我們的生活離不開碳。碳是各種傳統(tǒng)能源的重要構成元素。從鉆木取火所需的木材到蒸汽機所需的煤炭，從汽車驅動的汽油到電腦運行的電力，都離不開碳。與此同時，以大量排放溫室氣體為基本特征的高碳經濟帶來的生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，全球氣候正在發(fā)生不可逆轉的變化。為了應對氣候變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國正在努力構建以減少溫室氣體排放為目標的低碳經濟。遼寧很早就確立生態(tài)省建設的戰(zhàn)略目標，發(fā)展低碳經濟更是遼寧未來的重大任務之一。財政政策是宏觀調控、資源配置的重要手段，能夠在發(fā)展低碳經濟的過程中發(fā)揮積極作用。因此，研究遼寧發(fā)展低碳經濟的財政政策，意義重大。

　　一、低碳經濟的內涵及發(fā)展背景

　　低碳經濟的提法，源于對人類所處環(huán)境的深刻認識。由于經濟規(guī)模擴大和人口數(shù)量劇增，人類不斷地擴大生存空間，無休止地索取自然資源，對地球造成的影響也越來越大。大氣中的二氧化碳濃度升高導致的全球氣候變化已經成為不爭的事實。為了應對氣候變化，包括低碳經濟在內的與碳相關的一系列新概念陸續(xù)被提出，其內涵不斷豐富，并得到了廣泛認同。

　�。ㄒ唬﹥群�及特征

　　1.低碳經濟的豐富內涵。低碳經濟（Low-Carbon Economy）是一種全新的經濟理念。低碳經濟的提法最早源于英國在2003年發(fā)布的能源白皮書“我們未來的能源：創(chuàng)建低碳經濟”。白皮書中指出“低碳經濟就是通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染，獲得更多的經濟產出，是創(chuàng)造更高的生活標準和更好的生活質量的途徑和機會，也為發(fā)展、應用和輸出先進技術創(chuàng)造了機會，同時也能創(chuàng)造新的商機和更多的就業(yè)機會。”目前，國際上關于低碳經濟的定義為“人類通過技術手段和制度設計，降低化石能源（主要是煤、石油、天然氣）的消耗，減少溫室氣體的排放，遏制全球氣候變暖，從而減少由此帶來的各類自然災害的發(fā)生和生態(tài)環(huán)境的惡化，保護人類的生存安全。”與發(fā)達國家不同，我國正處于工業(yè)化和城市化的關鍵階段，我國所要發(fā)展的低碳經濟應該有更加豐富的內涵。從可持續(xù)發(fā)展角度認識，低碳經濟是通過技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產業(yè)轉型、新能源開發(fā)等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏的一種經濟發(fā)展形態(tài)。從碳循環(huán)角度認識，低碳經濟是一種由高碳能源向低碳能源過渡的經濟發(fā)展模式，是一種旨在修復地球生態(tài)圈碳失衡的人類自救行為，其根本目標是降低經濟發(fā)展對生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)的影響，促進經濟發(fā)展的碳中性，維持生物圈的碳平衡。從能源利用角度認識，低碳經濟重點是高能源利用效率和清潔能源結構問題。低碳能源是低碳經濟的基本保證，清潔生產是低碳經濟的關鍵環(huán)節(jié)。從技術創(chuàng)新角度認識，低碳經濟是以市場機制為基礎，在制度框架和政策措施的作用下，利用提高能效技術、節(jié)約能源技術、可再生能源技術和溫室氣體減排技術等各種低碳技術，促進整個社會經濟朝著高能效、低能耗和低碳排放的模式轉型。綜合以上，筆者認為在廣義上低碳經濟是以低排放、低能耗、低污染為標志的綠色生態(tài)經濟模式。目標是控制碳排放，維持生物圈碳平衡；實質是提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔能源結構；核心是技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀的轉變�？梢哉f，發(fā)展低碳經濟是一場涉及價值觀念、國家權益、生產生活方式的全球性革命。

　　2.低碳經濟的主要特征。低碳經濟，作為一種前沿的經濟發(fā)展模式。與以往的經濟形態(tài)（如高碳經濟、工業(yè)經濟、循環(huán)經濟）相互比較和對照，可以發(fā)現(xiàn)，低碳經濟具有先進性、創(chuàng)新性和階段性三個主要特征。第一，先進性，即低碳經濟的發(fā)展理念較之以往的傳統(tǒng)經濟具有先進性。傳統(tǒng)經濟具有高排放、高能耗、高污染的特征，對生態(tài)環(huán)境產生了嚴重影響，隨著能源資源的日益枯竭，高碳經濟的發(fā)展模式無法在繼續(xù)下去。低碳經濟則強調更高的碳生產率，即每單位碳排放所產生的GDP或附加值更高。同時，社會福利水平不因此而降低。不能為了減排，終止經濟發(fā)展，降低生活質量。這種經濟模式與可持續(xù)發(fā)展的內在要求相一致，具有明顯的先進性。第二，創(chuàng)新性，即低碳經濟的發(fā)展模式較之以往的傳統(tǒng)經濟具有創(chuàng)新性。傳統(tǒng)經濟特別是工業(yè)化時代以來，主要以GDP的多少來衡量經濟發(fā)展程度，對經濟發(fā)展的質量考慮的較少。雖然近年來也有一些新的提法出現(xiàn)，如循環(huán)經濟、綠色經濟等，但與傳統(tǒng)經濟沒有本質上的不同。低碳經濟則強調對碳的排放進行計量，引入了碳排放的指標來衡量經濟發(fā)展質量，通過技術創(chuàng)新來實現(xiàn)低碳化的目標，勢必會帶動并形成社會各個行業(yè)的新技術研發(fā)應用的創(chuàng)新潮流。第三，階段性，即低碳經濟的發(fā)展周期與傳統(tǒng)經濟相對照具有一定的階段性。與傳統(tǒng)經濟一樣，低碳經濟歸根結底是一種經濟形態(tài)。在當今的氣候環(huán)境和能源條件下，低碳所代表的提高能源利用率、開發(fā)新能源、調整經濟發(fā)展結構，貼合了人類的發(fā)展要求。如果低碳經濟發(fā)展的順利，新能源能夠滿足社會發(fā)展的需求，氣候環(huán)境問題也得到了較好的解決，那么，經濟發(fā)展的核心目標必然會發(fā)生轉移和改變。因此說，低碳經濟具有一定的階段性，在度過了當前的發(fā)展階段之后，將會產生出更高的經濟發(fā)展目標和追求。

