資金短缺是煤城塌陷災(zāi)害治理的瓶頸。近年來雖有緩解，但仍然難以為繼，黑龍江省雞西市反映的更為突出和更有代表性。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)行了積極的探索，并取得了一定的進(jìn)展，但有些問題需要統(tǒng)籌予以解決，需要從國家的層面進(jìn)行統(tǒng)一解決。

　　煤城塌陷災(zāi)害嚴(yán)重

　　雞西是個(gè)具有百年開采歷史的老煤炭工業(yè)基地，經(jīng)歷了民國、偽滿和新中國三個(gè)歷史時(shí)期開采，老城區(qū)已經(jīng)步入資源枯竭和生產(chǎn)重心東移的開采階段。采煤塌陷所帶來的災(zāi)害比較嚴(yán)重，治理也相對(duì)困難，存在的隱患也比較多。

　　造成了大面積的地面塌陷，已形成采空區(qū)達(dá)500平方公里，塌陷區(qū)223.5平方公里，影響住戶59330余戶，造成經(jīng)濟(jì)損失7.34億元。同時(shí)，由于采煤的影響，大面積耕地已遭到破壞。破壞了地上下水系，每年使地下水位下降7米—34米，雞西市礦區(qū)地下水超采面積已達(dá)333.31平方公里,超采量2453立方米/每年，造成了河流干枯、農(nóng)田干旱，局部地區(qū)生產(chǎn)生活用水十分緊張。

　　水土流失非常嚴(yán)重，雞西礦區(qū)水土流失面積高達(dá)5430.18平方公里。特別在雨季里，不少地區(qū)出現(xiàn)了千溝萬壑，甚至還發(fā)生了泥石流，淹沒礦井、吞噬道路等各類事故，威脅了生產(chǎn)和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

　　引發(fā)地裂縫、滑坡、泥石流、礦震等次生地質(zhì)災(zāi)害。雞西市城子河區(qū)塌陷面積已達(dá)33.87平方公里,遭受破壞的建筑物43.84萬立方米,居住安全受到威脅的人口達(dá)49890人,釀成住宅危房面積20.7萬平方米,直接威脅著礦區(qū)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

　　“三廢”污染嚴(yán)重，采煤伴生的廢氣、廢水帶來了嚴(yán)重危害，礦山廢棄物年產(chǎn)出量達(dá)到225.24萬噸，現(xiàn)已累計(jì)積存29681.27萬噸。礦山廢水、廢液年排放量72696.81萬立方米。“三廢”變成了“三害”，嚴(yán)重地影響了城市發(fā)展和人居質(zhì)量。

　　怎樣解決煤城塌陷治理資金問題

　　煤城塌陷治理資金的保障機(jī)制不健全，中央財(cái)政盡管加大了投入，但是資金分散、多頭管理的現(xiàn)象還比較普遍；省市財(cái)政的投入還沒有納入預(yù)算，缺乏長效機(jī)制；企業(yè)自籌資金，難以足額繳納到位；第三方監(jiān)管機(jī)制也不健全，難以整合和匹配，影響了治理的效果和整體進(jìn)展。

　　有鑒于此，采煤塌陷綜合治理資金保障機(jī)制的建設(shè)，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化，從雞西的實(shí)際情況看，煤炭城市應(yīng)側(cè)重抓好幾項(xiàng)重點(diǎn)工作。

　　第一，用足用好優(yōu)惠政策，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。采煤塌陷災(zāi)害治理的資金分別由財(cái)政部、發(fā)改委、國土資源部、國資委、環(huán)保部、水利和農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門管理，并且采取的是競(jìng)爭(zhēng)性的撥付機(jī)制，形成了一種苦樂不均的局面。我們應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念、認(rèn)清形勢(shì)，借鑒一些煤炭城市的經(jīng)驗(yàn)，克服等、靠、要和與己無關(guān)的思想，加大前期的準(zhǔn)備工作力度，搞好科學(xué)論證評(píng)估，調(diào)動(dòng)一切積極因素，爭(zhēng)取有關(guān)部門的理解和支持，形成一種方方面面聯(lián)動(dòng)，做好匯報(bào)和申報(bào)、論證等工作，拓展中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策渠道，提升整體籌資的能力。

