零基預算（Zero Base Budget，簡稱“ZBB”）是起源于美國的一種預算編制方法。它是市場經(jīng)濟及經(jīng)濟管理技術水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在我國經(jīng)濟實行改革開放后被引入，并初步應用于政府部門預算的編制中。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本確立，財政體制改革的重心向財政支出方面轉移，原有的預算編制方法弊端日益暴露，國家預算編制方法等預算制度的改革，已成為我國財政體制改革中的一大熱點問題。探索一種既適應我國國情、具有中國特色又與國際慣例接軌的預算管理新模式，已勢在必行。本文將對預算編制方法特別是零基預算法從理論上做—淺顯探析，并就零基預算法在我國進一步實施的可行性進行探討。

　　一、預算編制方法的演變及比較

　　現(xiàn)代預算編制工作是在資產(chǎn)階級革命取得勝利之后，隨著現(xiàn)代預算制度的建立而逐步形成的。17世紀，英國編制了世界上第一個國家預算，到了20世紀，絕大多數(shù)國家都建立了國家預算編制制度。其間，預算編制方法也經(jīng)歷了多次變革。由于早期的政府預算內容比較單一，預算編制采用十分簡單的“職能預算編制法”。隨著社會生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，政府預算所包含的內容逐漸增多，為滿足這一需要，逐步形成了一套比較完整的預算程序，其中包括現(xiàn)代的預算編制方法，如“計劃和績效預算編制法”（績效預算）、“項目預算編制法”（項目預算）等等，目前世界相當多的國家使用“零基預算編制法”（零基預算）。

　　上述國際通行的預算編制方法（績效預算、項目預算），均用于改進政府預算規(guī)劃和評估的功能。績效預算（Performance Budget）是一種強調工作項目和活動業(yè)績計量的預算編制方法。通過編制績效預算，可以對投入成本和產(chǎn)生效益進行比較。項目預算（Program Budget）是依據(jù)實施項目或執(zhí)行的功能的總成本來組織提議的支出預算。而零基預算（ZBB），是指不考慮過去預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算。零基預算主要是作為計劃工具，而不是控制或評估的工具。因此，作為編制具有法律效力的國家年度財政收支計劃，即國家預算的預算編制方法來說，零基預算法具有明顯的優(yōu)越性。

　　由此可以看出，預算編制方法是處于經(jīng)常的變革和發(fā)展之中。如果認真分析每一種預算編制方法，就可以發(fā)現(xiàn)，在新的預算編制方法中，往往可以看到舊的影子。即每一次變革，對原有的預算編制方法并不是全盤拋棄，而是揚棄，即在吸取原有方法優(yōu)點的基礎上創(chuàng)新。

　　二、零基預算編制方法模式及發(fā)展概況

　�。ㄒ唬┝慊�預算模式

　　零基預算是從總體上控制政府財政支出的一種預算組織形式，其基本特征是不受以往預算安排和預算執(zhí)行情況的影響，一切預算收支都建立在成本效益分析基礎上，根據(jù)需要和可能，一切從零開始來編制預算�！傲慊�預算法”要求每個政府行政部門在申請預算時，應該首先對本部門所有的（新的和原有的）計劃項目和行動進行系統(tǒng)評價和審查，然后再編制預算。從本質上講，零基預算是一種關于組織機構的目標、活動范圍以及資源運用等先后順序安排的一種思維方式。重點著眼于“需要優(yōu)先”，然后根據(jù)資源（財力）可能進行比較分析，按順序篩選安排。

　　（二）“零基預算”在國外的發(fā)展狀況

　　零基預算起源于美國。理論上最早可追溯到1952年。然而，自零基預算出現(xiàn)以后，人們對它的態(tài)度反差之大，是其它預算編制法所不能比的。贊成的人認為，從理論上講，應用零基預算可以更合理、更有效地分配各項資金。彼得。派爾預言，實行零基預算后，可有可無的計劃將會縮減或干脆取消，而舉足輕重的計劃將會增加。而持反對態(tài)度的人則把零基預算視為“江湖騙術”，認為零基預算不可能“消除”計劃的贅臃部分，實施全套零基預算體系太耗費時間，因此是行不通的。

　　實踐是檢驗真理的唯一標準。零基預算編制法在70年代初期異軍突起，以出人意料的速度在美國傳播、發(fā)展開來，隨后又傳播到其他國家。1977年美國卡特總統(tǒng)上任后，發(fā)布行政命令，要求政府各行政部門均要采取零基預算方式來編制1979年財政預算。到1982年，美國已經(jīng)大約有18個州采用了零基預算編制法。與此同時，零基預算編制法也傳到了緊鄰美國的加拿大，該國公共部門紛紛采用零基預算。目前世界上其它國家實行零基預算的基礎工作已經(jīng)完成，并從理論上制定出一系列科學的預算定編、定額、定標準等的方法。

