各國基礎設施建設的經驗證明，采用建設經營與轉讓（BOT）方式，除可運用外國資本外，還可以大量吸收本國民間資本，以拓寬基礎設施建設投資領域，增加資金來源。本文針對我國民間資本在參與BOT方式中，如何運用國內的政策和法律為其提供保障，如何調動資本擁有者積極性等問題進行探討，以期待民間資本利用BOT方式在我國基礎設施建設中早日發(fā)揮作用。

　　一、我國民間資本參與BOT項目的可行性

　　1.民營機構具備了參與BOT項目的實力。隨著我國改革開放的不斷深化，特別是社會主義市場經濟體制的逐步確立，在我國的經濟生活中，各種經濟成分迅速發(fā)展，已形成多種所有制經濟平等競爭、共同發(fā)展的新型增長格局。黨的十五大指出：非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。九屆人大二次會議又把它寫進憲法。到2001年底，全國民營企業(yè)總數已達203萬戶，從業(yè)人員2 714萬人。目前中國民營經濟的發(fā)展勢頭良好，十六大提出“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發(fā)展”，使非公有制經濟人士受到極大鼓舞。據統(tǒng)計，在上海新增固定資產投資的60％來自民營經濟，上海的民營企業(yè)已發(fā)展到18萬戶，以高新技術為主，企業(yè)規(guī)模大，注冊資金多，每戶平均注冊資金100多萬元，超過全國民營企業(yè)平均數的一倍。一批實力雄厚的民營機構從發(fā)展規(guī)模、經濟效果和企業(yè)素質方面已達到了相當的水平，具備了向新的領域投資的可能。

　　2.國內高額的儲蓄存款將成為融資過程中的資金來源。據有關資料顯示，我國目前城鄉(xiāng)居民存款總額已達到9.3萬億人民幣，但它在社會各類成員中的分布是極不平衡的。以1998年度為例，城鎮(zhèn)居民存款總額達30 850.2億元，而97％以上的普通居民儲蓄存款僅為1 080.5億元。由此看來，絕大多數城鎮(zhèn)居民并不富裕，大部分儲蓄存款為少數高收入階層所有。另外，2000年，我國非國有經濟對固定資產投資僅為7 180億元，投資資金非但沒有增加反而比前一年減少了，減少的這部分投資有相當部分進入儲蓄?？梢?，引導富有階層的閑散資金，投資到我國基礎設施等固定資產項目中，還大有潛力可挖。

　　3.我國對民間投資政策上的優(yōu)惠增加了其投資的吸引力。根據黨的十五大確定的原則，在一些非戰(zhàn)略性產業(yè)領域，國有經濟要全面或部分退出，鼓勵非國有經濟主導或重點進入。這樣圍繞產業(yè)結構升級就形成了全社會投資主體的分工和協(xié)作關系。國家計委已于2001年12月11日頒布了《關于促進和引導民間投資的若干意見》，在放寬投資領域、拓寬融資渠道、公平稅費政策、完善社會服務等方面均作出了若干有利于民間投資發(fā)展的規(guī)定。例如，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入；在對外商實行優(yōu)惠政策的投資領域，其優(yōu)惠政策對民間投資同樣適用；把支持民間投資作為信貸工作的重要內容，對民間投資者的貸款一視同仁；調整不公平稅賦，取消不合理收費，切實減輕民間投資者的負擔，對處于創(chuàng)業(yè)階段的民間投資者給予一定的減免稅支持等。這為民間資本參與BOT方式提供了法律上的依據。

　　4.民營經濟實施BOT的比較優(yōu)勢。外商參與BOT項目投資，目前暴露出一些不容忽視的問題，如外商將本該由其承擔的大多數風險轉移到政府身上；政府因在BOT項目的特許期失去了項目的控制權和經營權，會對國家主權的完整性帶來潛在的威脅；外匯平衡問題等。民營經濟參與BOT項目，因其了解國情，民間投資者在考慮自身經濟利益的同時，能以國家利益為重，更容易與政府溝通，使投資者與國家的利益均能得以維系，也不存在由于讓渡產權對國家主權造成的損害，并且無需外匯兌換與匯出。由此可見，與外商相比，民營企業(yè)投資BOT項目可按中國特色運作，其適應性更強，操作更靈活，采用范圍更廣泛。