　　充分利用資源稅改革和財(cái)稅體制改革的有利時(shí)機(jī)，通過各種渠道積極向上反映老煤炭工業(yè)基地的特殊性問題，爭(zhēng)取中央財(cái)政的支持。一是要針對(duì)煤炭企業(yè)的總部經(jīng)濟(jì)現(xiàn)行的稅收體制，以及稅收分配的不合理問題，積極提出改革的建議，力求在資源稅費(fèi)的改革中，切實(shí)解決煤炭企業(yè)總部經(jīng)濟(jì)的不合理分配格局，保護(hù)煤炭產(chǎn)地的積極性，加大對(duì)煤炭產(chǎn)地的生態(tài)補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的支持力度。二是針對(duì)采煤塌陷災(zāi)害治理轉(zhuǎn)移支付資金的體制機(jī)制，存在的管理分散、程序欠規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)有彈性等問題，積極建議中央財(cái)政設(shè)立采煤塌陷災(zāi)害綜合治理專項(xiàng)資金，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序，專業(yè)管理，在采煤塌陷災(zāi)害治理資金的轉(zhuǎn)移支付上實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化和科學(xué)化，解決好城市間的分配不公等問題。三是制定和出臺(tái)采煤塌陷災(zāi)害治理財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定和細(xì)則。根據(jù)采煤塌陷區(qū)的地域分布、開采年限、采煤方式、治理的方法和標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)企業(yè)的多少等因素，實(shí)行分等化類、差異化的支付標(biāo)準(zhǔn)，力求在政策制度的層面完善采煤塌陷災(zāi)害治理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

　　根據(jù)國家推出的資源枯竭型試點(diǎn)城市、循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)城市以及生態(tài)城市、山水園林城市的政策標(biāo)準(zhǔn)，積極做好雞西市的爭(zhēng)取工作。在搞好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，搞好專題評(píng)估和論證，謀劃和設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市的申報(bào)工作，力求納入國家重點(diǎn)支持的試點(diǎn)城市名單，享受國家的支持政策。同時(shí)也要采取綜合研究、比較研究的方法，篩選國家政策支持的項(xiàng)目，設(shè)計(jì)好前期的科研和申報(bào)方案，爭(zhēng)取在其他的方面得到更多的國家支持。例如，抓住國家支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)遇，申報(bào)建立國家級(jí)礦山地質(zhì)公園、煤礦地質(zhì)博物館、重要?dú)v史人物和歷史事件博物館等新項(xiàng)目、好項(xiàng)目、大項(xiàng)目，改善礦區(qū)的人居環(huán)境、人文環(huán)境，提升煤城的知名度和影響力。

　　第二，提高采煤塌陷災(zāi)害治理資金的籌集能力。中央稅費(fèi)改革的歷史機(jī)遇為我們從本地實(shí)際情況出發(fā)，加大籌集采煤塌陷災(zāi)害治理資金力度提供了新的思路；各地的成功經(jīng)驗(yàn)也給我們諸多的啟發(fā)和借鑒。解決雞西采煤塌陷災(zāi)害治理資金的緊缺問題可否從以下幾個(gè)方面著手：

　　一是向中央財(cái)政積極建議，調(diào)整大企業(yè)集團(tuán)總部經(jīng)濟(jì)的稅收分成政策，充分照顧子公司所在地的貢獻(xiàn)與付出，加大稅收留成的比例，增加采煤塌陷災(zāi)害治理的資金比重。

　　二是認(rèn)真落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償和支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策法規(guī)，細(xì)化采煤塌陷區(qū)治理保證金和生態(tài)補(bǔ)償基金制度；并采取立法的形式，增強(qiáng)剛性，不給不法企業(yè)和逃避治理責(zé)任的企業(yè)留下任何的可乘之機(jī)，真正把“誰破壞、誰治理”的原則落到實(shí)處。

　　三是根據(jù)實(shí)際情況完善細(xì)化土地復(fù)墾條例細(xì)則，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)、民間參與土地的復(fù)墾工作，切實(shí)把“誰恢復(fù)、誰受益”的原則落到實(shí)處，明確土地的使用權(quán)，獎(jiǎng)勵(lì)具有土地所用權(quán)的農(nóng)民和聚體參與具有所有權(quán)人整地復(fù)墾的活動(dòng)，調(diào)動(dòng)方方面面的治理積極性，治理采煤塌陷災(zāi)害、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增加復(fù)墾耕地。