　�。ǘ�）宏觀發(fā)展背景

　　1.國際背景。1827年法國化學家J.B.J.傅里葉最早從理論上認識到了溫室氣體的增暖效應。他指出大氣和溫室玻璃一樣會產生相似的增溫結果。這就是“溫室效應”名稱的由來。1896年瑞典科學家S.阿爾赫尼斯通過計算，指出由于燃燒煤使二氧化碳濃度加倍時全球平均氣溫將增加5-6℃。近百年來，二氧化碳的排放量、全球平均氣溫、海平面都上升到了一定幅度。全球氣候系統(tǒng)的變化影響到全球水熱循環(huán)格局，導致氣象災害頻發(fā)，使生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)系統(tǒng)又反饋變化，導致更頻繁或更強烈的氣候突變和漸變事件的發(fā)生，使生態(tài)系統(tǒng)做出適應性的改變，或由于無法完成自然的適應或遷移，導致原生態(tài)系統(tǒng)內生物多樣性的重大損失。進入20世紀后期，隨著人類活動范圍不斷拓展和程度不斷加深，環(huán)境問題日益突出，使人們日益認識到氣候變化問題的嚴重性。幾十年來，國際社會就氣候變化問題一直在進行談判磋商，努力尋求合作。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》到《京都議定書》，再到2009年年底的《哥本哈根協(xié)議》，國際氣候合作框架正在形成，為開展節(jié)能減排、發(fā)展低碳經濟打下了堅實的基礎。截至目前，所有發(fā)達國家都提出了中期減排目標，主要發(fā)展中大國也提出了自己減緩行動的目標。如，歐盟承諾到2020年將溫室氣體排放量在1990年的基礎上減少20%。日本提出減排長期目標是到2050年溫室氣體排放量比目前減少60%-80%。以歐美為主的發(fā)達國家開始采取一系列實際行動向低碳經濟轉型。英國先后引入了氣候變化稅、氣候變化協(xié)議、排放貿易機制、碳信托基金等多項經濟政策，推動低碳經濟發(fā)展；丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、意大利和瑞典等國，對燃燒產生二氧化碳的化石燃料已開征國家碳稅；德國、日本和奧地利等國也相應引入了能源稅和碳稅制度；美國正在投入巨資研發(fā)低碳技術，最近發(fā)布實施的《能源政策法》，為發(fā)展低碳經濟提供了法律的保障。

　　2.國內背景。一直以來，我國從長遠發(fā)展的根本利益出發(fā)，以積極的態(tài)度致力于全球氣候變化問題的解決，為應對全球氣候變化做出了巨大的貢獻。早在1972年，我國政府就組團參加了第一次人類環(huán)境會議。從1992年巴西里約熱內盧的國際環(huán)境與發(fā)展大會到2009年的哥本哈根氣候峰會，我國政府一直以負責任的態(tài)度致力于全球氣候變化問題的國際談判。從20世紀80年代后期開始，我國政府更加注重經濟增長方式的轉變和經濟結構的調整，采取政策措施，將降低資源和能源消耗、推進清潔生產、防治工業(yè)污染作為我國產業(yè)政策的重要組成部分。通過近三十年的努力，我國的能源利用率有了顯著的提高，節(jié)能減排取得了重大的進展。一是制定出臺政策法規(guī)。1998年國家制定出臺了《中華人民共和國節(jié)約能源法》開始實施。2005年全國人大審議通過了《可再生能源法》，于2006年1月1日開始實施，在這部法律中，明確的規(guī)定了政府、企業(yè)和用戶在可再生能源開發(fā)利用中的責任和義務。2007年，國務院頒布了《中國應對氣候變化國家方案》，將氣候變化問題納入到國家的經濟社會發(fā)展計劃之中，明確提出發(fā)展低碳能源和可再生能源，改善能源結構。二是節(jié)能減排取得明顯成效。按環(huán)比法計算，1991-2005年的15年間，中國累計節(jié)約和少用能源約8億噸標準煤。如按照中國1994年每噸標準煤排放二氧化碳2.277噸計算，相當于減少約18億噸的二氧化碳排放。截至2009年上半年，單位GDP能耗比2005年降低13%，相當于少排放8億噸二氧化碳。2007年9月，胡錦濤主席在亞太經合組織（APEC）第15次領到人會議上，鄭重提出了四項建議，明確主張“發(fā)展低碳經濟”，并提出了促進低碳經濟發(fā)展的若干設想。與此同時，著眼于低碳經濟的研究和試點正在啟動。如，清華大學率先在國內成立低碳經濟研究院，研究低碳經濟、政策及戰(zhàn)略；上海擬定在南匯區(qū)臨港新城、崇明島等地建立“低碳經濟實踐區(qū)”；廣東建議將珠海定為“低碳經濟示范區(qū)”；河南組建了低碳集團有限公司，發(fā)展勢頭很好。各種與低碳經濟有關的活動在各地展開，各大新聞媒體對低碳經濟的宣傳頻率越來越高�？傊�，我國發(fā)展低碳經濟的良好環(huán)境已經逐漸形成。

　　二、遼寧發(fā)展低碳經濟的基礎條件及宏觀取向

　　遼寧位于我國東北地區(qū)南部，是東北地區(qū)唯一的沿海又沿邊的省份，自然資源較為豐富，生態(tài)環(huán)境類型多樣，經濟處于全國中上游水平。遼寧較早地提出了生態(tài)省建設的戰(zhàn)略舉措，大力推進節(jié)能減排發(fā)展，在發(fā)展低碳經濟方面具有一定的基礎。當前，有必要從深入分析遼寧發(fā)展低碳經濟的基礎條件，以助于認清形勢，明確努力的方向和目標。

　�。ㄒ唬┥鐣�經濟狀況

　　1.財政經濟指標。遼寧是我國的經濟大省。作為老工業(yè)基地，遼寧的國有經濟和工業(yè)經濟比重較高。目前，全省工業(yè)有39個大類、197個中類、500多個小類，是全國工業(yè)行業(yè)最全的省份之一。裝備制造業(yè)和原材料工業(yè)是遼寧傳統(tǒng)的優(yōu)勢產業(yè)。冶金礦山、輸變電、石化通用、金屬機床等重大裝備類產品和鋼鐵、石油化學工業(yè)在全國占有重要位置。2003年以來，國家提出了振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，遼寧經濟迎來了重大的發(fā)展機遇期。2007年，《東北地區(qū)振興規(guī)劃》得到了國務院的批復。隨著振興戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，從2004年開始，遼寧經濟增長一致保持著較快的速度，經濟規(guī)模和總量取得了較大的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進程進入加速階段。2004年，遼寧全省生產總值6872.7億元，比上年增長12.8%。其中，第一產業(yè)增加值769.9億元，增長7.9%；第二產業(yè)增加值3278.9億元，增長16.0%；第三產業(yè)增加值2823.9億元，增長10.7%。三次產業(yè)增加值占全省生產總值的比重為11.2:47.7:41.1。地方財政一般預算收入完成529.6億元，比上年增長24.0%。地方財政一般預算支出完成920.6億元，比上年增長17.4%。2009年，面臨全球金融危機的嚴重沖擊，遼寧經濟在經歷了2008年增速下滑后，迅速止跌回升，經濟狀況明顯好于預期。遼寧全省生產總值完成15065.6億元，增長13.1%。繼續(xù)保持了不低于振興以來的平均速度，不低于東部地區(qū)的平均速度。經濟總量躍居全國第七位，呈現(xiàn)出了較好的持續(xù)回升發(fā)展態(tài)勢。其中，第一產業(yè)增加值1414.9億元，增長3.1%；第二產業(yè)增加值7821.7億元，增長15.6%；第三產業(yè)增加值5829億元，增長12.1%。生產總值三次產業(yè)構成為9.4:51.9:38.7。全年地方財政一般預算收入1591億元，比上年增長17.3%。全年地方財政一般預算支出2681.6億元，比上年增長24.5%。2003年以來，遼寧七年GDP平均增長13.2%，地方財政一般預算收入平均增長21.8%，主要經濟指標均達到了兩個不低于，即不低于振興以來的平均水平、不低于東部地區(qū)的平均水平。