　　5.對參與BOT項目的私營機構而言，有一定積極作用。

　?。?）可以拓展市場。通過BOT方式，可以接觸以前無法涉足的基礎設施或公共項目，拓展過去無法占領的能源、交通、郵電、通訊等市場。在項目的各個階段如在BOT項目的建設階段，私營機構可以推銷設備；在營運階段，私營機構可以收取服務費；在項目的營運期屆滿以前，私營機構還可以高價出售股份獲得資本回收。

　?。?）可取得與BOT項目有關的其他項目的開發(fā)和經營權。采用BOT方式，私營機構一舉多得。如高速公路、地鐵沿線的商業(yè)、飲食服務業(yè)和廣告業(yè)，能源基地的房地產經營，運輸貨物的倉儲業(yè)務，郵電部門的多功能服務等。從這些項目的開發(fā)和經營中，私營機構可以獲得更大的利益。

　　（3）可以分散風險。由于BOT項目是由私營機構的項目公司總承包后，再將項目的籌資、設計、建設等分包或轉包給參與該項目的財務公司、建筑公司和咨詢公司等。這樣整個項目的風險分散到各方，使各方可在各自承擔較小風險的情況下獲得豐厚的利潤。

　　二、民間資本參與BOT項目的主要問題及對策

　　（一）民間資本參與BOT項目的主要問題

　　1.政策問題。突出表現在：一是政府缺少對民間資本投資發(fā)展的總體規(guī)劃，對其投資的導向相對乏力，一定程度上造成了有限資源的浪費；二是政策扶持力度不夠。盡管各地先后出臺了一些扶持民間投資的政策，但普遍存在政策不完善、不配套、不落實的問題，同時還缺乏政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴肅性；三是民間資本投資的市場準入存在諸多的限制，甚至一些外資企業(yè)可以進入的行業(yè)卻不允許民營企業(yè)進入。在一些壟斷行業(yè)，如電力、鐵路、公路、郵政、電信和市政設施等行業(yè)，仍存在著嚴重的部門保護主義，民營企業(yè)難以進入。

　　2.融資方面的問題。BOT項目的實施，關鍵在于融資。由于BOT項目大都是交通運輸、能源以及龐大的社會公共工程等，資金需求量大。在當前，民營企業(yè)作為BOT項目公司，要獲得貸款困難重重。民間投資發(fā)展最快的浙江、江蘇兩省，情況也不盡人意。1999年，江蘇省銀行對民間投資的貸款余額占各項貸款比重僅為4.8％，2000年略有增加也不過5.2％；2000年，浙江各商業(yè)銀行對民營企業(yè)貸款占全部貸款的比重僅為6.5％，城市商業(yè)銀行的比重稍高，為8.2％。江蘇無錫市參加銀企合作的20家績優(yōu)民營企業(yè)中，得到貸款的僅3家，貸款額僅700萬元。

　　3.風險問題。如何處理BOT項目運行過程中的風險分擔問題，是BOT項目成功的重要因素。由于政策不到位和融資的困難，加之各種審批程序復雜，收益前景往往不那么明朗，使民間資本承擔過高風險。

