關(guān)于推進稅務(wù)系統(tǒng)依法治稅進程的措施和建議

[摘 要]：依法治稅的主要內(nèi)容是:依法治稅的指導(dǎo)思想及工作目標，稅收政策制定的規(guī)定、稅收執(zhí)法制度體系的建立，稅收執(zhí)法質(zhì)量與效率考核，稅收執(zhí)法的監(jiān)控與制約規(guī)定，稅收宣傳與稅收服務(wù)，協(xié)稅與護稅的規(guī)定等等。

關(guān)鍵詞：依法治稅  行政執(zhí)法  征管改革  《稅收征管法》
  
  推進依法治稅工作，應(yīng)建立一套規(guī)范化的措施。其內(nèi)容應(yīng)主要包括：依法治稅的指導(dǎo)思想及工作目標，稅收政策制定的規(guī)定、稅收執(zhí)法制度體系的建立，稅收執(zhí)法質(zhì)量與效率考核，稅收執(zhí)法的監(jiān)控與制約規(guī)定，稅收宣傳與稅收服務(wù)，協(xié)稅與護稅的規(guī)定等等。應(yīng)注意將內(nèi)容精細化、規(guī)范化、科學化。為此,我以為當前應(yīng)完善以下措施：

一、改革與完善稅源監(jiān)控措施及稅收計劃的制定和分配辦法，提高其科學性、準確性

為此，要進一步改革稅源監(jiān)控措施，逐步將稅源的動態(tài)發(fā)展置于稅務(wù)系統(tǒng)的有效監(jiān)控之內(nèi)，要進一步將稅收計劃的制定與各地國民經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系起來，要在全國實現(xiàn)以國民經(jīng)濟的稅收負擔率替代“基數(shù)加比例”作為計劃制定與下達的主要依據(jù)。

二、加強教育培訓(xùn)力度，全面提高全系統(tǒng)執(zhí)法人員依法行政的觀念和素質(zhì)

首先，各級稅務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要學習和熟悉履行領(lǐng)導(dǎo)職責所必須的基本法律和知識，提高運用法律手段解決稅務(wù)行政法律事務(wù)的能力，樹立正確的執(zhí)法觀念，凡事從國家和人民的根本利益出發(fā)，不搞狹隘的本位主義、地方保護主義，如省級收入要與市（縣）級收入并重，稅源充裕地區(qū)要力爭多收超收為國家分憂，地稅國稅應(yīng)主動通報情況協(xié)調(diào)行動等等。二是公平觀念。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下，各類型企業(yè)都是平等競爭的市場主體，權(quán)利平等，義務(wù)平等，違章受追究平等。任何不符合政策的對個別企業(yè)的“特別關(guān)照”都是對其他企業(yè)的歧視，也是與社會主義市場經(jīng)濟的要求格格不入的。三是服務(wù)觀念。稅務(wù)人員是人民的公仆，代表國家執(zhí)行公務(wù)，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)義不容辭，任何特權(quán)思想和盛氣凌人、頤指氣使的工作作風都是不可取的。

其次，要提高稅務(wù)干部的整體素質(zhì)。稅務(wù)人員素質(zhì)從廣義上說包括受教育程度、政治理論水平、政策法律知識、業(yè)務(wù)技術(shù)能力、創(chuàng)造能力、公關(guān)能力、辦事態(tài)度及效率等。稅務(wù)人員素質(zhì)的高低，關(guān)系到稅收執(zhí)法行為是否公正，關(guān)系到稅務(wù)機關(guān)的地位、形象，關(guān)系到稅務(wù)行政執(zhí)法質(zhì)量。鑒于部分稅務(wù)人員素質(zhì)不高、能力不強的問題，必須通過學習培訓(xùn)來解決。一要學習鄧小平理論和黨的路線方針政策，使稅務(wù)執(zhí)法人員樹立堅強的政治責任感和正確的人生觀、價值觀，深刻認識依法履行職責的重要性和不執(zhí)法的危害性，牢固樹立為稅收事業(yè)獻身的崇高信念。二要進行多層次、多形式的稅收法律法規(guī)的學習，除了業(yè)務(wù)方面外，還要組織學習《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》等，使廣大稅務(wù)干部在知法、懂法的基礎(chǔ)上能夠正確執(zhí)法。三要開展具體執(zhí)法操作程序的培訓(xùn)，狠抓崗位練兵，培養(yǎng)征管能手。四是實行培訓(xùn)考核與執(zhí)法資格掛鉤辦法。對不參加培訓(xùn)或考核不合格的，不發(fā)給對外執(zhí)法證，決不能心慈手軟，偏袒放任，對那些嚴于律己、秉公執(zhí)法者則要大張旗鼓地宣傳，樹立先進典型，并給予物質(zhì)和精神獎勵。

