一、當(dāng)前政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督的難點(diǎn)

　　政府采購(gòu)制度的改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前的改革仍然處在不斷推進(jìn)的階段，由于這是一項(xiàng)新的工作，對(duì)其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督管理仍難以完全到位，存在以下幾方面亟待解決的問(wèn)題。

　　（一）審計(jì)部門與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系較難理順

　　建立政府采購(gòu)制度是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，客觀上需要相關(guān)部門協(xié)同配合，發(fā)揮政府采購(gòu)各有關(guān)部門的職能作用，共同履行監(jiān)督職能，逐步建立起一種規(guī)范的監(jiān)督檢查機(jī)制，為各項(xiàng)規(guī)定的貫徹實(shí)施提供保障?！墩少?gòu)法》第五十九條、第六十七條、第六十八條、第六十九條分別對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)做了相關(guān)的規(guī)定，但這些規(guī)定比較原則，在一些方面還缺乏相應(yīng)規(guī)定，如對(duì)于各項(xiàng)監(jiān)督在政府采購(gòu)中的地位、作用等方面的概念規(guī)定的比較模糊或籠統(tǒng)，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督重點(diǎn)、方式和方法不夠明確，缺乏可操作性。目前政府采購(gòu)的監(jiān)督管理體系雖已初步構(gòu)建，但明確，部門之間未能很好協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為，各監(jiān)督部門職能相互交叉重疊，且未能做好溝通協(xié)調(diào)工作，可能造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的結(jié)果。當(dāng)政府采購(gòu)工作有成績(jī)時(shí)，各方都報(bào)自己監(jiān)督得力的功績(jī)；但當(dāng)因監(jiān)督不力，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，卻互相推諉責(zé)任。比如，對(duì)納入政府采購(gòu)范圍并實(shí)行招標(biāo)方式采購(gòu)的工程項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督，分別由其行政主管部門負(fù)責(zé)；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)。即對(duì)政府采購(gòu)工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督，按照上述規(guī)定原則，由政府有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)。但根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，這些專業(yè)性監(jiān)督活動(dòng)并不排斥財(cái)政、審計(jì)等部門的綜合性監(jiān)督，因此多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督難以避免，也易造成部門間的執(zhí)法糾紛，這是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)中多頭爭(zhēng)奪執(zhí)法管理權(quán)現(xiàn)象的一個(gè)縮影。因此，審計(jì)部門如何處理好與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系已成為政府采購(gòu)審計(jì)的一大難點(diǎn)。

　　（二）實(shí)施政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)面臨較多難點(diǎn)

　　隨著政府采購(gòu)支出的迅速增加以及 采購(gòu)范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜，公眾（特別是納稅人）想要知道的不單是政府采購(gòu)開(kāi)支是否合理、合法，而且還想知道采購(gòu)資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用，采購(gòu)行為是否有效果。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)是不能滿足當(dāng)前需要的，這就需要用績(jī)效審計(jì)的方法來(lái)監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)是否建立了公開(kāi)和公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是否最大限度地發(fā)揮了資金的使用效益，是否實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)的政策導(dǎo)向和調(diào)控能力，并對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。實(shí)施績(jī)效審計(jì)，將使我國(guó)的政府采購(gòu)審計(jì)工作有一個(gè)更高的起點(diǎn)和目標(biāo)，促進(jìn)政府采購(gòu)制度的發(fā)展。

　　政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)以采購(gòu)項(xiàng)目為審計(jì)單位，審計(jì)的目標(biāo)就是評(píng)價(jià)被審項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。由于我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)尚處于試點(diǎn)階段，在實(shí)施中存在以下難點(diǎn)：

　　1、由于我國(guó)目前尚無(wú)績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則或指南，因此我國(guó)的政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)只能在遵守《審計(jì)法》、《政府采購(gòu)法》的同時(shí)，借鑒國(guó)外的一些相關(guān)準(zhǔn)則在摸索中開(kāi)展。

　　2、績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系不完善，且沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)可適用的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。目前能評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)的體系存在很大的局限性，往往只有財(cái)務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)和綜合性指標(biāo)，而缺乏非財(cái)務(wù)指標(biāo)、未來(lái)價(jià)值指標(biāo)、單項(xiàng)指標(biāo)和“預(yù)警”指標(biāo)。在標(biāo)準(zhǔn)缺乏的情況下，審計(jì)人員無(wú)法深入了解被審計(jì)采購(gòu)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，必須 “借用” 其它標(biāo)準(zhǔn)或是自己設(shè)計(jì)某種標(biāo)準(zhǔn)，然后用以衡量工作成果，這是一項(xiàng)困難的工作。此外，迄今為止，審計(jì)人員也還沒(méi)有一個(gè)能指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量被審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，即公認(rèn)可接受的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)可供利用，在這種情況下，就造成了對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)可依，無(wú)疑會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和觀經(jīng)濟(jì)政策的影響等社會(huì)效益。因此，政府采購(gòu)審計(jì)顯然超過(guò)了單純政府采購(gòu)資金審計(jì)的范疇，它涉及到財(cái)政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)方面，是一種政策性很強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計(jì)監(jiān)督。正由于政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)工作涉及面極廣，它要求審計(jì)機(jī)關(guān)具備許多專業(yè)的優(yōu)秀人才，諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、財(cái)會(huì)與工程方面的人才，要求審計(jì)人員要非常深入地掌握政府采購(gòu)工作方面的專業(yè)知識(shí)。目前，政府采購(gòu)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)落后于采購(gòu)工作的發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)較單一，缺少訓(xùn)練有素、能運(yùn)用績(jī)效審計(jì)知識(shí)的一專多能的復(fù)合型人才。

