2001年6月22日，財政部以財會[2001]41號文件發(fā)布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范—一基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》。兩個規(guī)范作為《會計法》的配套措施，是解決當前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化的重要創(chuàng)舉，也是適應(yīng)我國加入WTO的客觀要求。這兩個規(guī)范的發(fā)布實施，對于深入貫徹《會計法》，強化單位內(nèi)部會計監(jiān)督，整頓和規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序，必將發(fā)揮十分重要的促進作用。

　　發(fā)布和實施《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的背景

    1.《內(nèi)部會計控制規(guī)范》作為《會計法》的配套規(guī)章，是深入貫徹實施新《會計法》的一項舉措。

　　新《會計法》第二十七條規(guī)定，“各單位應(yīng)當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度應(yīng)當符合下列要求：

　?。ㄒ唬┯涃~人員與經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責權(quán)限應(yīng)當明確，并相互分離、相互制約；

　　（二）重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當明確；

　?。ㄈ┴敭a(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當明確；

    （四）對會計資料定期進行內(nèi)部審計的辦法和程序應(yīng)當明確。

    上述規(guī)定是新《會計法》的重要突破。單位內(nèi)部會計監(jiān)督與內(nèi)部會計控制雖不完全等同，但是，這些職責明確、相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的一系列法律要求，充分體現(xiàn)了內(nèi)部會計控制的本質(zhì)。因此，新《會計法》是財政部制定并發(fā)布《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的基本法律依據(jù)，《內(nèi)部會計控制規(guī)范》構(gòu)成了新《會計法》的配套規(guī)章，對于深入貫徹實施新《會計法》、強化單位內(nèi)部會計監(jiān)督，具有十分重要的現(xiàn)實意義。 　　

    2.《內(nèi)部會計控制規(guī)范》是針對當前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化問題，要求單位加強內(nèi)部會計及與會計相關(guān)的控制，形成完善的內(nèi)部牽制和監(jiān)督制約機制，以堵塞漏洞、消除隱患，保護財產(chǎn)安全，防止舞弊行為，促進經(jīng)濟活動健康發(fā)展。 　　

    改革開放以來，我國的國民經(jīng)濟出現(xiàn)了前所未有的增長速度，人民安居樂業(yè)，生活水平不斷提高，綜合國力大大增強。但不容忽視的是，在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)換過程中，經(jīng)濟環(huán)境趨于復雜，人們的思想意識多元化，一些單位內(nèi)部控制薄弱，管理松弛的情況逐漸暴露，出現(xiàn)了一些新型的經(jīng)濟犯罪案例。比如，攜巨額公款外逃，到國外辦理“投資移民”；挪用公款賭博，私自將巨額資金調(diào)到澳門或國外的賭場進行豪賭；用公款炒股，動用巨額資金在資本市場上買賣股票，謀取個人私利；利用改組、改制、拍賣、租賃等產(chǎn)權(quán)變動的機會中飽私囊；還有的在辦理采購、銷售、投資、工程項目等業(yè)務(wù)中損公肥私，撈取巨額回扣，等等。剖析這些經(jīng)濟犯罪案件，原因是復雜的，然而，單位內(nèi)部會計監(jiān)督不健全，管理和控制弱化，是其中的一個重要因素。有些案例的產(chǎn)生，往往是由于單位缺乏最基本的內(nèi)部會計控制，將支付款項所需的全部印章及相關(guān)票據(jù)交由一人保管所致。因此，在新的形勢下，必須高度重視單位內(nèi)部會計控制建設(shè)問題，強化單位內(nèi)部涉及會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位的控制，嚴格約束各單位內(nèi)部涉及會計的所有人員，保證單位內(nèi)部涉及會計的機構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責權(quán)限的合理劃分，真正做到不相容職務(wù)相互分離、相互制約、相互監(jiān)督。只有這樣，才能從源頭和制度上治理腐敗，防范風險，遏制和打擊經(jīng)濟犯罪行為，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。 　　