　　2.生態(tài)環(huán)境質量。2004年，遼寧開始采用國家環(huán)境監(jiān)測總站制定的評價方法，對全省各市縣進行生態(tài)環(huán)境質量評價。該方法包括生物豐度、植被覆蓋、土地退化、水網(wǎng)密度、污染負荷五個指標體系，對各指標分別賦予不同權重，最后計算生態(tài)環(huán)境質量指數(shù)（EQI）[①]，確定級別。2004年，全省57個市縣生態(tài)環(huán)境質量基本為優(yōu)良和一般，較適合人類生活。其中優(yōu)良級面積占57.2%，主要分布在東部、中部和東南部；一般級面積占42.7%，主要分布在西部、西南部和南部。2007年，遼寧省生態(tài)環(huán)境質量指數(shù)為65.7，生態(tài)環(huán)境質量總體狀況為良。其中生物豐度指數(shù)為64.9，植被覆蓋指數(shù)69.2，土地退化指數(shù)8.5，水網(wǎng)密度指數(shù)24.8，環(huán)境質量指數(shù)86.8。2007年遼寧省生態(tài)環(huán)境質量類型的面積百分比分別為31.0%、37.1%、30.7%和0.3%。2008年，遼寧省生態(tài)環(huán)境質量指數(shù)為62.3，與2007年相比有所降低。生態(tài)環(huán)境質量總體狀況為良。其中生物豐度指數(shù)為62.89，植被覆蓋指數(shù)為65.99，土地退化指數(shù)13.19，水網(wǎng)密度指數(shù)為25.31，環(huán)境質量指數(shù)為72.78。

　　進入工業(yè)化社會之后，工業(yè)三廢的大量產生是造成環(huán)境污染的最主要原因。老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施之前，遼寧歷年的三廢排放量變化不大。從2003年開始，工業(yè)三廢特別是工業(yè)廢氣的排放量大增。

　　3.能源生產及消費。遼寧能源稟賦可以大致歸結為富煤、貧油、少氣。歷史上，遼寧省曾是我國重要煤炭工業(yè)生產基地之一，“一五”期間，遼寧就建設了海州露天礦、五龍立井和興隆立井等重點工程項目。但是作為一次性的基礎能源來說，遼寧煤炭資源因多年的開采而開始走向枯竭狀態(tài)。遼寧的產煤區(qū)，如本溪、撫順、阜新，已經成為煤礦資源枯竭的典型。遼寧省內的石油生產主要來自于遼河油田，生產能力有限。近年來，遼寧能源生產總量一致徘徊在7000萬噸以內，但是隨著經濟的不斷增長，遼寧能源消費總量越來越高，對傳統(tǒng)能源的依賴性不斷增強。2003年，遼寧全省能源消費總量為11430.7萬噸，2008年，遼寧全省能源消費總量達到了17768.0萬噸，6年間增長了55.4%。

　　近年來，遼寧省通過調整產業(yè)結構，淘汰落后產能，逐步轉變經濟發(fā)展方式，在發(fā)展循環(huán)經濟方面取得了較大的進展，特別是在節(jié)能減排，降低能源消耗方面有所突破。2008年，遼寧省單位地區(qū)生產總值能耗為1.617噸標準煤/萬元，比2007年下降了5.11%，單位工業(yè)增加值能耗為2.426標準煤/萬元，比2007年下降8.42%，單位地區(qū)生產總值電耗為1223.81千瓦小時/萬元，比2007年下降8.17%。參照其他省份的能源消耗情況可以發(fā)現(xiàn)，遼寧的各項能源消耗指標都比較低，能源消耗降幅較高，節(jié)能減排成效明顯。OECD組織2007年發(fā)布的《中國環(huán)境績效評估報告》顯示我國的單位GDP能耗比OECD國家平均水平高20%左右。以2004年數(shù)字來看，我國單位GDP能耗比OECD歐洲國家高31%，比OECD國家平均高10.5%。當然還要看到，影響單位GDP能耗高低的因素有很多，我國仍處于工業(yè)化中期，能源消費又以煤炭為主，勢必導致能源消耗強度較高。遼寧作為老工業(yè)基地省份具有一定的代表性，單位GDP能耗水平高于發(fā)達國家平均水平。

　�。ǘ�）自身特點分析

　　1.有利條件。通過對遼寧省情的深入分析，可以看到，遼寧已經具備了一些發(fā)展低碳經濟的有利條件。第一，高新技術產業(yè)初具規(guī)模，經濟結構轉型正在進行之中。“十一五”以來，遼寧高技術產業(yè)各具特色的區(qū)域增長優(yōu)勢已經形成。如沈陽先進裝備制造產業(yè)、沈陽動漫產業(yè)、大連軟件及信息服務產業(yè)、鞍山環(huán)保產業(yè)、撫順新材料產業(yè)、本溪現(xiàn)代中藥產業(yè)、營口礦產資源深加工產業(yè)等。高新技術產業(yè)的蓬勃發(fā)展，帶動了經濟結構的轉型，也帶動了技術的研發(fā)與應用。同時，遼寧的節(jié)能減排工作已經取得了一定的進展，單位GDP能耗水平在全國范圍內較低，為經濟發(fā)展方式的轉變奠定了重要基礎。發(fā)展低碳經濟，一方面要求調整經濟結構，淘汰高能耗產業(yè)，高新技術產業(yè)大多屬于低能耗產業(yè)；一方面要求加強低碳技術的研發(fā)，高新技術本身也存在綠色環(huán)保的要求，能夠比較容易的同低碳經濟的研發(fā)結合起來，能夠為低碳經濟提供發(fā)展平臺。第二，人力資源豐富，具有較強的科研技術實力。遼寧高校眾多，為經濟發(fā)展提供了豐富的高端人才和培訓實用型人才。同時，全省集中了一批全國一流的科研院所和科研人才。2009年遼寧實施了“雙百工程”，引進海外研發(fā)團隊211個，收購37個國外科技型企業(yè)。發(fā)展低碳經濟的核心是技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀的轉變，豐富的人力資源，為技術、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念的轉變提供了必要的智力支撐。第三，地緣優(yōu)勢明顯，交通基礎設施發(fā)達。從地緣上看，遼寧地處東北亞中心。遼寧位于東北亞、環(huán)渤海經濟圈和環(huán)黃海經濟圈的交匯處，是溝通國內其他地區(qū)與日韓、國內其他地區(qū)與東北的重要樞紐。遼寧是東北三省中交通運輸業(yè)最為發(fā)達的省份，也是東北三省中唯一既沿海又沿邊的省份，其優(yōu)良的港口為遼寧與外部世界的聯(lián)系打開了窗口。同時，遼寧是全國交通、電力等基礎設施較為發(fā)達的地區(qū)，擁有東北地區(qū)最大的民用航空港、最大的鐵路樞紐和全國最高等級公路網(wǎng)。由于發(fā)達國家掌握著低碳經濟的核心技術，發(fā)展低碳經濟，需要加強開展合作交流，尤其是與發(fā)達國家進行合作交流，爭取發(fā)達國家的技術資金支持。有利的區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)達的交通網(wǎng)絡，為遼寧與國內外各地區(qū)開展交流合作重要的前提基礎。