三、繼續(xù)落實“四垂直”，深化征管改革，為依法治稅打下堅實的體制基礎(chǔ)

深化征管改革是強化依法治稅的一項基礎(chǔ)性工作，要總結(jié)征管改革試點工作經(jīng)驗，在落實好“四垂直”條件下繼續(xù)全面深化征管改革。征管改革的實質(zhì)是要建立起一套對外監(jiān)控有力，對內(nèi)部科學分工，相互制約的高效運轉(zhuǎn)的執(zhí)法新體制，從而使依法治稅有堅實的體制基礎(chǔ)。新的征管體制的主要特點是：（1）完善納稅申報，推行分類管理，完善稅源監(jiān)控；（2）強化集中征收，優(yōu)化為納稅人服務(wù)；（3）建立多層稽查體系，強化稽查制約機制；（4）加快稅收電子化進程，構(gòu)筑強有力的現(xiàn)代技術(shù)支撐體系；（5）嚴格控制延期繳納稅款。對于延期繳納建立起了嚴密而系統(tǒng)的管理制度；（6）嚴格控制和清理欠稅；（7）抓好各項基礎(chǔ)工作，如定額調(diào)整、滯納報批、集體審議、公開辦稅、案件移送、違法處理、發(fā)票管理、檔案管理、計劃編制，并且制定量化指標，納入各單位的評比考核，以此加強稅收執(zhí)法和控管，提高征管水平。

四、加大稽查力度，增強執(zhí)法剛性

稅務(wù)稽查是稅收征管的“重中之重”，是強化依法治稅的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對涉稅犯罪逐年增多的現(xiàn)象，一定要采取得力措施，依法嚴厲打擊涉稅違法犯罪行為。一是要建立健全稅務(wù)違章案件舉報中心，建立落實對舉報人的保密和獎勵制度。二是建立以人均檢查戶數(shù)、檢查面、微機選案率、案件處結(jié)率、查補稅款入庫率、稅務(wù)案件處罰面處罰率、復(fù)查合格率等指標組合而成的稽查考核指標體系。三是充實稽查力量，稅務(wù)稽查人員總數(shù)要達到基層征管人員的一定比例，直接征收單位的稽查人員比例也要達到總局要求的比例。四是建立二級專業(yè)稽查體系，即專職的稽查機構(gòu)與征收單位的稽查部門二級體系，進一步明確職責，理順關(guān)系。五要建立案源管理系統(tǒng)。六是建立科學稽查規(guī)程并嚴格執(zhí)行稽查制度，通過稅務(wù)稽查不僅對納稅人履行義務(wù)的情況進行檢查監(jiān)督，而且也是對稅務(wù)機關(guān)自身貫徹稅收法規(guī)的一種自我檢查監(jiān)督，稅務(wù)人員行為同樣要受到稅法的約束，因此，在確定對象、下達通知、出示證件、實施檢查、撰寫報告、執(zhí)行結(jié)果等環(huán)節(jié)中都必須依法執(zhí)行操作程序。七是改革稽查方式，實行跨地域的交叉稽查，避免“人情稽查”及其他干憂。八是針對自由裁量權(quán)偏大，處罰偏輕問題，要在法律、法規(guī)和規(guī)章的范圍內(nèi)從重打擊涉稅違法犯罪，并將一定數(shù)量或比例的典型案件予以曝光，增加威懾力。

五、完善監(jiān)督制約機制，增強自我約束能力

實踐證明，如果權(quán)力缺乏監(jiān)督制約，就必然導(dǎo)致濫用和腐敗。為保證依法治稅落到實處，就必須完善內(nèi)部和外部監(jiān)督制約機制。