    3.重視和強化單位內(nèi)部控制建設(shè)是市場經(jīng)濟國家的通行做法。 　　

    二十世紀初至今，內(nèi)部控制在國際上有了很大的發(fā)展，從理論到實務(wù)內(nèi)容不斷豐富。早期的有關(guān)內(nèi)部控制的文獻將內(nèi)部控制定義為：“為了保護公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全、檢查賬簿記錄準確性而在公司內(nèi)部采用的各種手段和方法?！倍兰o四十年代以后，隨著市場競爭的加劇，對企業(yè)內(nèi)部管理水平的要求不斷提高，促使內(nèi)部控制擴大到企業(yè)內(nèi)部各個領(lǐng)域。1949年美國注冊會計師協(xié)會將內(nèi)部控制定義為：“企業(yè)為了保證財產(chǎn)的安全完整，檢查會計資料的準確性和可靠性，提高企業(yè)的經(jīng)營效率以及促進企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營方針，所設(shè)計的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施?！倍兰o九十年代，由美國會計學會（AAA）、美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）、財務(wù)經(jīng)理協(xié)會（FEI）等多個職業(yè)團體參與的“發(fā)起組織委員會（COSO）”對內(nèi)部控制作了如下描述：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他員工實施的，為營運的效率效果、財務(wù)報告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標的實現(xiàn)而提供合理保證的過程。 　　

    國外內(nèi)部控制的發(fā)展除了反映企業(yè)內(nèi)部管理的要求外，政府的推動也是重要因素。在美國，從20世紀70年代到80年代，政府通過一系列措施推動內(nèi)部控制的實施。1977年，美國國會制定了《反國外行賄法案》（FCPA），該法規(guī)定每個企業(yè)應(yīng)當建立內(nèi)部控制制度。80年代一些舞弊性財務(wù)報告和企業(yè)“突發(fā)”破產(chǎn)事件導致了對上市公司內(nèi)部控制恰當性的關(guān)注，并成立了Treadway委員會（即反對虛假財務(wù)報告委員會）。這個委員會的目標之一是增加內(nèi)部控制標準和指南。該委員會的工作成果之一即是著名的COSO報告。

　　我國政府有關(guān)部門從20世紀90年代起開始注意推動企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。中國人民銀行、中國證監(jiān)會等先后發(fā)布過部門或系統(tǒng)的有關(guān)內(nèi)部控制的行政規(guī)定。1999年新修訂的《會計法》從法律的角度對內(nèi)部控制作出規(guī)定。此次財政部新發(fā)布的兩個內(nèi)部會計控制規(guī)范，適用于國家機關(guān)、社會團體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織，可以說，這是我國重視并加強單位內(nèi)部控制建設(shè)的新的里程碑，同時也是適應(yīng)即將加入WTO的客觀要求。

    制定《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的總體思路 　　

    財政部此次制定并發(fā)布的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》，是以《會計法》為依據(jù)、以會計核算和會計監(jiān)督為中心、以會計及相關(guān)工作中最薄弱的環(huán)節(jié)為重點，研究制定操作性強，便于監(jiān)督檢查，既借鑒國際慣例，又符合我國實際的內(nèi)部會計控制規(guī)范體系?？傮w思路是： 　　

    1.《內(nèi)部會計控制規(guī)范》作為新《會計法》的重要配套規(guī)章，屬于國家統(tǒng)一的會計制度的范疇，由財政部制定并發(fā)布。各單位應(yīng)當根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和財政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》，結(jié)合部門或系統(tǒng)有關(guān)內(nèi)部會計控制的規(guī)定，建立適合本單位業(yè)務(wù)特點和管理要求的內(nèi)部會計控制制度，并組織實施。 　　

    2.《內(nèi)部會計控制規(guī)范》采取分批分步制定實施的方式。針對當前會計及相關(guān)工作中最為薄弱的環(huán)節(jié)，先制定最迫切需要的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》，如貨幣資金、工程項目、采購與付款、銷售與收款等環(huán)節(jié)的控制，成熟一個發(fā)布一個。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過幾年的努力，逐步建立起與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、滿足不同單位經(jīng)營管理需求的內(nèi)部會計控制規(guī)范體系。 　　

    《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的形成過程 　　

    財政部此次制定并發(fā)布的兩個規(guī)范，在一年半的時間內(nèi)，經(jīng)過了調(diào)查研究、起草初稿、征求意見、定稿發(fā)布等四個階段。 　　

