地方財政風險是指地方財政在運行過程中，由于不確定性因素的影響，發(fā)生財政資金損失或正常支出困難，導致政府機器難以正常運轉、政府基本功能嚴重失調(diào)的可能性。與其他經(jīng)濟部門的風險相比，這種風險具有一定的隱蔽性。因為財政總是與國家政權緊密聯(lián)系在一起的，它可以以政權為依托，通過強制性地擴征收入來對風險加以一定程度的暫時掩蓋。不僅如此，在人們腦海中還經(jīng)常留存著一種固有的觀念，即地方財政出了問題中央政府必然會出面解決。這就更使得地方財政的風險不能得到充分的顯化和足夠的重視。

　　實際上，無論是在我國還是國外，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，地方財政風險的問題都是客觀存在的，而且在某些情況下還表現(xiàn)得較為突出，具有一定的普遍性。例如在巴西，近幾十年來，也先后發(fā)生了3起較嚴重的地方政府債務危機。這些都曾一度使當?shù)卣萑肓穗y以正常運轉的困境，并給中央政府造成了較大的損失，有些還直接引發(fā)了全國性的經(jīng)濟動蕩。如巴西米納斯吉拉斯州在1999年1月6日宣布該州暫停90天償還欠聯(lián)邦政府的154億美元債務，從而動搖了投資者的信心，結果使大量資本外逃，最終導致了全國金融危機。

　　加強監(jiān)控是防范地方財政風險的前提。從各國來看，美國模式或者更確切地講就是俄亥俄州模式相對是比較健全的。該州建立了一個名為“地方財政監(jiān)控計劃”的體系，由州審計局負責執(zhí)行，并在《地方財政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序。首先它對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。如果一個地方政府的財政狀況符合以下三種情況中的任何一種，審計局便宣布其進入“預警名單”，并對該地方財政進行監(jiān)視：

　　（1）在財政年度末，普通預算中逾期超過30天的應付款再減去年末預算余額后超過這一年預算收入的十二分之一或普通和專項預算中的逾期超過三十天的應付款，減去普通及專項預算結余后超過該財政年度的可使用收入的十二分之一。

　?。?）上一財政年度的總赤字，減去所有可被用以彌補赤字的普通和專項預算的資金，超過本年度普通基金預算收入的十二分之一。

　?。?）財政年度末，地方政府金庫所持有的現(xiàn)金及可售證券，減去已簽出的支票和擔保余額，其價值少于普通和專項預算的節(jié)余額，而且此差額超出前一財政年度金庫收入的十二分之一。

　　如果州審計局發(fā)現(xiàn)該地方政府財政狀況進一步惡化，則將其從“預警名單”中移至“危機名單”。同時，根據(jù)《地方財政緊急狀態(tài)法》，只要有一個地方政府被宣布為財政危機，該州就應成立一個“財政計劃與監(jiān)督委員會”的機構來監(jiān)督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官（也是該委員會的成員）必須向委員會提交一份詳細的財政改革計劃，以及時采取可行的措施來應對和化解危機。

　　目前，世界上許多國家對通過預算管理的手段來更有效地控制財政風險都給予了較廣泛的重視。盡管這一手段更多的是在各國中央政府被強調(diào)，但是其中所包含的防范財政風險的思路也同樣適用于地方政府。

　　為將財政風險納入預算管理，首要的步驟就是將可能存在的各種類型的風險項目進行清查編目，以使其透明化。在這一方面，各國有不同的做法，如南非就使用Polackova矩陣來界定政府可能承擔的風險項目，分為顯性直接風險、顯性潛在風險、隱性直接風險和隱性或有風險四類，其中顯性直接風險包括貸款擔保計劃、主權借款、補救計劃、國民養(yǎng)老金，顯性潛在風險包括對私人投資進行擔保、國家保險計劃，隱性直接風險包括社會經(jīng)濟風險、公共投資的經(jīng)常性支出風險（也適應于國有企業(yè)），隱性或有風險包括下級政府的違約風險、體制風險、私有化和商業(yè)化政策中的負債和風險、不可避免的風險（如救災）、貨幣外匯風險。

　　在風險項目透明化以后，接下來的問題就是如何進行相應的預算編制了。相對而言，或有負債預算的編制是其中的難點。目前，主要有兩種模式：

　　新西蘭模式

　　1994年通過的新西蘭財政責任法要求，政府在其年度和每半年的財政報告中應當包括或有負債的報告，且包括或有負債報告在內(nèi)的所有財政報告須全部提交給議會，并且在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表。報告所包括的或有負債主要有以下幾方面的內(nèi)容：一是擔保和賠償，如為企業(yè)在國內(nèi)外借款提供的擔保、政府提供的存款擔保等；二是未繳資本，如政府對國際金融機構的未繳認購股款等；三是訴訟程序和糾紛賠款，如政府機構和國有企業(yè)由于在訴訟判決中敗訴而可能被要求支付的款項等；四是其他可量化的或有負債。除此之外，對于其他無法量化的或有負債，政府還必須提供相應的詳細資料。