　　3、“事后審計(jì)”的監(jiān)督程序，可能令績(jī)效審計(jì)“只開(kāi)花不結(jié)果”?！笆潞蟆钡目?jī)效審計(jì)只是進(jìn)一步完善了采購(gòu)資金使用后進(jìn)行總結(jié)的制度，并不能說(shuō)明績(jī)效審計(jì)就對(duì)減少“亂花錢”有決定性的作用。如果對(duì)政府采購(gòu)決策實(shí)施的事前、事中監(jiān)督缺位，績(jī)效審計(jì)的作用就難以最充分地發(fā)揮出來(lái)。因此，事后監(jiān)督的執(zhí)法程序若不改善，即便是績(jī)效審計(jì)開(kāi)展得再好，恐怕也難逃盡向“明日黃花”放空炮的結(jié)局。

　?。ㄈ┮恍┱少?gòu)改革配套措施不到位，制約審計(jì)工作的進(jìn)一步深入推行

　　1、《政府采購(gòu)法》有關(guān)的配套法規(guī)制度不健全，無(wú)法對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)提供充分、完善的法律依據(jù)。①由于《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》尚未出臺(tái)，在實(shí)際工作中，《政府采購(gòu)法》的原則性條款難以規(guī)范操作。如《政府采購(gòu)法》沒(méi)有具體明確采購(gòu)合同的條款內(nèi)容，對(duì)中標(biāo)商的“分包履行合同”行為未進(jìn)行明確的規(guī)范，對(duì)供應(yīng)商資格條件的規(guī)定有的難以進(jìn)行實(shí)際操作，對(duì)采購(gòu)工作崗位任職條件的衡量尺度和考核標(biāo)準(zhǔn)也未具體規(guī)定，等等。因此，審計(jì)人員在實(shí)際審計(jì)工作中對(duì)以上行為和內(nèi)容的監(jiān)督難以具體實(shí)施。② 由于政府采購(gòu)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各地在嘗試政府采購(gòu)初期的認(rèn)識(shí)不是很深，出發(fā)點(diǎn)站得也不高，出臺(tái)的一些政策制度，難免存在遺漏，甚至與《政府采購(gòu)法》相左，審計(jì)人員在實(shí)際審計(jì)工作中難以適用，亟須加緊修改、完善和補(bǔ)充。

　　2、一些采購(gòu)專業(yè)性很強(qiáng)，由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范性具體措施，僅靠審計(jì)部門現(xiàn)有的人員及專業(yè)知識(shí)是不能適應(yīng)對(duì)這一工作進(jìn)行監(jiān)督的需要。如目前普遍存在的招標(biāo)文件制作水平不高，存在項(xiàng)目要求不具體、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)化等問(wèn)題，有的甚至帶有明顯的傾向性，通過(guò)構(gòu)筑技術(shù)壁壘排擠其他品牌，破壞公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)書范本可供適用或成立專門的標(biāo)書審核專家組對(duì)標(biāo)書中有關(guān)需求、技術(shù)參數(shù)等專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的內(nèi)容進(jìn)行審核，一般人員難以勝任審核監(jiān)督這些標(biāo)書的工作；又如，評(píng)標(biāo)過(guò)程不規(guī)范，評(píng)標(biāo)辦法欠科學(xué)、合理，操作性不強(qiáng)，評(píng)標(biāo)各因素的權(quán)重不能科學(xué)地制定，這些都直接地影響、制約了評(píng)標(biāo)結(jié)果；在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，人為的招標(biāo)失敗仍難以控制，如通過(guò)各種手段，使公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目在條件審查過(guò)程中就達(dá)不到滿足3家以上供應(yīng)商的條件，由此成為不公開(kāi)招標(biāo)的理由或采用其他采購(gòu)方式的依據(jù)。等等這些問(wèn)題，近期內(nèi)審計(jì)監(jiān)督部門也沒(méi)有足夠的力量對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，這是監(jiān)督上的一大隱憂。