    1.調(diào)查研究階段。2000年年初，財政部會計司組成了內(nèi)部控制研究小組，就內(nèi)部控制規(guī)范的指導思想、總體思路等問題進行研究。4月份，財政部會計司以財會函字[2000]18號印發(fā)了《關(guān)于研究制定單位內(nèi)部會計控制制度的總體思路（討論稿）》和《關(guān)于加強貨幣資金會計控制的暫行規(guī)定（討論稿）》，并向社會征求意見。11月份，財政部會計司在南京召開了企業(yè)內(nèi)部控制高級研討會，就我國的企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)問題進行了研討。會議期間，國家電力公司、江蘇省電力公司、黑龍江斯達造紙有限公司、中國印鈔造幣總公司、東北制藥股份有限公司、上海市財政局財務(wù)會計管理中心、中大華正會計師事務(wù)所、京都會計師事務(wù)所，以及上海財經(jīng)大學、東北財經(jīng)大學和安永會計師事務(wù)所的領(lǐng)導和專家，介紹了經(jīng)驗和國內(nèi)外內(nèi)部控制建設(shè)的進展情況。 　　

    2001年1月，財政部會計司和中國會計學會考察團赴英國和法國相關(guān)機構(gòu)，考察了一些單位公司治理與內(nèi)部控制問題。2月份，財政部會計司內(nèi)部控制研究小組對邯鄲鋼鐵廠、黑龍江斯達造紙公司、新興鑄管、廣東大亞灣核電站、深圳華為公司、廣東省佛山市財政局等單位的內(nèi)部控制問題進行了實地調(diào)研，為起草和完善《內(nèi)部會計控制規(guī)范》奠定了較為扎實的基礎(chǔ)。

　　2.起草初稿階段。2001年，財政部會計司將研究制定并發(fā)布實施內(nèi)部會計控制規(guī)范列入當年工作重點。2月份，內(nèi)部會計控制研究小組以2000年4月印發(fā)的《關(guān)于研究制定單位內(nèi)部會計控制制度的總體思路（討論稿）》和《關(guān)于加強貨幣資金會計控制的暫行規(guī)定（討論稿）》為藍本，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，參考國內(nèi)外大量有關(guān)內(nèi)部會計控制的規(guī)定和做法，重新起草了《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范（征求意見稿）》和《加強貨幣資金會計控制的若干規(guī)定（征求意見稿）》，以財會便[2001]4號文件印發(fā)，再次向社會各界廣泛征求意見。 　　

    3.征求意見階段。兩個征求意見稿發(fā)出后，財政部會計司共收到了來自全國各地的近200份書面材料，對兩個征求意見稿發(fā)表修改意見。反饋意見的來源既有行政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、金融機構(gòu)，又有高等院校的教授、講師、研究生、社會中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)人員，還有普通讀者。這些意見和建議對進一步修改兩個規(guī)范起到了重要的參考作用。 　　

    4.定稿發(fā)布階段。2001年6月，財政部會計司根據(jù)社會各界的反饋意見，對兩個征求意見進行了修改，并定位為以內(nèi)部會計控制為主體，同時兼顧與會計相關(guān)的控制，最終形成了《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》（以不簡稱“基本規(guī)范”）和《內(nèi)部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》（以下簡稱“貨幣資金規(guī)范”）。2001年6月22日，財政部以財會[2001]41號文件正式發(fā)布，從發(fā)布之日起試行。 　　

    《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的主要內(nèi)容 　　

    （一）關(guān)于“基本規(guī)范” 　　

    “基本規(guī)范”共六章三十一條，明確了單位建立和完善內(nèi)部會計控制體系的基本框架和要求，在整個單位內(nèi)部會計控制體系中起統(tǒng)馭作用，是制定貨幣資金、工程項目、采購與付款、銷售與收款等具體業(yè)務(wù)控制規(guī)范的依據(jù)。財政部在具體業(yè)務(wù)會計控制規(guī)范尚未全部完成的情況下，各單位可以根據(jù)“基本規(guī)范”，結(jié)合本單位的實際情況，建立并實施本單位的具體業(yè)務(wù)會計控制制度。

　　第一章“總則”。主要規(guī)定了內(nèi)部會計控制的定義、目的、制定依據(jù)、適用范圍等相關(guān)內(nèi)容，明確了單位負責人對本單位內(nèi)部會計控制的建立健全及有效實施負責。 　　

    第二章“內(nèi)部會計控制的目標和原則”。內(nèi)部控制的目標是比較廣泛的，就內(nèi)部會計控制而言，“基本規(guī)范”主要圍繞提高會計信息質(zhì)量、保護財產(chǎn)安全完整和確保法律法規(guī)規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等規(guī)定了三項基本目標，包括：“規(guī)范單位會計行為，保證會計資料真實、完整；堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤及舞弊行為，保護單位資產(chǎn)的安全、完整；確保國家有關(guān)法律、法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行?！?　　