　　美國模式

　　美國從1992年起將貸款和擔保預算的基礎從現(xiàn)金流量轉移到了補助金成本上來，并以法律的形式將該種成本定義為“根據(jù)凈現(xiàn)值計算，排除管理費用后，與直接貸款或擔保貸款相關的預計政府長期成本”。凈現(xiàn)值是以美國政府對類似期限借款支付的利率為折現(xiàn)率，對未來現(xiàn)金流出量（如貸款支出和違約賠償）和流入量（如初始費、直接貸款的本息償還）進行貼現(xiàn)計算后得出的。在此基礎上，對每一貸款項目的補助金成本提供單獨的撥款，即使資金只有到以后年份才可能支付，但仍把該項撥款作為支出列入預算。由于補助金成本是在簽訂直接貸款或擔保貸款委托合同時進行估測的，而實際的情況常常會與早期的估計產(chǎn)生差異，因此，在貸款和擔保期內(nèi)，政府每年都要對補助金成本進行重估，對超過部分提供撥款進行彌補。

　　在日本、美國、德國、意大利等發(fā)達國家，都建立了比較健全的地方政府融資體系，地方債已成為國家經(jīng)濟部門借入債務的重要支柱，其中的突出特點有：

　　財政在地方政府融資管理中居主體地位，建立起了政府公債相應的預、決算編制制度和有效的監(jiān)督管理系統(tǒng)。中央對地方發(fā)債實行嚴格的審批制度，進行總量控制，結構調(diào)整。

　　實行法制化管理，從融資來源、資金管理、投放范圍到債務償還都有明確的法律規(guī)定。大多數(shù)國家均規(guī)定地方債主要用于城市基礎設施建設，特別是市政設施建設。

　　在保證中央政府國債優(yōu)先的情況下，給予地方債發(fā)行的優(yōu)惠政策。如允許地方債的利率略高于國債、地方債收益免征或減征所得稅等。

　　根據(jù)一級政府一級財政的原則，允許各級地方政府都可以成為發(fā)債主體，但不同經(jīng)濟發(fā)展水平、籌資能力、發(fā)債信譽的地方，在發(fā)債時享有不同的待遇，如申請方式上的差別、發(fā)債規(guī)模上的差別、發(fā)行方式上的差別、債券種類上的差別等，對信譽好的地方可以公募發(fā)行，并允許在二級市場上流通，否則只能私募，并不得進入二級市場。

　　對一定時期內(nèi)債務還本付息的比例有明確的規(guī)定。如日本要求三年平均地方債還本付息額不得高于普通收入的20%，意大利要求三年平均地方債還本付息額不得高于一般收入的25%，巴西要求地方償債成本不得超過經(jīng)常性凈收入的13%，否則，將對地方發(fā)債有更多更嚴格的限制條件。

　　雖然政府間的財政關系并不是單純?yōu)榱朔婪敦斦L險而作出的安排，但是科學嚴密、合理有序的關系界定卻是地方財政風險的體制性“防火墻”。各國在處理政府間的財政關系時盡管存在著一定的差異，但也有許多共同或相似的地方。從美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、法國、挪威六國來看，這些發(fā)達市場經(jīng)濟國家以下四個方面的共同特征值得重視：

　　政府級次較少。除法國四級外，其他都只有三級。這從財政方面來講，至少有兩個方面的可取之處：一是有利于更明確清晰地劃分各級政府間的事權財權；二是有利于簡化政府間轉移支付制度的設計和減少轉移支付的環(huán)節(jié)，增加財政政策的時效性。

　　各國各級政府的事權和財權劃分都由憲法或法律作出了明確的規(guī)定。如在澳大利亞、加拿大的憲法中就有此方面的規(guī)定。澳大利亞的憲法還對各級政府的征稅權力做出了某些專門限制，如第114條規(guī)定聯(lián)邦政府不能征收各州的財產(chǎn)稅，各州也不能征收聯(lián)邦政府的財產(chǎn)稅等。

　　各國地方政府至少控制了一個稅種的稅率。如新西蘭地方稅的稅率是在征求選民意見的基礎上，由地方政府決定。美國各州、地方都分別有各自獨立的稅收體系和主體稅種，各州一般以銷售稅為主體稅種，地方一般以財產(chǎn)稅為主體稅種。

　　地方支出中有很大一部分是由上級政府轉移支付解決，并且這些撥款都是根據(jù)客觀、透明的公式計算出來的。如在美國，紐約市財政可支配收入中大約有13%來自聯(lián)邦政府轉移支付，20%來自州政府。除此之外，還有很多縣的可支配收入來源于上級政府轉移支付的部分都達到了30%左右。在具體撥款數(shù)額上，全部300多項轉移支付撥款項目有85%是按公式法來確定的。