——內(nèi)部監(jiān)督方面：

（1）全面推行稅務(wù)行政執(zhí)法責任制。要在明確執(zhí)法部門職責、規(guī)范執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，對不履行職責或執(zhí)法不當行為追究當事人責任，其目的一方面是給執(zhí)法人員增加壓力，督促他們增強責任意識、提高工作效率和質(zhì)量，盡量減少或避免工作失誤，以便更好地依法辦事、依法行政。另一方面，也可以使少數(shù)素質(zhì)不高或心術(shù)不正的人有所收斂，不犯或少犯錯誤，把不良苗頭和行為消滅在萌芽狀態(tài)。
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（2）加強稅務(wù)執(zhí)法檢查。針對各地執(zhí)法檢查多流于形式，檢查標準尺度不一、檢查結(jié)果不如實上報問題，一方面要持續(xù)深入地開展執(zhí)法檢查，保持日常檢查、專項檢查相結(jié)合。另一方面要堅持以稅收法律法規(guī)作為檢查依據(jù)，對檢查出的問題真正落實整改。上一級稅務(wù)機關(guān)要加強對檢查結(jié)果的復(fù)查、抽查，抽查面應(yīng)盡可能寬些。對涉及當?shù)卣?，?yīng)作好說服解釋工作并要求更正，或向其上級政府報告；對參與、支持違犯稅法行為又知情不報或虛假報告的，應(yīng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責任并嚴肅處理。

（3）要建立稅務(wù)行政損害賠償制度。根據(jù)《國家賠償法》有關(guān)要求，要建立起稅務(wù)行政賠償?shù)挠嘘P(guān)實施辦法和對個人進行賠償?shù)木唧w規(guī)定，切實保護納稅人利益。

——外部監(jiān)督方面：

八屆人大三次會議通過的《關(guān)于加強對法律實施檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》為加強外部監(jiān)督提供了法律依據(jù)。外部監(jiān)督的形式主要有黨組織監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督，監(jiān)督的主要內(nèi)容是稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況、貫徹實施稅收法律法規(guī)情況以及稅務(wù)人員權(quán)力運作情況，為此稅務(wù)機關(guān)應(yīng)本著對黨高度負責和有則改之、無則加勉的精神，強化公開制度，做到稅法公開、政策公開、征管制度公開、稅務(wù)人員紀律公開、稅務(wù)案件查處公開，增加工作透明度，讓全社會都來關(guān)心、支持稅收工作。尤其是要建立起規(guī)范化的各級稅務(wù)機關(guān)向當?shù)攸h委、政府、人大匯報稅務(wù)執(zhí)法情況的制度。

六、加強稅法宣傳，優(yōu)化依法治稅環(huán)境

在新的歷史時期，稅收宣傳工作任重而道遠。實踐證明，稅收宣傳是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，要提高全民的納稅意識，實現(xiàn)依法治稅，決非一朝一夕的事情，它需要全體稅務(wù)人員和社會各界的共同努力。只有公民的納稅意識普遍提高了，偷抗騙稅心理和行為減少了，人們真正從內(nèi)心認同了納稅光榮、偷稅可恥，依法治稅才會有堅實可靠的社會基礎(chǔ)。

第一、必須盡快建立統(tǒng)一完備的稅法公告制度，增強稅法的覆蓋面、滲透力和透明度

第二、堅持不懈地搞好稅收宣傳月。我們認為，一是在宣傳內(nèi)容上，要突出宣傳與人們?nèi)粘Ｉ詈褪|蕓眾生密切相關(guān)的地方稅種，如個人所得稅、車船稅、房產(chǎn)稅等，以期引起人們的共鳴。二是在宣傳形式上，不宜總是用擺攤設(shè)點、標語廣播等老一套辦法，而應(yīng)開動腦筋，因地制宜，推陳出新，這樣才能引人入勝，在潛移默化、妙趣橫生中受到稅法的熏陶。三是在宣傳對象上也要突出重點，其中首要的是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，要將稅法列入普法的重要內(nèi)容并加以考核，要在各級黨校的課程中加設(shè)一門稅收法制課，重要政策法規(guī)出臺和重大案件的查處要及時通報，使各級領(lǐng)導(dǎo)樹立全局觀念和法制觀念，如果領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀守法，身體力行，率先垂范，那么就會影響一大片，領(lǐng)導(dǎo)干部的稅法意識增強了，自然會支持稅務(wù)部門獨立執(zhí)法，而不會隨意干預(yù)稅務(wù)部門依法治稅。其次是各種“明星”，各界知名人士，以及“先富起來”的那部分人。因為他們的知名度較高，所以他們的一言一行影響都十分廣泛，如果他們的稅法意識提高了，其轟動效應(yīng)將非常巨大。四是在宣傳手段上，應(yīng)該多借助新聞媒體優(yōu)勢，主動與他們聯(lián)系，邀請他們參加有關(guān)宣傳活動，在電視或報刊上開辟專題節(jié)目（欄目）、舉辦系列講座；還應(yīng)發(fā)揮電子信箱、國際互聯(lián)網(wǎng)傳播速度快、覆蓋面廣的優(yōu)勢，及時將有關(guān)最新稅收政策法規(guī)傳播出去。