　　四是積極引入市場(chǎng)機(jī)制，搞好塌陷土地和“三廢”的開發(fā)利用。采煤塌陷地和各類廢棄物是種包袱，也是一種財(cái)富，處理的好就可以化害為利、變廢為寶，成為一種資源和具有開發(fā)利用價(jià)值的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。一些地方已經(jīng)把矸石山壓伏地的土地復(fù)墾利用，作為工業(yè)園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)和生態(tài)園區(qū)的用地，作為招商引資的條件和平臺(tái)，收到了極為可觀的效果。煤矸石等廢棄物的開發(fā)利用，已成為新型建材和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的廉價(jià)原料、大項(xiàng)目建設(shè)和節(jié)能減排項(xiàng)目建設(shè)的依托地。

　　第三，強(qiáng)化采煤塌陷專項(xiàng)資金的第三方監(jiān)管。近年來，在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)下，采煤塌陷災(zāi)害治理的資金不斷增加，事關(guān)民生的大工程建設(shè)也不斷推進(jìn)，尤其在土地整理、危房改造、生態(tài)修復(fù)等方面的投入增幅很大，但是在資金的投入和管理上也出現(xiàn)了資金跟著項(xiàng)目走，資金的渠道多、介入的部門多與政出多門、管理交叉、監(jiān)管的難度加大等諸多的問題，如何將資金捆起來用、集中財(cái)力辦大事，如何將資金的投入產(chǎn)出率發(fā)揮到極致，仍然還是一個(gè)需要解決的問題。能否像穆棱河綜合治理那樣建立一種各部門分頭對(duì)上要資金，捆起來使用上大項(xiàng)目、辦大事、辦好事的長效機(jī)制，用足用好中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，集中治理采煤塌陷災(zāi)害，對(duì)這個(gè)問題還需要進(jìn)行深入的探討和加強(qiáng)部門間的合作，搞好統(tǒng)籌安排。

　　第四，以人為本，加強(qiáng)采煤塌陷災(zāi)害治理的團(tuán)隊(duì)建設(shè)。通過采煤塌陷災(zāi)害治理資金問題的研究，我們深切地感到無論是對(duì)上爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)資金的支持，還是對(duì)采煤塌陷災(zāi)害治理項(xiàng)目的資金使用和管理，都存在一個(gè)專業(yè)知識(shí)人才的支持結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)不夠合理的問題。優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，整合人力資源，以人為本加強(qiáng)采煤塌陷災(zāi)害治理的團(tuán)隊(duì)建設(shè)，都是急需解決而又不可回避的問題。從對(duì)上爭(zhēng)取資金來看，應(yīng)急需跨學(xué)科的組織一批地質(zhì)、采礦、城建、土地、財(cái)政、法律等諸方面的精干力量，在認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國家關(guān)于煤城轉(zhuǎn)型以及采煤塌陷治理方面的政策法規(guī)，借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索我市爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的渠道和對(duì)策，爭(zhēng)取東北振興辦以及發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部等有關(guān)部門的理解和支持，用詳實(shí)的數(shù)據(jù)爭(zhēng)取國家政策的傾斜支持和資金的扶持。從我市的實(shí)際情況看，地上下水系的破壞和治理，礦震的威脅和安全，道路災(zāi)害的治理等，都沒有納入到采煤塌陷災(zāi)害治理的日程上來，這方面的治理資金也很少拿到。應(yīng)該充分利用小流域治理的有利時(shí)機(jī)，將地上下水系的破壞治理納入其中，并爭(zhēng)取水利部門以及礦產(chǎn)資源主管部門的資金扶持。其他的諸如礦震、道路災(zāi)害的治理也都應(yīng)該在普查的基礎(chǔ)上，拿出專業(yè)的研究報(bào)告，請(qǐng)求專項(xiàng)治理資金的支持，并力求在這一方面能夠取得突破，在全國的煤炭城市采煤塌陷災(zāi)害治理中首開先河，在采煤塌陷災(zāi)害治理的項(xiàng)目、資金以及監(jiān)管方面也都應(yīng)該采取市場(chǎng)化的機(jī)制，引進(jìn)能人、強(qiáng)人以及各類復(fù)合型人才，打造一個(gè)精干的、跨學(xué)科的管理團(tuán)隊(duì)，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)好參謀、為資金的封閉式管理、治理項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作出謀劃策，發(fā)揮好外腦和智囊作用，充分利用采煤塌陷災(zāi)害治理的平臺(tái)，促進(jìn)煤城轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。