　　（三）“零基預算”在我國的發(fā)展概況

　　我國的預算管理制度，是在1951年8月由政務院發(fā)布的《預算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預算的組織體系、各級人民政府的預算權、各級預算的編制、審查、核定與執(zhí)行的程序、決算的編報與審定程序等之后，初步建立起來的。

　　我國長期實行計劃經(jīng)濟，因此，預算編制方法也帶有明顯的時代烙印。多年來，我國各級財政部門編制年度預算，大部分采用“收支基數(shù)法”（基數(shù)加因素法），即在編制新年度支出預算時，首先確定上年度支出的基數(shù)，然后在此基礎上，考慮影響新年度各項支出的因素，確定新年度的支出預算。也有采用比例增長法的，即在編制下年度支出預算時，在上年度實際支出數(shù)的基礎上，根據(jù)下年度財政收入狀況和影響支出的各種因素，對不同的支出確定一定的增長比例。兩種編制預算的方法雖然在具體操作上有所不同，但是從實質上看，都屬于基數(shù)法的范疇。這種按基數(shù)法編制支出預算的方式簡便易行，在計劃經(jīng)濟條件下，財政收支規(guī)模不大，編制預算所需信息不足、手段落后、預算編制人員水平參差不齊的情況下，不失為一種較好的方法，它曾在促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，保證國家政治穩(wěn)定，改善人民生活，加強和改善宏觀調控等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，以及國家財政收支規(guī)模的不斷擴大，用這種方法編制的預算就顯得簡單粗糙，造成預算調整過多、約束性差等一系列問題，損害了政府預算的權威性、可監(jiān)督性和預算資金的使用效益，也與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求越來越不相適應。因此，迫切需要有一種適應新形勢發(fā)展要求的、既能與國際慣例接軌、又具有中國特色的預算管理新模式來取代傳統(tǒng)的模式。黨的十五屆五中全會明確提出，“要積極推進財政預算制度改革，嚴格財政監(jiān)督管理，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架�！�2001年，國家財政部明確提出，今后我國財政體制改革的重點將從收入管理轉向支出管理，并將財政預算編制等基礎性管理制度的改革作為改革的重點。

　　由此，一種新的預算管理模式的出臺已是呼之欲出了。20世紀80年代末至90年代中期，我國在部分省級財政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地區(qū)開始試行零基預算制度，并取得了一定成效。尚未實行零基預算的地區(qū)也十分關注這項改革。

　　當然，由于國情不同，國內各地區(qū)試行“零基預算”時，不可能完全照搬國外的做法，只能結合自身具體的情況進行嘗試，因此，還未能形成一系列科學的預算定編、定額、定標準方法。

　　三、“零基預算”在我國實施的可行性

　　從目前國內外情況看，凡實行零基預算比較成功的國家和地區(qū)，市場經(jīng)濟發(fā)展都較成熟。這就說明，發(fā)展市場經(jīng)濟與加強預算管理并不矛盾。市場經(jīng)濟越成熟，對政府的預算管理要求就越嚴格。實踐表明，零基預算能較好地克服以往長期沿用的“基數(shù)加增長”的預算方式的不足，使得預算編制能夠不受既成事實的影響，一切從合理性和可能性出發(fā)。其優(yōu)越性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　（一）有利于實現(xiàn)和保持財政收支平衡、控制財政支出

　　1.通過實行零基預算，對各支出項目進行逐一審核和評價，可以盡量壓縮不必要的開支，以使未來年度的預算—開始就建立在一個更科學、更合理的基礎之上。

　　2.實行零基預算后，財政部門在安排支出預算時，可以綜合考慮各單位的狀況，在核定單位支出時，將一部分單位的創(chuàng)收收入抵頂預算支出，這樣不僅彌補了預算內財力不足，促進了財政收支平衡，也可以加強對單位資金使用情況的管理。

　　3.實行零基預算法，有利于精簡機構，促進行政事業(yè)單位人員分流，積極興辦第三產(chǎn)業(yè)，搞好替代財源建設，促進全額預算管理單位向差額預算管理單位、差額預算管理單位向自收自支預算管理單位、自收自支預算管理單位向給國家作貢獻的單位轉變。

　　（二）有利于貫徹《預算法》，加強預算管理

　　1.實行零基預算的基本要求就是要掌握財政資金使用的情況，因此有利于預算管理的細化。如在試行零基預算時，通過對各單位預算基數(shù)的清理，進一步掌握了各單位的家底，為制定有關的管理辦法創(chuàng)造了條件。