　　2.制約因素。看到有利條件的同時，我們也不能忽視制約因素的存在。而且，遼寧發(fā)展低碳經濟的制約因素在一定程度上超越了遼寧當前的發(fā)展階段，超出了遼寧自身的發(fā)展能力。第一，發(fā)展階段的制約。遼寧已經進入了工業(yè)化中期，第二產業(yè)在整個遼寧國民經濟中的比重很大，產業(yè)結構很不合理，經濟增長倚重耗能大、污染重的第二產業(yè)，耗能低、污染少的第三產業(yè)發(fā)展滯后，比重偏低。2006年以來，第二產業(yè)比重在50%以上，而且作為老工業(yè)基地，原材料工業(yè)和裝備制造業(yè)一直是第二產業(yè)的支柱。遼寧所處的發(fā)展階段和老工業(yè)基地的客觀條件決定了經濟結構低碳化調整相當困難，而且成本非常高，嚴重制約著低碳經濟的發(fā)展。第二，能源結構的制約。遼寧的產業(yè)結構決定了經濟對能源的嚴重依賴，尤其是遼寧以煤炭等化石燃料為主的傳統(tǒng)能源結構，使得遼寧經濟的高碳特征十分明顯，碳排放強度較高，節(jié)能減排形勢嚴峻。2004年以來，遼寧的能源消費總量節(jié)節(jié)攀升，由2004年的12454.0萬噸標準煤增長到2009年的17768.0，6年增幅達到了42.7%。但是能源生產總量卻徘徊不前，并且將近70%來自于原煤的生產�？焖僭鲩L的能源消費需求，以原煤為主的能源生產，決定了遼寧高碳能源結構的現(xiàn)狀在今后一段時期內無法發(fā)生根本性轉變，在解決環(huán)境污染和氣候變化問題上面臨的形勢嚴峻，對發(fā)展低碳經濟十分不利。第三，低碳技術的制約。低碳技術是低碳經濟的核心所在，沒有低碳技術的應用，無法實現(xiàn)真正的低碳經濟。據(jù)世界自然資源研究所的一項研究表明，在基準減排背景下，我國需要60多種技術，其中40多種技術屬于我們不掌握的核心技術�？梢姡�我國低碳技術的落后程度。遼寧也不例外，在低碳技術方面幾乎沒有什么核心技術。遼寧因缺少先進的、有利于減緩溫室氣體排放的技術。如果沒有發(fā)生重大的技術革命，遼寧可能會面對一個所謂“鎖定效應”的問題，以后要改變它，可供選擇的空間非常小。技術水平落后給發(fā)展低碳經濟帶來了嚴重障礙。第四，制度環(huán)境的制約。低碳經濟是發(fā)達國家首先提出的發(fā)展理念。國內對發(fā)展低碳經濟的研究和實踐才剛剛開始。目前，遼寧省還沒有將低碳經濟的理念納入到與經濟社會發(fā)展相關的體制機制中來，專門針對低碳經濟的法律法規(guī)、財稅金融等各方面政策措施還有待完善。缺少良好的制度環(huán)境，就無法發(fā)揮對低碳經濟的激勵引導作用，勢必阻礙遼寧低碳經濟的發(fā)展。

　�。ㄈ�）遼寧發(fā)展低碳經濟的宏觀取向

　　綜合以上論述，我們對遼寧發(fā)展低碳經濟的基礎條件已經有了比較深入直觀的認識。遼寧經濟結構中第二產業(yè)比重過高（50%以上），對煤炭等傳統(tǒng)能源過分依賴（70%以上），GDP快速增長建立在高排放、高能耗、高污染的前提之上，致使生態(tài)環(huán)境質量下降，環(huán)境污染加劇，資源環(huán)境代價巨大。粗放的經濟增長方式不僅面臨著能源供給不足的瓶頸，也面臨著環(huán)境承載力接近閥值的制約，調整經濟結構，轉變經濟發(fā)展方式必要而緊迫。發(fā)展低碳經濟追求更高的碳生產率，能夠將經濟轉型、環(huán)境保護、能源利用有機的結合在一起，對于遼寧來說是一次重大的機遇。如果能夠搶占先機，率先突破傳統(tǒng)經濟模式的束縛，對于遼寧而言意義非凡。

　　要想成功突破這些制約瓶頸，但又不成為前沿理念的盲目追隨者和發(fā)達國家的附庸者，必須結合遼寧的基礎條件，發(fā)揮有利條件，破除制約因素，確定符合遼寧自身特點的宏觀取向。

　　第一，發(fā)展低碳經濟要確保國民的發(fā)展權益。遼寧還處于實現(xiàn)工業(yè)化和城市化艱難的爬坡階段，我們所要發(fā)展的低碳經濟目標應該更加多元，既要應對氣候和能源問題，還要保證國民的發(fā)展權益，保證社會福利水平逐漸提高。

　　第二，構建良好的制度環(huán)境，支持低碳經濟的發(fā)展。構建一種全新的經濟發(fā)展模式，離不開制度環(huán)境的支撐。從法律法規(guī)到行業(yè)標準，從行政許可審批到財稅金融杠桿，諸多方面的制度都需要進行調整和完善。在國家支持的前提下，遼寧應積極先行先試，長遠謀劃，探索運用制度手段支持低碳經濟的發(fā)展。

　　第三，利用已有的高新技術平臺和人力資源基礎，大力發(fā)展低碳技術，提高能源利用效率。高新技術產業(yè)屬于高科技產業(yè)，能源消耗低，污染少，符合低碳要求。當前，應在循環(huán)經濟取得較大進展的基礎上，將遼寧已有的高新技術產業(yè)作為平臺，利用豐富的人力資源實現(xiàn)已有技術與低碳技術的融合，在發(fā)展這些產業(yè)的同時實現(xiàn)低碳化，提高能源利用效率。

　　第四，發(fā)揮地緣優(yōu)勢，積極開展對外交流合作。發(fā)達國家在碳捕捉、碳存儲等減排技術和新能源開發(fā)利用方面已經有了一定的進展，尤其是鄰近遼寧的日本，擁有世界上最先進的低碳技術。遼寧應充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，加強與發(fā)達國家的交流合作，吸收其先進的經驗，引進其先進的技術。