第三，深入持久地搞好日常宣傳。宣傳活動僅僅靠突擊是不行的，而必須持之以恒，并將其作為與業(yè)務(wù)工作一樣重要的工作來抓，搞好經(jīng)費、機構(gòu)、人員三落實。一是要成立專門的機構(gòu)，配備專門的人員。二是建立稅收宣傳工作機制，制定一定時期內(nèi)稅宣工作的指導(dǎo)思想、目標、原則、重點、措施、步驟及檢查考核辦法，使稅收宣傳工作真正有章可循，逐步走入規(guī)范化、制度化軌道。

第四，宣傳稅法應(yīng)注意從小抓起，各級稅務(wù)部門應(yīng)加強與學校聯(lián)系，定期到中小學宣傳稅法，要盡快與教育部門聯(lián)系，編寫分別適合于中小學生的稅法宣傳教材，將其納入教學內(nèi)容，成為公民素質(zhì)教育的一項重要內(nèi)容。

第五，開展稅務(wù)形象工程，要象企業(yè)搞“CI（企業(yè)形象）”一樣， 建立以依法治稅為主要內(nèi)容的稅務(wù)形象工程，既樹立稅務(wù)良好形象，也利于嚴格執(zhí)法和接受社會監(jiān)督。

七、要緊緊依靠各級黨政人大支持，建立完善的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)

各級黨政人大的支持是稅務(wù)工作順利進行的重要保證。稅務(wù)部門作為依法治稅工作的主力軍，自身一定要嚴格按照現(xiàn)行稅收管理體制辦事，切實保證統(tǒng)一稅法的有效貫徹，同時只有社會各方面的支持配合，依法治稅才能順利實施。稅務(wù)部門要積極向黨政人大領(lǐng)導(dǎo)宣傳稅收政策，尤其要爭取將比較成熟的稅收規(guī)定轉(zhuǎn)化為當?shù)攸h政、人大的規(guī)范性文件，甚至地方法規(guī)，大力提高稅收的執(zhí)法的權(quán)威性和威懾力。在執(zhí)法中涉及對當?shù)亟?jīng)濟有較大影響的企業(yè)時，應(yīng)主動向當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)匯報，取得他們的理解和支持，共商解決辦法。此外，要著重加強與如下部門合作：如與工商部門的合作;與公安部門的合作;與銀行部門的合作;與建設(shè)、規(guī)劃、房管、計劃等部門的聯(lián)系;國、地稅之間的溝通以及與其他有關(guān)部門的合作等等。

此外,還應(yīng)在以下五個方面進行探討和研究,以全面推進依法治稅的進程:

1． 完善稅收立法，保證有法可依

（1）盡快出臺稅收基本法，明確稅收立法權(quán)限。立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)和前提。正在研究中的稅收基本法，應(yīng)該將中央和地方的立法權(quán)劃分列為重要內(nèi)容，以確立中央、地方稅收的合理劃分。目前我國所有稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)及稅目稅率確定權(quán)一律集中在中央，這不利于財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，不利于調(diào)動地方的積極性，不利于使國家的稅收導(dǎo)向與國家的政府、經(jīng)濟導(dǎo)向趨同。稅收立法權(quán)劃分的不甚合理，也是導(dǎo)致地方政府頻頻越權(quán)干預(yù)稅收的一個重要原因?？紤]到我國實行分稅制，并且編制復(fù)式預(yù)算，因此適當賦予省級人大和政府一定的稅法權(quán)是必要的，應(yīng)當在稅收基本法中明確中央和地方各自立法的范圍、權(quán)限，一經(jīng)確立，必須嚴格執(zhí)行，不允許再有超越權(quán)限、擅自立法的現(xiàn)象發(fā)生，否則堅決追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責任。

（2）盡快健全稅收實體法和程序法。一是單行稅收法律的制定要以科學合理設(shè)立稅種為基礎(chǔ)，并與我國現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平和社會承受力相適應(yīng)，增強可操作性，對現(xiàn)有稅種該調(diào)整的調(diào)整，該合并的合并，該取消的取消。如降低房產(chǎn)稅稅率；將農(nóng)業(yè)稅合并到所得稅，征收農(nóng)業(yè)所得稅，將特產(chǎn)稅合并到資源稅中，將印花稅合并到契稅中;統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；取消城建稅、教育費附加等,開征社會保障稅、教育稅、環(huán)境保護稅等等。二是提高多數(shù)適用的暫行條例、補充規(guī)定的法律級次，由人大以法律形式頒布，提高稅法的嚴肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性。三是新征管法的出臺，無疑是對依法治稅的一個強力推動。應(yīng)該認真學習，強化理解，規(guī)范執(zhí)法，以適應(yīng)征管改革和社會發(fā)展的需要。

