對(duì)新稅法中稅收優(yōu)惠政策的思考

　　稅收優(yōu)惠是各國(guó)常用的減輕稅收負(fù)擔(dān)的措施，它具有引導(dǎo)資源合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，給企業(yè)提供寬松發(fā)展空間等作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定了多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，在發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也逐漸暴露出一些問(wèn)題，如產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向能力不足、中西部地區(qū)稅收優(yōu)惠效應(yīng)不明顯等。而已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議于2007年3月16日獲得高票通過(guò)，將于2008年1月1日起施行的新稅法對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了統(tǒng)一，實(shí)行“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔”的新稅收優(yōu)惠體系，標(biāo)志著我國(guó)稅收體制上升到了一個(gè)新的臺(tái)階。

　　一、稅收優(yōu)惠的概念

　　稅收優(yōu)惠是國(guó)家利用稅收杠桿對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控的一種手段，它是主權(quán)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治或經(jīng)濟(jì)目的，通過(guò)制定傾斜性的稅收法律、法規(guī)、政策來(lái)豁免或減少經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)成果的稅收負(fù)擔(dān)的行為。

　　二、稅收優(yōu)惠的作用

　?。ㄒ唬┒愂諆?yōu)惠有利于引進(jìn)外國(guó)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)

　　外商直接投資在為我國(guó)帶來(lái)外國(guó)資本的同時(shí)，也引進(jìn)了先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，科學(xué)技術(shù)起著決定性的作用。尤其中國(guó)的技術(shù)還比較落后，學(xué)習(xí)與引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)就顯得更為重要。因此，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)成為中國(guó)外商投資的重要內(nèi)容。在過(guò)去的一些年，我國(guó)通過(guò)給予外商投資的先進(jìn)技術(shù)企業(yè)以稅收優(yōu)惠，促進(jìn)了一大批先進(jìn)技術(shù)企業(yè)紛紛建立。

　?。ǘ┮龑?dǎo)資源合理配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整

　　我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型期，靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。但市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有滯后性，企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的反應(yīng)始終表現(xiàn)得比較遲緩。在這種情況下，政府通過(guò)合理的稅收政策，對(duì)需要下大力、急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)予以稅收優(yōu)惠，而對(duì)限制的行業(yè)不予以?xún)?yōu)惠或者實(shí)施高稅負(fù)，就可以給所有市場(chǎng)行為主體一個(gè)比較明確的產(chǎn)業(yè)信號(hào)，從而引導(dǎo)社會(huì)資源合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　?。ㄈ┒愂諆?yōu)惠有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，加速經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程

　　外資稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，刺激了外商投資的增長(zhǎng)，國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)和人才，也隨著外資一起進(jìn)入我國(guó)，推動(dòng)了我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的改造和創(chuàng)新。如外商投資企業(yè)關(guān)于成本管理、營(yíng)銷(xiāo)管理、人力資源管理的做法，為內(nèi)資企業(yè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，同時(shí)擴(kuò)大了國(guó)民的視野，使其對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中的一些慣例和制度有所了解和運(yùn)用，確立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新思想和新觀(guān)念，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

　　三、新稅法對(duì)完善我國(guó)稅收優(yōu)惠的對(duì)策

　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一稅法，保障內(nèi)外資企業(yè)法律地位平等

　　目前，我國(guó)主要在所得稅和關(guān)稅領(lǐng)域?qū)嵭袃?nèi)外兩套制度。內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)雖然名義所得稅稅率都保持在33%，但是稅法對(duì)外資企業(yè)所提供的稅收優(yōu)惠待遇無(wú)論從廣度還是深度上都遠(yuǎn)甚于內(nèi)資企業(yè)，造成內(nèi)資企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于外資企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中很難與外資企業(yè)處于同一起跑線(xiàn)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂之一是公平競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各經(jīng)濟(jì)行為主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，必須是有規(guī)則的、平等的競(jìng)爭(zhēng)，不能因所有制、隸屬關(guān)系或投資來(lái)源的不同給予差別待遇，使它們處于不平等的境地。我國(guó)現(xiàn)行涉外稅收優(yōu)惠政策，顯然與上述的要求相背離。例如，內(nèi)外資企業(yè)的所得稅稅率，目前雖然名義上同為33%，但設(shè)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等特定地區(qū)的外商投資企業(yè)，可以減按15%或24%，甚至減按10%的稅率征稅。同時(shí)，給予內(nèi)資新辦企業(yè)的減免稅，一般是從開(kāi)業(yè)之日起，減免1年或2年〔或前1年免稅，后1年減半征收〕。對(duì)外商投資企業(yè)，則是從獲利年度開(kāi)始，前2年免稅，后3年減半征收（甚至前5年免稅，后5年減半征收）。其結(jié)果是整個(gè)外商投資企業(yè)的所得稅稅負(fù)，不到內(nèi)資企業(yè)所得稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率的1/3.差別如此之大的稅收負(fù)擔(dān)，妨礙了內(nèi)外資企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)和資源的合理配置，也妨礙了內(nèi)資企業(yè)在同等條件下同國(guó)外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交往，甚至導(dǎo)致一些冒牌的外商投資企業(yè)不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家的權(quán)益。