　　三、遼寧財政支持發(fā)展低碳經濟的前期探索及存在缺陷

　　為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，多年來，遼寧一直在努力轉變經濟發(fā)展方式。早在2002年，遼寧省就成為了全國循環(huán)經濟試點省，選取了多個行業(yè)和地區(qū)進行循環(huán)經濟試點，通過建立能耗指標公報制度和技術改造推進節(jié)能降耗，在一定程度上控制了碳排放。2006年，遼寧省人大審議通過了《遼寧省節(jié)約能源條例》，為提高能源利用率提供了法規(guī)依據(jù)。2007年，遼寧省確立了生態(tài)省建設的目標，制定了《遼寧生態(tài)省建設規(guī)劃綱要》，要求全省轉變經濟發(fā)展方式，形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構和增長方式，可再生能源比重顯著上升，資源利用效率顯著提高，實現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展和全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。2009年，遼寧省為了應對氣候變化，又制定出臺了《遼寧省應對氣候變化實施方案》，明確提出了發(fā)展低碳經濟，調整產業(yè)結構。方案還提出了具體的減排目標：到2010年，實現(xiàn)萬元生產總值能耗由2005年的1.83噸標準煤下降到1.46噸標準煤，降低20%左右，相應減少二氧化碳排放1億噸左右。力爭到2015年，將萬元產值能耗在2010年的基礎上再降低20%，相應再減少二氧化碳排放1億噸左右。在這期間，財政作為宏觀調控的重要手段，也發(fā)揮了積極作用。

　�。ㄒ唬┻|寧財政支持發(fā)展低碳經濟的前期探索

　　滿足社會需要，提供公共產品，是公共財政的分內之事。近年來，隨著我國公共財政框架逐步建立，遼寧財政在循環(huán)經濟、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境建設等具有公共產品屬性并且與低碳經濟相關的領域進行了有益的探索，發(fā)揮了積極作用。

　　1.實行稅收優(yōu)惠政策推進節(jié)能減排，鼓勵資源綜合利用。遼寧省財政部門大力貫徹執(zhí)行國務院鼓勵節(jié)能減排的相關稅收優(yōu)惠政策。在所得稅方面，對節(jié)能環(huán)保項目實行減免企業(yè)所得稅政策，對投資節(jié)能環(huán)保專用設備實行抵免企業(yè)所得稅政策，對企業(yè)綜合利用資源，生產符合國家產業(yè)政策規(guī)定的產品取得的收入，在計征企業(yè)所得稅時實行減計收入的政策；在增值稅方面，對節(jié)能減排設備投資給予抵扣增值稅進項稅政策，對廢舊物資、資源綜合利用產品給予增值稅優(yōu)惠政策；在資源稅方面，實行資源稅計征方式改革，對石油、天然氣和煤炭等能源類資源由原來的從量計征改為從價計征。2007年，遼寧省頒布了《遼寧省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳關于實施鼓勵節(jié)能減排財稅政策意見的通知》（遼政辦發(fā)〔2007〕86號），對財政政策推動節(jié)能減排工作提出了具體的支持意見。為了鼓勵資源綜合利用，遼寧在全省范圍內開展資源綜合利用產品認定工作，對200戶企業(yè)260種產品進行了認定。僅2007年，遼寧省資源綜合利用企業(yè)減免稅額就達到了5億元以上。

　　2.加大財政投入發(fā)展循環(huán)經濟，支持產業(yè)結構調整。遼寧財政積極推動新興產業(yè)發(fā)展，扶持企業(yè)技術創(chuàng)新和技術改造。遼寧省將循環(huán)經濟列入“十一五”重大共性和關鍵技術研發(fā)和產業(yè)化專項，培育扶持脫硫脫硝、尾礦及礦渣資源綜合利用、稠油污水深度處理、城市污泥資源化利用等自主技術。重點推進爐外精煉、中水回用、余熱余壓發(fā)電、綠色照明、煤矸石和煤泥混燒發(fā)電等100多項循環(huán)經濟先進技術。組織實施了一批重大循環(huán)經濟示范項目。從2004年到2006年，爭取到國家資源節(jié)約與環(huán)境保護專項工程項目近20個，總投資將近20億元，得到中央財政專項補助金1.5億元，有力地推動了遼寧省循環(huán)經濟的發(fā)展。2010年，遼寧省財政安排40億元資金，重點發(fā)展新興產業(yè)，支持新興產業(yè)的發(fā)展，支持支柱產業(yè)的升級，支持節(jié)能減排，淘汰落后產能，支持生態(tài)環(huán)境建設，投資力度空前。

　　3.設立節(jié)能專項資金，相關專項資金重點支持節(jié)能減排。2007年，遼寧省設立了節(jié)能專項資金（額度為2000萬元，視財力情況逐年適當增加），主要用于節(jié)能技術與產品推廣、節(jié)能示范項目及試點工程、新能源和可再生能源的開發(fā)利用、政府機關辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能改造試點、節(jié)能信息服務和宣傳培訓等節(jié)能支出項目。為了用好節(jié)能專項資金，遼寧省財政廳會同省經委制定了《遼寧省節(jié)能專項資金管理暫行辦法》（遼財企〔2007〕476號）。辦法明確對于節(jié)能新技術、新產品的研發(fā)、推廣、生產項目給予適當補助；對節(jié)能示范項目及試點工程，給予項目固定資產投資總額6-8%的補助；單項補助資金一般不超過200萬元；地方配套項目補助資金一般不超過100萬元。在節(jié)能專項資金之外，運用原有的企業(yè)技改、科技、環(huán)境保護專項向低能耗、低污染、低排放的項目傾斜。

　　4.建立公益林和天然林補償制度，保護遼寧的森林資源。2002年以來，遼寧省財政在中央財政的支持下，建立了生態(tài)公益林和天然林補償制度。全省列入中央財政森林生態(tài)效益補償范圍（有林地）2717.2萬畝，中央財政補償標準為5元/年畝，年補償基金13586萬元。地方公益林納入省財政補償?shù)挠辛值?09萬畝，補償標準為3.5元/年畝，年補償資金2132萬元。全省天然林保護工程補助面積1180萬畝，補償標準為3.5元/年畝，年補償資金4130萬元。重點公益林原試點區(qū)三種地類105萬畝，省級補償標準1元/年畝，年補償資金105萬元。每年共計19953萬元，其中省級補償資金合計6367萬元。遼寧省從1988年開始，對省內采礦、造紙工業(yè)、藥材、蠶繭收購企業(yè)等和擁有直接開發(fā)水資源、自來水工程的企業(yè)事業(yè)單位，機關、團體、部隊和集體，個體企業(yè)等征收林業(yè)開發(fā)建設資金和水資源費。從征收的水資源費中，每年拿出1300萬元，用于水源涵養(yǎng)林和水土保持林的建設，促進了全省林業(yè)的發(fā)展。這些財政補償資金有效保護了遼寧的森林資源，增加了全省碳匯，產生了巨大的生態(tài)效益，為今后遼寧發(fā)展低碳經濟開展碳匯交易打下了重要基礎。

　�。ǘ�）財政存在的缺陷

　　在2003年之前低碳經濟的概念尚未明確提出時，遼寧財政就開始在支持節(jié)能減排和環(huán)境保護等方面取得了一定的進展，其目標與低碳經濟的內在要求比較一致，但是發(fā)展低碳經濟需要從多個方面著手，除了節(jié)能減排和環(huán)境保護，還包括開發(fā)可再生能源、研究低碳技術、引導消費者消費行為、建立碳匯交易市場、開展交流合作爭取國際上的資金技術支持，等等。國內發(fā)展低碳經濟的環(huán)境正在完善之中，仍然沒有清晰的定位和長遠的謀劃，財政政策支持的力度和產生的效果與當前遼寧發(fā)展低碳經濟的迫切要求還有差距，諸多方面還存在一定程度的缺陷。

