2009年12月，媒體公布全國(guó)還有2萬(wàn)億的支出需要執(zhí)行，超過(guò)全年預(yù)算的四分之一，這在全社會(huì)引發(fā)了關(guān)于 “年底突擊花錢”的大討論。一方面是“沒(méi)錢花”。隨著改革與發(fā)展步伐的不斷加快，各方支出需求都在加速攀升，財(cái)政在很多時(shí)候顯得力不從心，收支矛盾尖銳；另一方面，“有錢卻花不出去”，大量資金結(jié)余，不僅降低了效益，而且嚴(yán)重影響了財(cái)政管理的公信力。

　　但問(wèn)題究竟出在哪里？窮省窮財(cái)政該怎么辦？通過(guò)深入調(diào)研，采取點(diǎn)面結(jié)合的辦法，對(duì)近年全國(guó)、全省（湖南�。┲С鲞M(jìn)度和財(cái)政結(jié)余進(jìn)行了認(rèn)真研究，形成此報(bào)告，旨在用較短時(shí)間有效緩解湖南省支出進(jìn)度不均衡的難題，并探索出一條推動(dòng)預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化的新路子。

　　湖南省財(cái)政支出進(jìn)度和結(jié)余資金情況

　　支出進(jìn)度和結(jié)余資金是相互聯(lián)系、彼此影響的兩個(gè)方面，支出進(jìn)度反映財(cái)政支出在年度中各時(shí)段的分布情況，是一個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的概念；結(jié)余資金反映年末節(jié)點(diǎn)上尚未安排或未支付的資金，是一個(gè)相對(duì)靜態(tài)的概念。兩者必須聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行分析。

　　全省財(cái)政支出進(jìn)度

　　從2002-2009年預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)看，全省財(cái)政支出普遍前慢后快：一季度財(cái)政支出占全年的比重只有16%左右，二、三季度逐步回升，漸趨平穩(wěn)，大致接近25%的均衡序時(shí)進(jìn)度，到第四季度明顯加快，基本都在40%以上，其中12月急劇增加，當(dāng)月支出比重平均達(dá)到28.3%，是前11個(gè)月月均支出的3-5倍。

　　可見(jiàn)，全省各級(jí)財(cái)政支出前少后多、進(jìn)度相差懸殊的趨勢(shì)已經(jīng)逐漸固化，成為年度預(yù)算執(zhí)行的一種常態(tài)。事實(shí)上，近年來(lái)各省普遍存在上述問(wèn)題。2005-2009年，地方一季度支出比重平均為15%，二季度為21%，三季度為24%，四季度為40%，其中12月份為25%。與我省趨勢(shì)基本一致�？梢�(jiàn)這已不是某一時(shí)段、某一區(qū)域的臨時(shí)性、突發(fā)性或一次性的偶發(fā)癥狀，普遍發(fā)生的問(wèn)題就要從機(jī)制上找原因。判斷這樣的支出時(shí)序是否合理，關(guān)鍵要看它能否有效消化當(dāng)年的財(cái)政支出，這就需要對(duì)年終財(cái)政資金結(jié)余情況進(jìn)行深入細(xì)致的剖析。

　　全省財(cái)政結(jié)余情況

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后，財(cái)政結(jié)余可以分為兩大類：一是財(cái)政指標(biāo)結(jié)余，即財(cái)政當(dāng)年尚未下達(dá)給單位的指標(biāo)；二是單位資金結(jié)余，即財(cái)政已下達(dá)指標(biāo)但單位當(dāng)年尚未請(qǐng)款撥付的資金。本文分析的結(jié)余資金涵蓋了上述兩個(gè)部分。

　　縱向來(lái)看，財(cái)政結(jié)余規(guī)模持續(xù)攀升，占支出的比重居高不下。

　　最近幾年，湖南省經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定增長(zhǎng)，財(cái)政增收能力不斷增強(qiáng)，加之中央對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度持續(xù)加大，全省財(cái)政支出規(guī)模迅速擴(kuò)張， 2002年到2009年增長(zhǎng)了3.1倍，年均增幅達(dá)到22.5%。與此同步，全省財(cái)政結(jié)余數(shù)額也在逐年增加， 2002年到2009年增長(zhǎng)了6.2倍，年均增幅達(dá)到32.5%，高出財(cái)政支出年均增幅7個(gè)百分點(diǎn)。

