù)據(jù)顯示，這些年中國居民收入基尼系數(shù)一直在0.47以上，對此，你怎么看?
王小魯：這個數(shù)據(jù)肯定存在一定的偏差，因為還存在大量的灰色收入無法進入國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)庫，中國的實際基尼系數(shù)要高于官方數(shù)據(jù)計算的數(shù)值。盡管如此，目前0.474的基尼系數(shù)也還是反映了相當(dāng)大的收入差距。根據(jù)世界銀行[微博]2011年公布的全世界162個國家和地區(qū)的收入或消費基尼系數(shù)(不同年份)，基尼系數(shù)超過0.47的國家和地區(qū)只有34個。
收入數(shù)據(jù)不真實的情況在中國很嚴(yán)重，但可能在不同程度上也存在于很多國家。如果我們假設(shè)世界各國都和中國一樣存在低估收入差距的問題，而且程度相同，仍然可以判斷中國目前處于世界上1/5收入差距最大國家的行列，說明我國的收入分配問題相當(dāng)嚴(yán)重。因為多數(shù)發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，基尼系數(shù)也就是0.3左右，收入差距比我們小得多。只有美國收入差距很大，但也比我們低。
因此，我們有些人常常會產(chǎn)生這樣一個錯覺，認(rèn)為收入差距大，都是市場經(jīng)濟帶來的，但我們看看其他市場經(jīng)濟，不是這樣的。我們的收入差距過大，不是市場帶來的，而是對市場的限制帶來的，是靠權(quán)力限制市場、靠權(quán)力壟斷資源、腐敗等等帶來的，是改革不到位帶來的。
《華夏時報》：對這個局面應(yīng)該怎么辦?
王小魯：鼓勵公平競爭，反對壟斷，特別要反對利用權(quán)力進行壟斷，防止權(quán)力和資本結(jié)合，形成官僚資本。同時，要健全公共服務(wù)和社會保障體系，這是發(fā)達國家走過的路，雖然它們之間有差別，有美國模式、西歐模式、北歐模式，但基本都是成功的，都能在一定程度上減少收入的不平等，實現(xiàn)更公平的分配。
因此，我們也要搞全民的社會保障、為全民提供公共服務(wù)。水平不要太高，不要搞過高的保障和福利，但是要全民覆蓋。把這套基本的東西建立起來了，收入分配就能夠改善。
我們的社會保障體系這幾年確實改進很大，但是仍然有一個重大的缺陷，就是1.6億到2億的農(nóng)民工在城市里打工，到底有多少人享受到了社會保障?國家統(tǒng)計局對去年的情況有一個調(diào)查，外出農(nóng)民工中失業(yè)保險覆蓋率是8%，醫(yī)療保險覆蓋率是16%，絕大部分人還沒有被社會保障覆蓋。城市化就意味著大量農(nóng)村居民要源源不斷地轉(zhuǎn)為城市居民。而這些長期在城市打工的農(nóng)民工無法在城市安家落戶，社會保障、住房、子女教育等一系列問題解決不了，不但不利于社會公平和穩(wěn)定，也必然對城市化的未來發(fā)展形成阻礙。因此這些問題是迫切需要解決的。
《華夏時報》：但要彌補這個缺陷，實現(xiàn)社會保障和公共服務(wù)全覆蓋，錢從哪里來呢?
王小魯：不用增稅，不用印票子，如果能夠切實改革財稅體制改革和政府管理體制，實現(xiàn)政府支出合理化，完全可以解決資金來源問題。其實只要把行政管理費降到國際正常標(biāo)準(zhǔn)，管住三公消費和其他非正常支出，就綽綽有余了。再把不必要的投資壓下來，把針對資源和壟斷利潤的稅收征上來，還可以解決更多的問題。