　　1.缺乏明確的目標定位。目前，遼寧省還沒有針對低碳經濟制定出臺發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。雖然2009年遼寧頒布實施了《遼寧應對氣候變化實施方案》。方案提出了要大力發(fā)展低碳經濟，節(jié)約資源，控制排放，但主要是基于減緩和適應氣候變化的考慮，沒有具體闡述應該如何發(fā)展低碳經濟。前文論述的已經實施的相關財政政策最初的出發(fā)點并不是發(fā)展低碳經濟，更多的是為了完成國家制定的節(jié)能減排目標。由于缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的指導，財政政策難以形成明確的目標定位，應該支持什么？應該限制什么？怎么支持？怎么限制？這些基本的問題還沒有得到明確回答。

　　2.環(huán)境稅制不夠完善。我國宏觀環(huán)境稅制不夠完善。我國現(xiàn)行環(huán)境稅收政策缺乏系統(tǒng)性，制約了環(huán)保效果�，F(xiàn)行與環(huán)境相關的稅種，如消費稅和資源稅并非專門針對環(huán)境保護進行設計的。同時，現(xiàn)有稅種中有關環(huán)境保護性質的稅收規(guī)定缺乏整體設計，互不銜接，難以呈現(xiàn)合力進而系統(tǒng)調控環(huán)境問題。制定稅制的決策權在國家層面。盡管近年來關于出臺環(huán)境稅的呼聲不斷高漲，但是中央政府始終沒有開征環(huán)境稅及其相關稅種。目前，許多發(fā)達國家已經開始征收碳稅，取得了較好的成效。而國內關于是否開征碳稅、如何設計碳稅等問題還存在分歧。對于遼寧省來說，稅收政策對于低碳經濟的關注力度不夠。只是對企業(yè)實施的節(jié)能減排等經濟行為給予一定的稅收優(yōu)惠，開發(fā)利用可再生能源、低碳技術應用等經濟行為則享受不到相應的稅收優(yōu)惠政策。同時，對高能耗、高污染、高排放的企業(yè)生產行為也沒有相應的稅收制約手段。發(fā)展低碳經濟的綠色環(huán)境稅制尚未真正建立。

　　3.投入力度明顯不足。碳與我們的生活息息相關，發(fā)展低碳經濟牽涉的方面很多，有一些還是經濟效益較低或者產品具有準公共物品屬性的新興行業(yè)，如新能源、排污權交易等，這些行業(yè)在發(fā)展的初期尤其需要財政的大量投入，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，為市場機制發(fā)揮作用奠定基礎。目前，遼寧財政支持低碳經濟發(fā)展的投入明顯不足。2007年遼寧省財政設立的節(jié)能專項資金額度僅為2000萬元，而且支持的對象限于企業(yè)的節(jié)能項目。還有一些支持生態(tài)環(huán)境建設的環(huán)境專項資金，額度也很有限。2010年，遼寧省財政加大了產業(yè)升級改造的投入力度，但支持也多是原有的重大項目，預算安排對于低碳經濟的投入不夠。

　　4.財政政策工具單一。財政政策是財政發(fā)揮調控作用的重要手段。綜觀遼寧財政支持低碳經濟發(fā)展的前期探索實踐，主要是采取稅收優(yōu)惠和財政補貼政策支持節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境建設，其它的政策工具，如轉移支付、政府采購、財政貼息擔保等使用的不多，政策體系尚未建立，政策工具比較單一，難以形成有效的合力，發(fā)揮足夠的激勵引導效應。低碳經濟是“十二五”時期以及未來相當長的一段時期內遼寧轉變經濟發(fā)展模式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手，缺乏穩(wěn)定的財政政策支持體系，就難以搶占發(fā)展先機，率先突破傳統(tǒng)經濟模式，是未來亟待解決的突出問題。

　　四、遼寧發(fā)展低碳經濟的財政政策思路與對策

　　良好的制度環(huán)境，是發(fā)展低碳經濟的關鍵保障因素。財政政策是政府宏觀調控、配置資源的主要手段，是低碳經濟所需制度環(huán)境的重要組成部分。當前，有必要建立起長效穩(wěn)定的財政政策體系，遵循基本原則，明確重點支持領域，綜合運用財政政策工具，制定具有針對性和可操作性的對策建議，形成科學系統(tǒng)的制度安排，推進遼寧低碳經濟的發(fā)展。

　�。ㄒ唬┗�本原則

　　1.明確定位，協(xié)調配合。低碳經濟是一場深刻的經濟變革，涉及經濟社會發(fā)展的多個方面。財政政策是宏觀制度環(huán)境中的一部分，要想發(fā)揮出更大的作用，就要明確自身定位，協(xié)調配合好其它方面的政策制度。一方面，振興戰(zhàn)略實施以來，經過不懈的努力，遼寧已經走出了計劃經濟時代，市場經濟體制日趨成熟。財政作為政府宏觀調控的手段，最終不能也不應該替代市場發(fā)展經濟的作用，關鍵是要發(fā)揮好財政政策的激勵引導作用，積極創(chuàng)建有利于低碳經濟發(fā)展的社會環(huán)境，做到不缺位、不越位。另一方面，財政政策發(fā)揮作用需要法律依據(jù)，需要行政指令，也需要金融支持。因此，財政政策的制定實施應該積極協(xié)調配合法律、行政、金融等其他方面的政策措施，做到協(xié)調一致，避免政策之間互相沖突，也避免對市場過分干涉。以改革發(fā)展的思路，運用市場化手段，發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎作用。

　　2.把握重點，有保有壓。低碳經濟對經濟發(fā)展提出了非常高的要求，有些方面甚至超出了遼寧的發(fā)展階段。出于工業(yè)化和城市化中期的遼寧，既要保障民生，又要經濟建設，財力資源十分有限，不可能也沒有必要做到面面俱到。財政支持低碳經濟發(fā)展，要把握住支持的重點，區(qū)別對待。對于低碳經濟的關鍵領域或者公共物品屬性較強的領域，要加大支持力度。對于一些非關鍵領域或者具有明顯經濟效益的領域，可以交給市場，發(fā)揮市場機制的基礎作用。同時，財政支持低碳經濟發(fā)展還要根據(jù)經濟活動的具體內容，做到有保有壓。財政政策要力爭在生產環(huán)節(jié)保障社會就業(yè)的同時壓縮落后產能；在消費環(huán)節(jié)保障合理消費需求的同時壓縮奢侈消費需求。

　　3.多管齊下，形成合力。目前，遼寧省財政在發(fā)展循環(huán)經濟、節(jié)能減排方面主要運用了稅收、補貼政策，其他財政政策工具使用的不多，手段比較單一，政策效果有限，無法適應低碳經濟的發(fā)展要求。因此，未來構建低碳經濟財政政策支持體系，應多管齊下，探索運用以往較少涉及的支出、擔保、政府采購等財政政策工具。一方面，繼續(xù)發(fā)揮稅收優(yōu)惠、補貼的引導作用，支持企業(yè)開展節(jié)能減排；一方面，發(fā)揮財政直接投入的推動效果和財政擔保的融資作用，支持低碳項目的啟動實施。運用政府采購，激勵市場提供低碳產品�？傊�，綜合運用政策工具，真正形成長效穩(wěn)定的財政政策體系，最大限度地發(fā)揮各種政策工具的合力作用，更好地推進遼寧低碳經濟的發(fā)展。