    內(nèi)部會計控制應(yīng)當遵循哪些原則呢？“基本規(guī)范”規(guī)定，各單位建立并實施內(nèi)部會計控制體系，應(yīng)當遵循六項基本原則：一是合法性原則，即：內(nèi)部會計控制應(yīng)當符合國家有關(guān)法律法規(guī)和本規(guī)范，以及單位的實際情況；二是有效性原則，即：內(nèi)部會計控制應(yīng)當約束單位內(nèi)部涉及會計工作的所有人員，任何個人都不得擁有超越內(nèi)部會計控制的權(quán)力；三是全面性原則，即：內(nèi)部會計控制應(yīng)當涵蓋單位內(nèi)部涉及會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點，落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)；四是不相容職務(wù)相分離原則，即：內(nèi)部會計控制應(yīng)當保證單位內(nèi)部涉及會計工作的機構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責權(quán)限的合理劃分，堅持不相容職務(wù)相互分離，確保不同機構(gòu)和崗位之間權(quán)責分明、相互制約、相互監(jiān)督；五是成本效益原則，即：內(nèi)部會計控制應(yīng)當遵循成本效益原則，以合理的控制成本達到最佳的控制效果；六是適時性原則，即：內(nèi)部會計控制應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。只有遵循這些基本原則，內(nèi)部會計控制才能落到實處，不擺花架子、走過場、流于形式。 　　

    第三章“內(nèi)部會計控制的內(nèi)容”。內(nèi)部會計控制的內(nèi)容是內(nèi)部會計控制的主體和核心，規(guī)定單位應(yīng)對哪些內(nèi)容（經(jīng)濟活動和環(huán)節(jié)）進行控制，針對各單位經(jīng)濟活動中最薄弱的環(huán)節(jié)加以規(guī)范。“基本規(guī)范”規(guī)定的內(nèi)部會計控制的內(nèi)容主要包括：貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資、工程項目、采購與付款、籌資、銷售與收款、成本費用、擔保等經(jīng)濟業(yè)務(wù)的會計控制。 　　

    貨幣資金會計控制的內(nèi)容見“貨幣資金規(guī)范”。 　　

    實物資產(chǎn)會計控制，主要是從實物的取得、保管、領(lǐng)用、發(fā)出、盤點、處理等環(huán)節(jié)找出關(guān)鍵控制點，采用授權(quán)批準、會計記錄與實物保管相互分離和制約、非實物保管人員無權(quán)領(lǐng)發(fā)貨物等一系列控制方法，防止各種實物資產(chǎn)的被盜、偷拿、毀損和流失。

　　對外投資會計控制，重點規(guī)范對外投資的決策機制和程序。單位在對外投資決策過程中，必須吸收會計人員參加，必要時聘請會計中介機構(gòu)，進行投資可行性研究和投資效益的論證。提倡集體審議聯(lián)簽等責任制度，防止對外投資決策失誤和不講科學的個人專斷，避免重大投資損失無人負責現(xiàn)象，嚴格控制投資風險。 　　

    工程項目會計控制，除了規(guī)范工程項目決策程序和責任制度外，強調(diào)對項目招投標、承發(fā)包等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，必要時可考慮推行項目會計委派制，堅決地遏制和打擊工程項目招投標、承發(fā)包等業(yè)務(wù)中的經(jīng)濟犯罪行為。 　　 采購與付款會計控制，針對單位采購過程中存在回扣現(xiàn)象而導致單位資金流失或采購物資質(zhì)次價高等問題進行會計控制。控制的重點是采購決策，強調(diào)單位內(nèi)部任何個人都不能獨立決定采購品種、采購單位和采購價格，必須形成采購決策環(huán)節(jié)的制約和監(jiān)督機制。