　　從財(cái)政結(jié)余占當(dāng)年財(cái)政支出的比重來(lái)看，全省總體呈上升趨勢(shì)，2002年還不到10%，其后明顯提高，最高時(shí)曾經(jīng)達(dá)到了20%，近兩年雖然有一定起伏，但基本穩(wěn)定在17%左右。

　　與中部六省相比，湖南省財(cái)政結(jié)余資金規(guī)模排名靠后。

　　2009年，湖南省財(cái)政結(jié)余占財(cái)政支出的比重為17%，在中部六省中排第4位，居江西（25%）、山西（23%）湖北（20%）之后。河南和安徽兩省的比重特別低，分別只有6%和4%，經(jīng)了解，這主要是單位結(jié)余指標(biāo)管理模式的差異所造成。目前各地對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付單位當(dāng)年未支付的結(jié)余指標(biāo)主要有兩種處理方式：一種是直接體現(xiàn)為當(dāng)年財(cái)政結(jié)余；另一種是年終在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)直接列支，同時(shí)掛暫存款、結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，次年單位支用后再?zèng)_銷暫存款，這種方式實(shí)際上只是在帳面處理上減少了財(cái)政結(jié)余，并沒(méi)有真實(shí)反映結(jié)余資金的全貌，也沒(méi)有真正解決結(jié)余資金規(guī)模大的實(shí)際問(wèn)題。我省和大部分省份都是采取第一種方式，而河南和安徽是采取第二種方式，因此，他們的結(jié)余資金情況與我省不具可比性。

　　全省結(jié)余資金的結(jié)構(gòu)分析

　　要切實(shí)緩解財(cái)政結(jié)余居高不下的“老大難”問(wèn)題，必須要對(duì)全省的結(jié)余資金進(jìn)行全面、深入和細(xì)致的結(jié)構(gòu)分析，從不同層面、不同角度準(zhǔn)確把握阻滯資金撥付、造成資金結(jié)余的體制機(jī)制原因，并據(jù)此找準(zhǔn)加快財(cái)政支出進(jìn)度的辦法和措施。

　　分來(lái)源來(lái)看，全省財(cái)政結(jié)余主要來(lái)自上級(jí)補(bǔ)助。

　　2009年，全省結(jié)轉(zhuǎn)下年支出中，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占56.6%，年初預(yù)算安排項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)占16.9%，以前年度滾存結(jié)轉(zhuǎn)占16.8%。

　　分科目來(lái)看，民生項(xiàng)目的資金下達(dá)情況相對(duì)較好。

　　從2009年全省財(cái)政結(jié)余分科目結(jié)構(gòu)可以看出，結(jié)余資金中比重大的是其他支出、一般公共服務(wù)（主要是國(guó)土資源事務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)）、農(nóng)林水事務(wù)（主要是水利建設(shè)支出結(jié)轉(zhuǎn)）和交通運(yùn)輸?shù)瓤颇恐械囊恍┙ㄔO(shè)性項(xiàng)目。

　　醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保等科目結(jié)余排名居中，但如果同時(shí)考慮科目間支出規(guī)模差異影響，我們用各科目結(jié)余占其可支配使用資金總量（即分科目支出數(shù)加結(jié)余數(shù)之和）的比例來(lái)分析，發(fā)現(xiàn)這些重點(diǎn)民生支出資金下達(dá)比例較高，說(shuō)明發(fā)放到個(gè)人的民生補(bǔ)助基本做到了均衡支出。

　　分級(jí)次看， 省級(jí)比重大幅下降而市縣比重呈上升趨勢(shì)。

　　省級(jí)結(jié)余一直占全省的大頭。近3年，省財(cái)政控制結(jié)余的措施取得明顯成效，比重由2007年的59.7%下降至2009年的39.9%，兩年降幅高達(dá)19.8個(gè)百分點(diǎn)。市縣兩級(jí)財(cái)政結(jié)余比重則明顯上升，其中市級(jí)比重的上升速度明顯快于縣級(jí)。

　　省市縣三級(jí)結(jié)余比重此消彼長(zhǎng)，總額持續(xù)攀升的這種現(xiàn)象，充分說(shuō)明要真正控制和消化結(jié)余資金，僅靠一級(jí)的努力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須要形成一體貫之、上下聯(lián)動(dòng)的工作合力。否則上一級(jí)消化的結(jié)余也會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橄乱患?jí)的結(jié)余增量，全省財(cái)政結(jié)余居高不下的狀況依然難以改變。這就需要我們深入剖析造成這一現(xiàn)象的原因。