　　（二）對民間資本參與BOT項目的建議

　　1.在政策上，一要為民間投資營造一個平等、公平的投資環(huán)境。這就要求各地政府應將民間投資納入當地中長期經濟社會發(fā)展計劃，落實明確的鼓勵和引導的政策措施。在制定投資準入政策、稅收優(yōu)惠政策、投融資政策、土地政策、簡化審批手續(xù)、加強民間投資的法律保護、項目建設過程中的各種待遇等方面，要與國有投資一視同仁，為其在輿論、政策、法制等方面提供一個公平競爭的外部環(huán)境。二要實行開放式的行業(yè)投資準入政策，拓寬民間投資領域。政府要打破基礎設施屬于福利設施的傳統(tǒng)觀念，讓人們逐步接受民營企業(yè)投資基礎設施的商業(yè)行為，通過正常的收費，使項目得以順利實施。特別是對盈利較小的項目，更應該體現出政策上的傾斜，可準許這些項目的投資者在基礎設施營運特許期內，在BOT項目附近從事零售業(yè)、飲食業(yè)、廣告業(yè)、房地產、貨物運儲等相關輔助項目的經營與開發(fā)，使投資者的利益與國家的利益均能得以維護。

　　2.在融資問題上，政府應鼓勵商業(yè)銀行對項目貸款或為其進入國際金融市場融資提供便利，政府也應支持民營企業(yè)拓寬融資渠道，通過發(fā)行股票、債券等方式籌集資金，并給予BOT項目從證券市場等籌集資本的優(yōu)先權以及適當降低增資配股條件等具體措施，探索證券化融資在BOT項目中的運作方法。

　　除此之外，政府還可適當增加財政支持，有重點地安排一部分財政資金或財政貼息，帶動民間投資參與基礎設施和社會公益項目建設，這樣做既可以緩解當前國家建設資金緊張的矛盾，又可以正確引導民間資本的投資方向。

　　我國的經濟總量太大，僅用2 000億元投資基礎設施建設，需求不可能完全帶動起來。不妨設想一下，如果我們每年拿1 000億元來補充社會保障基金，為改革創(chuàng)造寬松環(huán)境；然后用1 000億元為民間資本貼息，鼓勵民間資本投資，效果會如何？現在老百姓有7萬多個億存款，財政拿出1 000億元貼息，至少可以帶動1萬億元的社會投資，如此以小博大，四兩撥千斤，何樂而不為？因此要建立和完善為民間投資服務的金融組織體系，拓寬融資渠道。國有商業(yè)銀行內部要設立專門為民營企業(yè)服務的信貸機構，制定適應民間投資特點的貸款政策和管理辦法，尤其是規(guī)范民間投資參與BOT方式的行為。也可借鑒國外經驗，成立專門的中小企業(yè)銀行，專為中小企業(yè)提供服務。在規(guī)范經營和加強監(jiān)督的基礎上，發(fā)展民營金融機構，為其參與BOT融資提供可靠的資金來源。

　　3.針對當前民間資本進入基礎設施領域進行投資的各種風險過高，國家計委投資所的建議值得借鑒，就是向民間資本轉讓現存具有可經營性的基礎設施項目的產權和經營權方式，也即“逆向BOT”或者說以“購買現貨”的形式進入基礎設施領域。

　　首先，“購買現貨”可以消除基礎設施項目的巨大建設期風險，如在建設期國家政策的變化、不可抗的自然因素變化、相關市場狀況的變化等；其次民間投資者不必再面對項目立項及建設過程中令人頭痛的審批程序，如征用土地、行業(yè)規(guī)劃及規(guī)范、環(huán)境保護、資源保護、地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃、公共產品價格決定機制、用水、用電合同等。而且民間資本通過“購買現貨”的方式進入該領域，事實上就是以“摻沙子”方式來打破阻礙民間資本順利進入基礎設施建設領域的最重要制度障礙-國有經濟對基礎設施行業(yè)的壟斷，這樣做有利于推進基礎設施行業(yè)的體制改革，為民間資本直接投資于基礎設施項目建設掃除了體制障礙。當民間資本通過“購買現貨”的方式投資于基礎設施時，只要政府建立起有效的轉讓規(guī)則，就不會產生國有資產流失。相反，政府可從轉讓項目中獲得一筆可觀的置換出來的資金，并可將這筆資金用于新的基礎設施項目建設。