（3）堅持稅務(wù)機關(guān)獨立執(zhí)法的權(quán)力，明確有關(guān)單位協(xié)稅護稅義務(wù)與責任。新《征管法》已明確規(guī)定稅務(wù)機關(guān)在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域的唯一合法主體地位,所以,應(yīng)堅決執(zhí)行新《征管法》,稅收入庫權(quán)一律由稅務(wù)部門行使（關(guān)稅除外），其他部門如財政、審計等不得越權(quán)插手，從事對外稅收執(zhí)法活動；還應(yīng)明確有關(guān)部門的協(xié)稅護稅義務(wù)及其如果不履行這種義務(wù)所應(yīng)承擔的法律責任，保證稅務(wù)機關(guān)進行有效的監(jiān)督檢查，增強執(zhí)法剛性。

2． 建立稅務(wù)警察，健全司法保障體系

到目前為止，專業(yè)化的稅務(wù)司法保障體系還未真正建立起來。稅務(wù)機關(guān)對于涉稅犯罪活動沒有獨立的偵查、預(yù)審、檢察、審判等權(quán)力，稅務(wù)司法活動基本上依靠非專業(yè)性的公、檢、法機關(guān)執(zhí)行，這樣就造成了一方面由于沒有有效的司法保障體系，使得《稅收征管法》中所規(guī)定的稅務(wù)機關(guān)所具的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)等缺乏必要的保障手段而難以落實；另一方面，對于涉稅犯罪的查處，由于受人員短缺、經(jīng)費有限、精力不夠、專業(yè)知識不足等條件的限制，使得稅務(wù)犯罪案件立案難、查處難、結(jié)案難的狀況普遍存在，從而嚴重影響了稅收剛性原則。嚴峻的現(xiàn)實表明，建立一支具有中國特色的稅務(wù)警察隊伍顯得尤為重要和迫切。

3．加強對行政事業(yè)性收費的管理，特別是對擾亂分配秩序、敗壞黨群關(guān)系和政府威信而屢禁不止的亂收費加以規(guī)范，不僅僅關(guān)系到政府職能的轉(zhuǎn)換，同時對完善財稅制度、改善稅收環(huán)境等方面都具有重要意義。目前，“費改稅”的基本條件已經(jīng)具備。一是亂收費已成社會公害，人民群眾要求規(guī)范地方性收費的呼聲日益高漲,因此把某些收費轉(zhuǎn)化為稅既沒有給納稅人增加負擔，又遏制亂收費所產(chǎn)生的不良后果，人民群眾是擁護的。二是有些收費具有稅的性質(zhì)，在技術(shù)上容易轉(zhuǎn)化和過渡，如教育附加、社會保障費、養(yǎng)路費等，還其本來面目，便于統(tǒng)一規(guī)范管理。三是地方稅務(wù)機構(gòu)力量充足，經(jīng)驗豐富，也使“費改稅”有了堅實的組織保證。

鑒于此，“費改稅”的基本思路應(yīng)為：（1）不搞一刀切，不能把所有收費都改成稅，而是對那些涉及面小、延續(xù)時間短、具有較強受益性的收費予以保留，如證照費、手續(xù)費、管理費等。（2）將部分合理的具有稅收性質(zhì)的收費改為地方稅。這樣既可以制止“三亂”的蔓延，又可以擴大地方稅收規(guī)模，有利于加強地方預(yù)算管理，樹立清正廉明的政府形象。

4．進一步完善省與市之間的財政體制，使省與市的財力分配既盡可能按事權(quán)劃分滿足各自的財政需要，又能更有利于依法治稅。

5．進一步提高政府預(yù)算的透明度，尊重納稅人的知情權(quán)，使廣大人民真正了解社會主義稅收“取之于民，用之于民”的本質(zhì)，從而更好地履行納稅義務(wù)。

我們認為，能否在一個相對較短的歷史時期，在我們力所能及的權(quán)限內(nèi)，盡可能的使稅收工作實現(xiàn)由人治向法治的根本性轉(zhuǎn)變，這是依法治稅的中心問題。（作者：郭勇平  國家稅務(wù)總局揚州稅務(wù)進修學院）