　　籌資活動會計控制，重點在于合理地確定籌資規(guī)模和籌資結(jié)構(gòu)、選擇籌資方式，防范財務(wù)風險。

　　銷售與收款會計控制，主要關(guān)注定價原則、收款方式等銷售政策的制定，明確銷售機構(gòu)和推銷人員的職責權(quán)限，加強合同訂立、商品發(fā)出和賬款回收的會計控制，防范銷售過程中的舞弊行為，避免或減少壞賬損失。 　　 成本費用會計控制，要求建立成本費用控制系統(tǒng)，實行預算管理、指標分解，控制差異、降低成本。

　　擔保會計控制，要求建立擔保決策程序和責任制度，控制擔保行為，禁止隨意簽定擔保合同，防范擔保的潛在風險。

　　上述內(nèi)部會計控制的內(nèi)容仍較原則，各單位應(yīng)當結(jié)合本單位的業(yè)務(wù)特點和管理要求，加以具體化。

　　第四章“內(nèi)部會計控制的方法”。內(nèi)部會計控制方法主要規(guī)定如何對內(nèi)部會計控制內(nèi)容進行控制的問題?！盎疽?guī)范”借鑒國際慣例，結(jié)合中國的實際情況，明確了不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)批準控制、會計系統(tǒng)控制、預算控制、財產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。這些控制方法都是內(nèi)部會計控制最基本的較為常用的方法，各單位建立并實施本單位的內(nèi)部控制體系時，應(yīng)當根據(jù)具體的控制內(nèi)容選擇適用的控制方法。比如，在對貨幣資金進行控制時，可選用不相容職務(wù)相互分離、授權(quán)批準、會計系統(tǒng)等控制方法；在對實物資產(chǎn)進行控制時，可選用財產(chǎn)保全、會計系統(tǒng)、內(nèi)部報告等控制方法。各單位在選擇控制方法時，應(yīng)當注意控制內(nèi)容與控制方法之間的內(nèi)在聯(lián)系。 　　

    第五章“內(nèi)部會計控制的檢查”。內(nèi)部會計控制檢查是單位內(nèi)部會計控制制度得以有效貫徹實施的保證，也是發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并不斷改進和完善內(nèi)部控制體系的重要措施。本章主要明確履行內(nèi)部控制檢查的責任主體及其職責權(quán)限。規(guī)定單位可以聘請中介機構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員對本單位內(nèi)部會計控制的建立健全及實施情況進行評價，接受委托的中介機構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)當對委托單位內(nèi)部會計控制的重大缺陷提出書面報告。國務(wù)院財政部門和縣級以上地方各級人民政府財政部門有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)各單位內(nèi)部會計控制的建立和執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。 　　

    第六章“附則”。主要對“基本規(guī)范”的解釋權(quán)限和實施日期作了規(guī)定。

　?。ǘ╆P(guān)于“貨幣資金規(guī)范”

　　貨幣資金是流動性最強的資產(chǎn)，是單位內(nèi)部會計控制的關(guān)鍵，因此，在發(fā)布“基本規(guī)范”的同時，發(fā)布了“貨幣資金規(guī)范”。本規(guī)范共六章二十七條，主要針對一些單位貨幣資金管理松弛和控制弱化而作出規(guī)定。 　　

    第一章“總則”。除了規(guī)定本規(guī)范的制定依據(jù)、適用范圍等相關(guān)內(nèi)容外，重點強調(diào)單位負責人對本單位貨幣資金內(nèi)部控制的建立健全和有效實施以及貨幣資金的安全完整負責。 　　

    第二章“崗位分工及授權(quán)批準”。通過崗位分工和授權(quán)批準的控制方法，加強對貨幣資金的會計控制。明確單位不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，確保辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督，嚴禁未經(jīng)授權(quán)的機構(gòu)和人員辦理貨幣資金業(yè)務(wù)或直接接觸貨幣資金。 　　

    第三章“現(xiàn)金和銀行存款的管理”?，F(xiàn)金和銀行存款的管理是貨幣資金控制的主體，針對現(xiàn)金和銀行存款管理中的關(guān)鍵控制點作出較為嚴格的規(guī)范，強化了現(xiàn)金和銀行存款收支、結(jié)存、核對及銀行開戶的管理。 　　

    第四章“票據(jù)及有關(guān)印章的管理”。強調(diào)對票據(jù)購買、領(lǐng)用、保管、背書轉(zhuǎn)讓、注銷等環(huán)節(jié)的控制，嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章等。 　　