　　新的稅法正是參照國(guó)際通行做法，內(nèi)資、外資企業(yè)適用統(tǒng)一的企業(yè)所得稅法，并適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率。這樣對(duì)于內(nèi)資企業(yè)來(lái)講面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)更有底氣，而中國(guó)對(duì)外商投資企業(yè)的綜合吸引力也不會(huì)因此減弱。因?yàn)橥馍虂?lái)中國(guó)，并不是被稅收一個(gè)因素所驅(qū)動(dòng)，其他因素也很重要，比如基礎(chǔ)設(shè)施、科技支撐力量、勞動(dòng)力素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)配套能力、融資條件和社會(huì)穩(wěn)定等都要考慮。中國(guó)巨大的市場(chǎng)，才是外商最根本的投資動(dòng)力。

　?。ǘ?shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)施涉外稅收優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策的目的在于引進(jìn)國(guó)外資金和先進(jìn)技術(shù)，鼓勵(lì)國(guó)際資本逐步向“特定地區(qū)投資－資本密集型項(xiàng)目投資－技術(shù)密集型投資”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策主要運(yùn)用降低稅率、減半征收、免稅期、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等直接稅收優(yōu)惠方式，只有投資規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)周期短、見(jiàn)效快的勞動(dòng)密集型企業(yè)才能在投資的短時(shí)間內(nèi)獲利并享受這些優(yōu)惠，而對(duì)投資規(guī)模大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、資本密集型和技術(shù)密集型企業(yè)則沒(méi)有吸引效應(yīng)。另外，我國(guó)實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅，對(duì)資本有機(jī)構(gòu)成高的能源、原材料和高新技術(shù)企業(yè)也明顯不利。特別是高新技術(shù)企業(yè)由于現(xiàn)代科研投入的增量大、“無(wú)形資產(chǎn)”、“特許權(quán)使用費(fèi)”、“技術(shù)開(kāi)發(fā)費(fèi)”中直接材料的投入、損耗占了相當(dāng)?shù)谋戎?，而這一部分的稅額不能抵扣，在一定程度上又影響著企業(yè)對(duì)新技術(shù)的開(kāi)發(fā)和引進(jìn)。對(duì)技術(shù)含量高的產(chǎn)業(yè)，其高增值產(chǎn)品的增值稅負(fù)重，對(duì)于企業(yè)科技開(kāi)發(fā)擴(kuò)大生產(chǎn)亦將直接受到影響，從而降低了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　所以說(shuō)，不論外資還是內(nèi)資企業(yè)，也不論投資于哪個(gè)區(qū)域，只要進(jìn)入相同的產(chǎn)業(yè)，就享受相同的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，這是我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)的客觀(guān)需要。新稅法就明確規(guī)定，實(shí)行鼓勵(lì)節(jié)約資源能源、保護(hù)環(huán)境以及發(fā)展高新技術(shù)等以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策，尤其是對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)項(xiàng)目以及環(huán)保等企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。另根據(jù)規(guī)定，符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅。國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