　　影響財(cái)政支出進(jìn)度均衡性的原因分析

　　造成湖南省財(cái)政支出進(jìn)度慢、后段支出壓力大、年終結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額多的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但歸根到底可概括為資金安排和資金撥付兩個(gè)層面。

　　資金安排方面，主要從年初預(yù)算、上級(jí)補(bǔ)助、上年結(jié)余和超收安排四個(gè)財(cái)政支出的主要來(lái)源入手，從源頭去尋找影響支出進(jìn)度的癥結(jié)所在。

　　一是年初預(yù)算到位率太低。湖南省的財(cái)力相當(dāng)一部分依靠中央，2009年對(duì)中央的依存度達(dá)到62%。年初預(yù)算編不足，再加上部門預(yù)算利益格局固化，預(yù)算編制次序執(zhí)行不嚴(yán)，“二次分配”資金規(guī)模過(guò)大，都在很大程度上導(dǎo)致了資金的集中撥付與滯留。

　　二是上級(jí)補(bǔ)助下達(dá)時(shí)間普遍較晚。 2009年中央四季度下達(dá)我省的資金約占全年的40%，其中12月份占全年的26%�？梢哉f(shuō)，中央12月份下來(lái)的錢，基本上是花不出去的。

　　三是結(jié)余資金統(tǒng)籌力度不夠。該收回的沒(méi)收回，該調(diào)劑的沒(méi)調(diào)劑，該消化的沒(méi)消化，依然是由單位自行安排，有的單位結(jié)余年復(fù)一年，越滾越大。

　　四是超收收入安排過(guò)于集中。由于當(dāng)年超收要到年底才能較為準(zhǔn)確地測(cè)算，加上還要履行報(bào)批手續(xù)，這塊資金一般都只能在歲末安排，特別有的市縣甚至集中在年底關(guān)賬日開(kāi)指標(biāo)。指標(biāo)單開(kāi)了，但資金在單位根本無(wú)法形成當(dāng)年支出，只能結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。

　　資金撥付方面，主要從資金鏈上財(cái)政、單位、銀行3個(gè)節(jié)點(diǎn)來(lái)分析。

　　就財(cái)政而言，主要存在3個(gè)問(wèn)題：

　　一是預(yù)算批復(fù)與執(zhí)行脫節(jié)。現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算年度采用歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止，而經(jīng)各級(jí)人代會(huì)審核后的預(yù)算批復(fù)往往到了3-4月份，起碼3個(gè)月時(shí)間差造成的支出進(jìn)度滯緩甚至牽動(dòng)全年。

　　二是專項(xiàng)資金分配下達(dá)流程多、時(shí)間長(zhǎng)。很多專項(xiàng)資金分配程序十分繁雜冗長(zhǎng)，先自下而上逐級(jí)申報(bào)項(xiàng)目、匯總審核，再自上而下分配資金、逐級(jí)轉(zhuǎn)發(fā)文件，要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)。在執(zhí)行過(guò)程中，一方面，基層單位申報(bào)項(xiàng)目不及時(shí)，另一方面，上級(jí)部門審核過(guò)程長(zhǎng)，提出方案遲，行文程序多，等所有流程走完已經(jīng)接近年底了。特別是一些共管資金的分配，相互間的銜接配合也會(huì)直接影響資金下達(dá)時(shí)間。

　　三是基層國(guó)庫(kù)資金占用情況嚴(yán)重。當(dāng)前各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)重，財(cái)政籌資壓力大，為確保各項(xiàng)工程順利實(shí)施，很多地方往往通過(guò)財(cái)政借款暫時(shí)彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等資金缺口，從而大量占用國(guó)庫(kù)資金，導(dǎo)致很多正常的財(cái)政支出無(wú)法得到及時(shí)安排。

　　此外，部分非稅收入“上年收下年支”的管理體制、據(jù)實(shí)結(jié)算事項(xiàng)必須年終列支、財(cái)政專戶支出列報(bào)欠規(guī)范等，也影響了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度。

　　就單位而言，有的 “重預(yù)算，輕執(zhí)行”，總是千方百計(jì)多爭(zhēng)取資金，但對(duì)財(cái)政資金使用的方向、進(jìn)度和效益等關(guān)注較少。有的長(zhǎng)期形成“日常掛賬、年底結(jié)算”的消費(fèi)習(xí)慣，這在基層尤為突出，有的財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，會(huì)計(jì)處理不及時(shí)。

　　就銀行而言，代理銀行是否具有足額的清算資金，是否具有先進(jìn)的資金匯劃系統(tǒng)，財(cái)政與銀行的票據(jù)傳遞是否快捷以及業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)勵(lì)制度等等，也在一定程度上影響支出進(jìn)度。