    第五章“監(jiān)督檢查”。明確單位應(yīng)建立對貨幣資金業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查制度，并對監(jiān)督檢查的內(nèi)容作出了規(guī)定。 　　

    第六章“附則”。規(guī)定了本規(guī)范的解釋權(quán)限和施行日期。 　　

    需要說明的幾個問題

    1.關(guān)于“內(nèi)部控制”與“內(nèi)部會計控制”的關(guān)系問題在起草過程中，應(yīng)當定位干“內(nèi)部控制”還是“內(nèi)部會計控制”，有不同意見：

　　第一種意見，主張定位為“內(nèi)部控制”，包括會計控制和管理控制等內(nèi)部控制的全部內(nèi)容。理由是單位內(nèi)部控制弱化不僅限于會計控制，而且涉及管理控制的方方面面，有些環(huán)節(jié)的控制單純強調(diào)會計是不夠的。需要全面綜合治理，提高內(nèi)部管理水平。比如，人員素質(zhì)控制和組織結(jié)構(gòu)控制與會計控制沒有直接聯(lián)系，然而，這些方面的控制涉及控制環(huán)境，對單位經(jīng)濟活動的正常運行是非常重要的。 　　

    第二種意見，主張僅限于“內(nèi)部會計控制”，凡與會計無關(guān)的控制都不予涉及。認為財政部制定的內(nèi)部控制只應(yīng)規(guī)范會計控制，其他方面的控制應(yīng)當在其他領(lǐng)域的相關(guān)文件中加以規(guī)范。 　　

    第三種意見，主張“以單位內(nèi)部會計控制為主，同時兼顧與會計相關(guān)的控制”。內(nèi)部控制以會計控制為主是與新《會計法》相吻合的。在單位建立完善內(nèi)部控制體系過程中，會計控制是基礎(chǔ)，應(yīng)當從會計控制入手，同時兼顧與會計相關(guān)的控制。比如，采購與付款、銷售與收款、工程預算、對外投資等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)與會計控制都是密切相關(guān)的，應(yīng)當加以規(guī)范。否則如果單純就會計論會計，內(nèi)部會計控制很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也不能夠很好地解決當前內(nèi)部控制弱化的問題。這種意見符合國際上內(nèi)部控制中會計控制和管理控制不斷融合的趨勢，也與中國的實際相符合。財政部最終正式發(fā)布的兩個規(guī)范是按照第三種意見定位的，刪掉了“征求意見稿”中與會計不直接相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)控制和人員素質(zhì)控制等內(nèi)容。 　　

    2.關(guān)于《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的試行問題 　　

    財政部下發(fā)的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》要求在國家機關(guān)、社會團體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織中試行。試行不是試點，不應(yīng)理解為一些單位執(zhí)行，其他單位可以不執(zhí)行；也不能認為單位可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行。這里，試行的意義主要是指隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，財政部將對《內(nèi)部會計控制規(guī)范》進行不斷的修訂和完善。因此，各單位應(yīng)當認真貫徹實施《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的各項規(guī)定。 　　 根據(jù)財政部內(nèi)部會計控制建設(shè)的總體思路，此次發(fā)布的“基本規(guī)范”和“貨幣資金規(guī)范”只是內(nèi)部會計控制規(guī)范的開始。嗣后，財政部將加快相關(guān)內(nèi)部會計控制規(guī)范的建設(shè)步伐，力爭利用2—3年的時間，建立起適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展要求的內(nèi)部會計控制規(guī)范體系。我們希望社會各界密切關(guān)注并積極參與這一重大課題，積極提供典型案例和建設(shè)性意見，為促進我國經(jīng)濟健康發(fā)展作出我們應(yīng)有的貢獻。等同，但是，這些職責明確、相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的一系列法律要求，充分體現(xiàn)了內(nèi)部會計控制的本質(zhì)。因此，新《會計法》是財政部制定并發(fā)布《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的基本法律依據(jù)，《內(nèi)部會計控制規(guī)范》構(gòu)成了新《會計法》的配套規(guī)章，對于深入貫徹實施新《會計法》、強化單位內(nèi)部會計監(jiān)督，具有十分重要的現(xiàn)實意義。