　?。ㄈ┩晟茀^(qū)域協(xié)調(diào)的稅收優(yōu)惠

　　對(duì)外商投資企業(yè)自東向西的梯度稅收優(yōu)惠政策是我國(guó)當(dāng)前對(duì)外商投資企業(yè)稅收政策的重要內(nèi)容。東部地區(qū)率先利用稅收優(yōu)惠政策，憑借自然條件、勞動(dòng)力、原材料成本、市場(chǎng)潛力、交通通訊條件等方面的優(yōu)勢(shì)，吸引了大量的外資，在資金和技術(shù)上獲得了強(qiáng)有力的支持，大大促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但西部處在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，人民生活水平仍然低。中部也是在稅收優(yōu)惠方面不及東部的廣度和深度。按照我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展總體部署，結(jié)合中西部地區(qū)的具體經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件，營(yíng)造更加有利于中西部地區(qū)吸引國(guó)內(nèi)外投資的稅收優(yōu)惠政策環(huán)境，已經(jīng)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的突出問(wèn)題。

　　而新稅法中，對(duì)于區(qū)域效應(yīng)問(wèn)題提出了很好的解決方式：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，香港、澳門(mén)與幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的關(guān)系非常密切，深圳、珠海、汕頭三個(gè)特區(qū)都在廣東，而香港、澳門(mén)的眾多企業(yè)在此地設(shè)廠(chǎng)，這就給香港、澳門(mén)的企業(yè)繼續(xù)享受優(yōu)惠稅率留下了空間；另一個(gè)是西部地區(qū)，為體現(xiàn)國(guó)家對(duì)西部地區(qū)的重點(diǎn)支持，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策措施，其中包括有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。如對(duì)設(shè)在西部地區(qū)鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在一定期限內(nèi)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。民族自治地方的企業(yè)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以定期減征或免征企業(yè)所得稅。對(duì)在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視等企業(yè)，企業(yè)所得稅實(shí)行兩年免征、三年減半征收的政策。對(duì)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，退耕還生態(tài)林、草產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，在10年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。對(duì)西部地區(qū)公路國(guó)道、省道建設(shè)用地比照鐵路、民航用地免征耕地占用稅，其它公路建設(shè)用地是否免征耕地占用稅，由省自治區(qū)或直轄市人民政府決定。對(duì)西部地區(qū)內(nèi)資鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)、外商投資鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目在投資總額內(nèi)進(jìn)口自用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，除國(guó)家規(guī)定不予免稅的商品外，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。對(duì)西部地區(qū)實(shí)行更加優(yōu)惠的邊境貿(mào)易政策，在出口退稅、進(jìn)出口商品經(jīng)營(yíng)范圍、進(jìn)出口商品配額等方面放寬限制。

　　雖然新稅法在以上三個(gè)方面進(jìn)行了重點(diǎn)的改進(jìn)，但是體現(xiàn)在同國(guó)際協(xié)調(diào)避免雙重征稅的問(wèn)題上仍然沒(méi)能有所突破，因?yàn)槎愂諆?yōu)惠在實(shí)施中產(chǎn)生的問(wèn)題實(shí)際上就是國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化的表現(xiàn)。而對(duì)于已經(jīng)具有了國(guó)際性的問(wèn)題，單靠一個(gè)國(guó)家是不能也是無(wú)法得到有效解決的，必須進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)。從另一方面來(lái)說(shuō)，稅收主權(quán)作為國(guó)家主權(quán)的核心內(nèi)容，各國(guó)有其予以堅(jiān)守的理由，也絕對(duì)不會(huì)輕言放棄。這也就意味著一國(guó)的稅收政策不應(yīng)受到他國(guó)的無(wú)端干涉，任何國(guó)家對(duì)于他國(guó)稅收政策的指手劃腳都只能是不正當(dāng)?shù)?，即便是在稅收?yōu)惠的實(shí)施中出現(xiàn)了種種問(wèn)題的情況下亦是如此。筆者認(rèn)為：切實(shí)可行的辦法只能是針對(duì)所出現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家與國(guó)家之間互相進(jìn)行協(xié)商或是通過(guò)國(guó)際組織來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。具體來(lái)說(shuō)：對(duì)于東道國(guó)所采用的吸引外國(guó)投資的稅收優(yōu)惠可能會(huì)落空的問(wèn)題，唯一可行的辦法就是在投資東道國(guó)與母國(guó)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。在實(shí)踐中，一個(gè)有效的協(xié)調(diào)措施就是在相關(guān)國(guó)家的雙邊稅收協(xié)定中，訂立稅收饒讓的條款。該條款的意義不僅避免和消除國(guó)際重復(fù)征稅，而且配合所得來(lái)源地吸引外資的稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，鼓勵(lì)對(duì)來(lái)源地國(guó)的投資。