　　2.按照零基預算法編制預算，充分考慮了各單位在下一預算年度對資金的需求。預算經(jīng)審核批準后，在年度執(zhí)行中除發(fā)生特大自然災害等不可預見情況確需追加外，不得再向財政部門申請追加。使年初確定的預算指標真正成了有約束力的剛性指標，有利于克服當前預算觀念淡化、預算管理弱化、預算約束軟化的不正�，F(xiàn)象。

　　3.零基預算的實施，使財政部門增強了宏觀調控能力，能有效地根據(jù)改革的方向和財力的可能，調整支出結構，根據(jù)國家的政策，按照輕重緩急的順序合理安排資金，保證需要重點發(fā)展的事業(yè)的資金需求。

　　（三）有利于提高預算的科學性，合理分配財政資金

　　實行零基預算可以站在一個新的起點上，按照政策規(guī)定、發(fā)展需要對每一項財政收支的可行性和必要性重新進行審核和評價，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一個科目的支出需求，并側重于對資金使用效益的考核，使事業(yè)發(fā)展的需要與財政可供給資金之間的矛盾趨于緩和。最終目的是使預算資金的分配和使用達到最優(yōu)化，取得最佳的經(jīng)濟效益，在較高程度上體現(xiàn)了預算資金分配的科學性和合理性。

　　（四）強化了財政部門和各單位管理資金的意識

　　1.按照零基預算的要求，不僅要注重于財政資金的分配過程，而且要注重財政資金使用的結果，因為當年財政資金使用的結果是編制下一年度預算的重要依據(jù)。所以，在按照零基預算方法編制預算的過程中，財政部門的人員就要樹立起重視資金使用效益的意識。

　　2.實行零基預算以后，各部門、各單位必須在財政部門核定的經(jīng)費限額內安排使用資金，必須考慮資金的使用效益。資金緊張的矛盾只能通過挖掘單位內部潛力、強化管理手段，節(jié)約使用經(jīng)費來緩解，從而調動了各單位注重預算管理和改革的積極性。

　　（五）有利于加強對財政資金使用的監(jiān)督

　　按照零基預算方法編制預算，提高了預算分配過程的透明度，使預算資金的安排更符合社會主義市場經(jīng)濟條件下公平、公正的原則。實行零基預算后，對各單位的人員經(jīng)費一視同仁，避免了各單位在利益驅動下爭基數(shù)、要增長。這樣，既可避免單位之間苦樂不均的現(xiàn)象，又能較好地克服傳統(tǒng)的預算分配方式下易產(chǎn)生的“關系預算”、“人情預算”的情況；便于接受社會的評議與監(jiān)督，同時使全社會了解財政情況，關心和支持財政工作。

　　（六）有利于提高預算管理水平

　　運用零基預算法編制預算，需要對大量的基礎數(shù)據(jù)進行測算和分析，客觀上要求加強基礎工作，對項目進行周密論證，對預算標準進行測算，達到細化預算，提高預算科學性、準確性的目的。同時，促使預算編制人員努力掌握現(xiàn)代化辦公手段，提高預算管理水平。

　　（七）可以提高預算編制工作的時效性

　　用“零基預算法”細化預算、提前編制預算以后，報送人大審批的預算草案將比過去詳細得多，便于人大對預算的審查監(jiān)督，并及時批復下達，從而有效規(guī)范各級政府部門和單位的預算行為：財政部門按預算管理，用錢單位按預算支出，審計部門按預算審計，減少預算的隨意性，有利于各級政府加強和改善預算管理，促進依法行政、依法理財，使財政支出管理工作逐步納入規(guī)范化、法制化的軌道。

　　四、結語

　　零基預算編制法是不斷進行的預算編制方法變革中的一環(huán)，是對以前各次變革的繼承。它吸收了原有各種預算編制方法中有益的內容，并在此基礎上加以改進，使預算編制水平得到了提高。

　　在我國，試行零基預算編制方法，旨在探索能夠加強預算管理、提高財政資金使用效率與效益的有效途徑，這是建立并完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是零基預算編制方法能夠在我國發(fā)展的深層次原因。雖然零基預算法的編制過程較“基數(shù)法”繁瑣，用于編制預算的定額標準的確定也有待于進一步科學化、合理化，但這些都不會影響對預算編制方法的探索，也不會影響零基預算法的進一步推廣應用。可以預料，不久的將來，零基預算編制方法將會在全國各行業(yè)、各部門得到全面的推廣。

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