　　（二）重點支持領域

　　1.支持產業(yè)結構調整，發(fā)展高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。財政政策要重點支持產業(yè)結構調整，從重化工業(yè)向高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，著眼點放在經濟增長的質量上，在實現(xiàn)經濟增長的同時降低能源消耗和環(huán)境污染。即使是同樣規(guī)模的經濟體，重化工業(yè)比重越高，碳排放量和對環(huán)境的破壞程度就越重。調整遼寧的產業(yè)結構，降低重化工業(yè)比重，是發(fā)展低碳經濟的重中之重。以碳排放率為標準調高產業(yè)準入門檻。嚴格限制能耗高、污染重的工業(yè)項目上馬，大力發(fā)展能耗低、污染小、吸納就業(yè)能力強的產業(yè)項目實施，推動高能耗高污染企業(yè)升級轉型，淘汰落后產能。結合實際情況，對有利于經濟轉型及產業(yè)升級的相關產業(yè)、企業(yè)的一些做法尤其是技術創(chuàng)新和研發(fā)等要給予政策扶持，如加大財政撥款力度、實行貸款貼息和財政補貼、設立產業(yè)基金、支持融資擔保等。對于污染低、耗能少、排放少且有利于縮小貧富差距的經濟體適當降低稅收負擔，給予稅收優(yōu)惠；而對于污染高、耗能多、排放多且容納就業(yè)人數(shù)少，不利于縮小貧富差距的經濟體逐步增加稅收負擔，從而以稅收杠桿調節(jié)支持經濟轉型及產業(yè)升級。

　　2.支持能源結構調整，提高能源利用效率，開發(fā)新能源。財政政策要重點支持能源結構調整，推動能源多樣化戰(zhàn)略，提高能源利用效率，大力開發(fā)優(yōu)質能源和新能源。能源供需失衡制約著遼寧的進一步發(fā)展，解決能源問題是發(fā)展低碳經濟的又一關鍵點。只有改善能源結構，降低對煤炭等傳統(tǒng)能源的依賴度，才能真正地將碳排放量控制住，才能真正的實現(xiàn)低碳化發(fā)展。遼寧煤炭儲量豐富，約69%的能源生產總量和76%的能源消費總量來自于煤炭。要發(fā)展煤制油產業(yè)，提高能源利用效率。將可再生能源開發(fā)應用作為投資和擴大就業(yè)的重要領域，加大投資和政策扶持力度，開發(fā)利用太陽能、風能、地熱能、生物質能等新能源和可再生能源。多途徑利用可再生能源，逐步提高其在能源中的比例，使之成為滿足未來能源需求的重要補充，成為控制溫室氣體排放、保障能源安全的重要措施。同時，支持農村資源綜合利用，控制化肥和農藥使用量，探索農林剩余物綜合利用，作為飼料、肥料、菌類基料、工業(yè)原料和發(fā)電原料，減輕焚燒污染。推進農村太陽能和沼氣技術的推廣普及，增加農村能源供應，保障食品安全。

　　3.支持技術創(chuàng)新，研發(fā)推廣低碳技術。財政政策要重點支持技術創(chuàng)新，加大科技攻關投入，研發(fā)推廣低碳技術。發(fā)展低碳經濟，離不開技術與經濟的有機結合。低碳技術涉是產業(yè)結構調整、能源結構調整的前提基礎，沒有低碳技術的創(chuàng)新與應用，低碳經濟無從談起。遼寧有豐富的人力資源基礎，要充分發(fā)揮人力資本的潛力，鼓勵企業(yè)、高校、研究院所各方聯(lián)動，優(yōu)勢互補，聯(lián)合攻關。同時，要將已有的高新技術產業(yè)平臺與低碳經濟結合起來。將遼寧具有比較優(yōu)勢的高新技術與低碳技術融合，將比較優(yōu)勢升級為競爭優(yōu)勢。按照技術可行、經濟合理的原則，超前制定遼寧低碳技術的長遠規(guī)劃，促進高能效、低碳排放的技術研發(fā)和推廣應用，逐步建立節(jié)能、新能源、自然碳匯等多元化的低碳技術體系，加快燃煤高效發(fā)電、二氧化碳收集與存儲、高性能電力存儲等方面的技術研發(fā)。

　　（三）對策建議

　　1.調整完善分稅制體制，繼續(xù)加強環(huán)境保護。分稅制是我國財政體制的核心基礎。1994年實施以來，分稅制財政體制為創(chuàng)造中國經濟奇跡、促進經濟轉軌和結構調整過程中一系列矛盾和問題的化解、統(tǒng)籌區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展等發(fā)揮了重大作用。但是由于財政支出和財政收入的聯(lián)動效應，分稅制固有的弊端導致的基層政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府的財政困難，一直是制約我國經濟發(fā)展模式轉型的重要因素。如果不能通過完善分稅制解決基層政府的財政困境，地方政府特別是基層政府的財力就無法得到保障，地方加強環(huán)境保護發(fā)展低碳經濟也將難以實現(xiàn)。在地方政府缺乏足夠財力保障，政府日常運行都存在困難的情況下，很難再讓他們拿出財政資金來承擔外溢性較強的環(huán)境公共產品。發(fā)展低碳經濟，必須調整完善現(xiàn)行分稅制財政體制，在體制高度上給予地方政府足夠的財力保障，使其擁有足夠的動力和能力發(fā)展低碳經濟，加強環(huán)境保護。在完善分稅制的過程中，考慮設置節(jié)能減排等因子，改革現(xiàn)行的轉移支付制度，調整央地之間的稅收劃分關系，支持地方政府發(fā)展低碳經濟。

　　2.調整財政支出結構，加大財政投入力度。財政支出能夠直接作用于經濟領域，使支持遼寧低碳經濟發(fā)展的最有效、最直接等手段。財政支出應重點支持低碳經濟發(fā)展的關鍵領域，加大對高新技術產業(yè)、節(jié)能減排、新能源開發(fā)、低碳技術等的投入力度。首先，應將促進經濟低碳化發(fā)展的政府財力支出納入財政預算支出范疇，并增設相應的低碳預算支出項目。在經常性預算中，增設低碳經濟發(fā)展支出科目，安排相應的財政支出預算，建立財政預算支持低碳經濟發(fā)展的長效機制。在建設性預算中，加強財政對低碳經濟發(fā)展的投資力度，穩(wěn)步提高低碳經濟發(fā)展投資占預算內投資的比重，充分發(fā)揮政府的政策導向作用，促進低碳技術的提高與進步。其次，設立低碳專項資金。在原有的節(jié)能專項資金基礎上進行整合，設立低碳專項資金，用于支持節(jié)能減排等低碳項目�？紤]財力情況，適當增加節(jié)能專項資金額度。第三，發(fā)揮財政科技專項資金的引導和牽動作用，同等條件下，優(yōu)先支持低碳項目。圍繞國家及遼寧發(fā)展低碳經濟的總體要求，對重點科研項目加大支持力度，支持制定公益性標準規(guī)范。��

　　3.完善稅收政策，支持節(jié)能減排與技術創(chuàng)新。現(xiàn)行的稅收政策已經對環(huán)境保護和節(jié)能減排制定實施了一定的優(yōu)惠措施，但是對低碳經濟關注的程度較低，對符合低碳經濟要求但是不再環(huán)保和節(jié)能范圍之內的經濟活動支持的不夠。因此，要完善稅收優(yōu)惠政策，用好省級政府的稅收優(yōu)惠權限，擴大支持范圍，調整減免標準。一是完善支持“低碳經濟”發(fā)展的稅收政策，制定鼓勵企業(yè)碳收集、碳存儲技術研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，實行低稅率、減征、免征等辦法。二是改進資源稅制度，把資源稅的征收范圍擴展到森林資源、草原資源。三是修訂消費稅制度，把符合節(jié)能減排要求的新產品納入稅收優(yōu)惠范圍。四是繼續(xù)完善增值稅制度，對符合低碳要求的機器設備與產品實行減免優(yōu)惠和稅收返還政策。五是改進所得稅制度，對低排放、低能耗的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，允許其加速折舊，對于企業(yè)用于低碳技術研發(fā)的費用成本允許稅前列支。在完善稅收優(yōu)惠政策的基礎上，還要進一步建立健全低碳稅制體系。建立低碳稅制體系要明確中性化原則，即對企業(yè)的節(jié)能減排、技術創(chuàng)新給予稅收返還、豁免的同時，還要對企業(yè)污染環(huán)境的行為給予稅收懲罰，以保持社會稅負平衡。首先要考慮開征環(huán)境稅。初期先將污水排放、二氧化碳、二氧化硫等污染較重且易于操作的排放物作為課稅對象，之后逐步擴大課稅范圍。在企業(yè)所得稅制設計中，允許與低碳技術相關的技術研發(fā)創(chuàng)新費用在稅前扣除。在消費稅制方面，對高碳產品給予更高比例的稅率。

　　4.運用財政補貼、擔保，支持低碳項目實施。對于競爭性較強、市場能夠發(fā)揮作用的經濟領域，財政不宜進行直接投入，可以考慮運用財政補貼、擔保等政策工具，支持這些領域低碳項目建設。財政補貼應采取價格補貼、投資補貼、虧損補貼等多種具體方式，視項目的具體情況而定，可以直接增加企業(yè)的收益，而且方式靈活，針對性強，其鼓勵作用比較明顯。財政擔保應主要針對低碳項目的貸款進行，減輕企業(yè)負擔，鼓勵企業(yè)投入更多資金。一是對于企業(yè)從事低碳技術研究開發(fā)投資和建設進行補貼，吸引企業(yè)積極進行低碳技術的研發(fā)，尤其是風能、太陽能、生物能等可再生能源的開發(fā)利用。二是增加重點節(jié)能工程財政補貼，引導經濟結構調整和產業(yè)升級。重點運用企業(yè)技改財政貼息資金，對低能耗、低污染、低排放，資源節(jié)約綜合利用，循環(huán)經濟的企業(yè)技改建設項目，優(yōu)先列入貼息計劃，給予重點支持。三是調整遼寧外貿出口和利用外資補貼范圍，對資源性產品出口和高耗能、高污染項目外資引進不再納入補貼范圍。

　　5.完善政府綠色采購，擴大采購低碳產品。政府采購是財政發(fā)揮宏觀調控作用的重要手段，具有較強的社會引導功能和間接激勵功能。遼寧已經建立了節(jié)能產品和環(huán)境標志產品優(yōu)先采購制度，在推進節(jié)能環(huán)保方面發(fā)揮了重要作用。未來還要進一步完善政府采購制度，擴大對低碳產品的支持力度。首先，財政要將發(fā)展低碳經濟作為政府采購的特定目標，建立低碳認證標準，并不斷增加符合低碳認證標準的產品的采購數(shù)量和范圍，這是發(fā)展低碳經濟，做好政府低碳采購的前提。其次，制定科學合理的低碳采購標準、清單和指南，并增加對低碳產品的強制性購買規(guī)定，逐年提高低碳產品采購的法定強制購買比例，實行及時調整的動態(tài)管理模式，以此指導具體的低碳采購活動。第三，考慮完善政府采購的績效考評和監(jiān)督機制，確保政府采購制度的落實。

　　6.建議中央完善環(huán)境稅制，適時開征碳稅。發(fā)展低碳經濟是未來的大勢所趨。為了適應這一趨勢，需要進行新一輪的稅制調整與改革，建議中央盡快完善環(huán)境稅制，適時開征碳水等環(huán)境稅種。結合我國當前所處的發(fā)展環(huán)境，應采取漸進式的稅制改革方式，逐步兌現(xiàn)行稅制進行調整，通過開征新的環(huán)境稅種予以輔助，以逐步增強稅收的環(huán)境保護功能。國內理論界對碳稅已經進行了深入的研究，為環(huán)境稅制改革提供了科學決策依據(jù)。當前，我國即將進入“十二五”時期，應將碳稅的設計開征納入議事日程。

　　7.建議中央加大轉移支付力度，支持地方發(fā)展低碳經濟。中央財政轉移支付是中央政府通過無償撥付、調節(jié)各地區(qū)政府財力水平的一項政策手段。與發(fā)展低碳經濟的龐大資金需求相比，一省的財力十分有限。建議中央加大轉移支付力度，支持地方發(fā)展低碳經濟。建議中央財政設立節(jié)能減排，支持“低碳經濟”專項撥款和資源開發(fā)保護專項撥款。要制定科學、規(guī)范的分配方案，避免隨意因素和關系因素，各地方政府也應當安排相關的配套資金，制定合理的使用計劃，提高資金使用效率。

　　8.協(xié)調市場機制等政策工具，充分發(fā)揮財政政策效率。財政政策在支持低碳經濟方面具有不可提到的重要作用。但是仍然需要其他方面政策工具的協(xié)調配合，包括行政手段、市場機制等等。行政手段具有加強的強制性，在市場經濟條件下應該謹慎使用。市場機制符合市場經濟的原則與要求，其作用應該得到充分的發(fā)揮。如制定能效標準及審計制度、綠色認證制度、碳排放交易市場機制等。我國目前的能效衡量標準及其評價體系還很不完善，無論是對能耗行為進行調控，還是對節(jié)能行為進行激勵，相關的財政政策都會面臨科學依據(jù)不足的困境。在節(jié)能減排及環(huán)境保護問題上，或者是因為相關稅費的征繳不當，或者是因為政策激勵的不足，由此導致扭曲能源的使用行為，不利于發(fā)展低碳經濟。因此，要盡快加強能效標準及審計制度建設；在此基礎上，逐步建立完善碳排放交易市場機制。通過與市場機制的協(xié)調配合，充分發(fā)揮財政政策效率。

（遼寧省財政科學研究所 王振宇 連家明 陸成林）