　　二、加強(qiáng)政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督管理的幾點(diǎn)對(duì)策

　　（一）、消除法律和管理體制上的盲點(diǎn)，建立完善的政府采購(gòu)監(jiān)督體系

　　應(yīng)該將政府采購(gòu)各項(xiàng)監(jiān)督制度的內(nèi)容具體化、規(guī)范化，使得法律的這一規(guī)定具有可操作性，而不至于留于形式。法律應(yīng)該對(duì)各項(xiàng)監(jiān)督在政府采購(gòu)過(guò)程中的“切入點(diǎn)”、 監(jiān)督的具體對(duì)象和內(nèi)容、具體程序等方面的內(nèi)容做出明確的規(guī)定，進(jìn)一步明確對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府各部門對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督重點(diǎn)、方式和方法，協(xié)調(diào)好這些部門之間的職責(zé)分工，規(guī)范好綜合管理與行業(yè)管理的銜接問(wèn)題，發(fā)揮好這些部門在監(jiān)督上的優(yōu)勢(shì)，理順監(jiān)督管理關(guān)系，形成綜合管理與行業(yè)專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的協(xié)作機(jī)制，共同構(gòu)筑對(duì)政府采購(gòu)全方位、多層次、科學(xué)有效的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)行為的約束。政府采購(gòu)審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)和權(quán)力，審計(jì)部門在履行監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)，要盡量協(xié)調(diào)好與其他行政監(jiān)督部門的關(guān)系，按照統(tǒng)一、效能的原則，減少重復(fù)監(jiān)督，既不要缺位也不能越位，保證政府采購(gòu)審計(jì)工作的順利開(kāi)展。

　　（二） 健全《政府采購(gòu)法》有關(guān)配套法規(guī)制度，使政府采購(gòu)審計(jì)的法律依據(jù)健全、完善

　　作為一部規(guī)范政府采購(gòu)行為的基本法律，《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)的各個(gè)方面的有些規(guī)定比較原則，要使《政府采購(gòu)法》得到全貫徹落實(shí)，就必須加強(qiáng)配套法規(guī)規(guī)章制度建設(shè)。應(yīng)盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法》的具體實(shí)施辦法，抓緊研究制定政府采購(gòu)具體程序管理、合同管理、質(zhì)疑與投訴管理、采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督檢查、采購(gòu)人員專業(yè)崗位任職要求等方面的單行辦法或具體規(guī)定。地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門也要按照本級(jí)政府的要求，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，研究制定本地區(qū)貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》的具體措施和辦法，為審計(jì)監(jiān)督提供了充分的依據(jù)，使審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)易于分析，審計(jì)重點(diǎn)易于確定，審計(jì)程序易于規(guī)范，審計(jì)評(píng)價(jià)易于進(jìn)行，易于取得較好的審計(jì)效果。

　?。ㄈ┯庠秸少?gòu)績(jī)效審計(jì)的瓶頸，做好如下幾點(diǎn)

　　1、在審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，加快績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則或指南的制定工作步伐；開(kāi)發(fā)和創(chuàng)建有效的政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，用以比較和評(píng)價(jià)當(dāng)期成果；同時(shí)，建立一個(gè)能夠指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)的公認(rèn)可接受的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，使政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)做到有據(jù)可依，提高績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。2、在審計(jì)人員難于收集到足夠的審計(jì)證據(jù)，或是在被審計(jì)單位拒絕提供證據(jù)的情況下，除了運(yùn)用財(cái)務(wù)審計(jì)中廣泛使用的審閱、觀察、計(jì)算、分析等技術(shù)和方法之外，審計(jì)人員必須更主要地運(yùn)用調(diào)查研究和統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)等其他方式獲取間接證據(jù)或者自己建立有效的證據(jù)。3、改善事后監(jiān)督的執(zhí)法程序。為了防止政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)出現(xiàn)“馬后炮”，我們要從政府采購(gòu)的預(yù)算編制、申報(bào)、審議，預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督等全過(guò)程跟進(jìn)，做到全方位、多層次的監(jiān)督檢查。

　　（四） 加強(qiáng)政府采購(gòu)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督管理水平

　　政府采購(gòu)工作是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性要求很高的工作，對(duì)其實(shí)施監(jiān)督需要一批具有較高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)技能的人才。因此，審計(jì)部門要制訂相應(yīng)的政府采購(gòu)審計(jì)人員業(yè)務(wù)考核制度，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，不斷提高審計(jì)人員的政策水平、法律水平和專業(yè)水平，使審計(jì)人員全面、準(zhǔn)確掌握政府采購(gòu)制度的各項(xiàng)規(guī)定，增強(qiáng)依法行政觀念，從而建立一支德才兼?zhèn)涞恼少?gòu)審計(jì)監(jiān)督管理隊(duì)伍。

　　（作者單位：廈門市審計(jì)局 ）