　　綜上所述，“不均衡、結(jié)轉(zhuǎn)多”已經(jīng)成為當(dāng)前財(cái)政支出進(jìn)度的突出問(wèn)題，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，從制度設(shè)計(jì)到實(shí)務(wù)操作，從收入入庫(kù)到支出安排，從財(cái)政部門到預(yù)算單位，方方面面都牽涉其中，但是最主要的原因還是當(dāng)前預(yù)算管理時(shí)效與分稅制財(cái)政體制“大上大下”的資金流動(dòng)不相適應(yīng)。中央與地方的收支關(guān)系就如同一正一反兩個(gè)“三角形”，收入關(guān)系如“倒三角”（大頭在中央），支出關(guān)系如“正三角”（大頭在地方），越到基層對(duì)上級(jí)補(bǔ)助的依賴程度也就越高。兩個(gè)三角體制的運(yùn)行、“大上大下”的資金流動(dòng)必然對(duì)財(cái)政管理時(shí)效提出快速、準(zhǔn)確的高要求。但事實(shí)上，就是很多地方年初不知道全年有多少錢可以花，不敢花錢；年中想花錢時(shí)卻又由于資金調(diào)度困難，再加上較為普遍的國(guó)庫(kù)挪用占用現(xiàn)象，往往導(dǎo)致無(wú)錢可花；到年底有錢花了，但由于太過(guò)集中，就算突擊花錢也花不出去。這種狀況，隨著財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)大，如果再不及時(shí)采取強(qiáng)有力措施，將會(huì)愈演愈烈，特別是越到基層，情況越嚴(yán)重，但相反，只要措施得當(dāng)、落實(shí)得力，改進(jìn)的成效也會(huì)立竿見(jiàn)影。

　　加快財(cái)政支出進(jìn)度的措施建議

　　結(jié)合研究分析情況，我們認(rèn)為，要解決這一問(wèn)題，必須堅(jiān)持預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩手抓。歸納起來(lái)就是三個(gè)字，一個(gè)是“早”，即專項(xiàng)資金早研究、早下達(dá)；一個(gè)是“足”，即科學(xué)合理調(diào)度資金，確保各級(jí)充足的資金流；一個(gè)是“勻”，即各口資金下達(dá)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡量做到均衡有序。按照這一思路，建議中央、省級(jí)和市縣3級(jí)上下聯(lián)動(dòng)，從以下12條措施著手改進(jìn)：

　　對(duì)中央提出加快資金下達(dá)的3條建議

　　▲提前告知的固定補(bǔ)助事項(xiàng)在上年度第四季度前通知地方，并在當(dāng)年第一季度預(yù)撥。

　　▲轉(zhuǎn)移支付盡量在第四季度之前下達(dá)。

　　▲結(jié)算補(bǔ)助項(xiàng)目一律提前到年中安排。

　　在省級(jí)采取強(qiáng)化預(yù)算管理的8項(xiàng)措施

　　▲年初部門預(yù)算盡量打?qū)嵈蜃恪Ｑ芯啃抻喭晟苹�本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)。

　　▲上年10月底前提前告知市縣固定補(bǔ)助事項(xiàng)，重大民生事項(xiàng)實(shí)行提前預(yù)撥。

　　▲專項(xiàng)資金實(shí)行嚴(yán)格的限時(shí)辦結(jié)機(jī)制。確保中央專款在收文10-30個(gè)工作日內(nèi)下達(dá)，年初預(yù)算的共管資金在9月底前全部撥付。

　　▲建立預(yù)算償債準(zhǔn)備金，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，減少當(dāng)年財(cái)政結(jié)余。

　　▲結(jié)余資金實(shí)行專門審核、專門下達(dá)。年初部門預(yù)算結(jié)余，一律扣減10%。

　　▲建立預(yù)算執(zhí)行情況定期通報(bào)考核機(jī)制。

　　▲進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)資金調(diào)度機(jī)制。

　　▲堅(jiān)決制止并糾正基層國(guó)庫(kù)資金違規(guī)墊款行為。

　　對(duì)市縣建立三項(xiàng)支出進(jìn)度掛鉤獎(jiǎng)懲制度，即專項(xiàng)資金分配與對(duì)應(yīng)科目的上年執(zhí)行情況掛鉤。均衡性轉(zhuǎn)移支付與上年度支出進(jìn)度掛鉤。資金調(diào)度與上年度支出進(jìn)度掛鉤。