【摘  要】本文從行政公開的產(chǎn)生和，探析了國家審計公告的本源，推介了國外審計公告的通行做法，從法治的角度闡述了國家審計公告的法律意義。文中結(jié)合當(dāng)前審計實際，對國家審計公告的法律涵義進行了界定，針對當(dāng)前國家審計公告在認(rèn)識上、制度上、實務(wù)中存在的法律缺陷，對國家審計公告的法律體系、法律及應(yīng)遵循的基本原則進行了初步的探討。

　　【關(guān)鍵詞】審計公告 法律本源 法律涵義 法律構(gòu)想

　　國家審計公告是政府審計的一項重要內(nèi)容。全面推進國家審計公告，不僅是適應(yīng)我國主義民主制度和市場體制不斷完善和發(fā)展，打造透明政府的要求，而且對提高審計質(zhì)量、推動審計事業(yè)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。

　　一、審計公告的法律涵義

    審計公告屬于行政公開范疇。從法律的角度看，審計公告應(yīng)包括三個方面的法律涵義：

　　第一，審計公告的法律特征。一是審計公告的主體是法律、法規(guī)授權(quán)對經(jīng)濟活動實施監(jiān)督的國家審計機關(guān)；二是審計公告的前提是審計監(jiān)督權(quán)的存在；三是審計公告的客體是審計對象、審計程序、審計結(jié)果等內(nèi)容；四是審計公告的范圍是公眾或特定的對象，有的結(jié)果可向全公開，有的只能向相關(guān)的特定的對象公開，既包括人，也包括法人或其他組織。

　　第二，審計公告的法律依據(jù)。一是《憲法》。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理事務(wù)?！薄耙磺袊覚C關(guān)和國家工作人員依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”審計作為國家行政機關(guān)，依據(jù)憲法精神建立和健全審計結(jié)果公告制度。二是審計法和行政處罰法。《審計法》第四章第三十六條規(guī)定：“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向公布審計結(jié)果”。《審計法實施條例》第四條第三十五條對審計結(jié)果公告的內(nèi)容又作了進一步明確?！缎姓幜P法》第四條規(guī)定，“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定予以公布……”依照審計法和行政處罰法的規(guī)定，審計機關(guān)有權(quán)公告審計結(jié)果，并建立和健全審計公告制度。

　　第三，審計公告應(yīng)具備相應(yīng)的法律效力。要通過對審計公告行為的法律規(guī)范，使審計公告具備相應(yīng)的法律效力。一是對公告主體具有約束力。作為審計公告主體的國家審計機關(guān)依法公告，在公告方式、內(nèi)容、程序等方面，不得隨意變通，并負(fù)有相應(yīng)的法律責(zé)任。二是公告的內(nèi)容與相關(guān)的法律內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一。所公告的內(nèi)容本身具備法律效力。三是審計公告應(yīng)具備地域效力。審計公告一般應(yīng)在它所發(fā)布的地域范圍內(nèi)生效。此外，審計作為行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的公告具有行政性質(zhì)，有時甚至具有命令性質(zhì)，在不與現(xiàn)行有關(guān)行政法規(guī)相抵觸的前提下也能夠產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。

　　綜上所述，審計公告是指審計機關(guān)在行使審計監(jiān)督權(quán)的過程中，通過一定的形式，依法將有關(guān)執(zhí)法事項向公眾和特定對象公開的一項制度。

　　二、當(dāng)前審計公告面臨的主要法律

    應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過二十年的發(fā)展，特別是《審計法》頒布實施以來，我國審計機關(guān)在對外公告審計結(jié)果方面有了良好起步，并在制度范圍內(nèi)得到了一定的規(guī)范和發(fā)展。近幾年，大多數(shù)審計機關(guān)按照客觀公正、穩(wěn)步推進的原則，選擇審計發(fā)現(xiàn)的一些典型問題通過媒體或報告的形式，對外公告了審計結(jié)果，在上擴大了審計，樹立了審計權(quán)威。但我國審計公告制度尚處于起步階段，有許多方面的問題需要認(rèn)真和解決：

　?。ㄒ唬┰趯徲嫻娴恼J(rèn)識上，行政相對人、公眾對審計公告或多或少有一定程度的認(rèn)知，但審計公告的法律環(huán)境不容樂觀。

　　全面實現(xiàn)審計公告制度，有與之相適應(yīng)的法律環(huán)境、環(huán)境、人文環(huán)境。從情況看，雖然審計署高度重視，并著力推進這項工作，但審計公告的環(huán)境有待改善。一是審計機關(guān)本身對這項工作的認(rèn)識不高。有的審計干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部盡管認(rèn)為審計公告能有效促進提高審計質(zhì)量，擴大審計影響，但有的認(rèn)為審計公告在現(xiàn)階段大范圍推行審計公告，難免因?qū)徲嬞|(zhì)量問題，給自身造成麻煩；還有的認(rèn)為，審計公告是審計機關(guān)的權(quán)力，而非義務(wù)，多一事不如少一事，對推行審計公告的積極性不高。二是在現(xiàn)在的經(jīng)濟狀況下，全面推行審計公告的條件不成熟。從現(xiàn)在審計情況看，我國經(jīng)濟領(lǐng)域中的違法違紀(jì)問題還相當(dāng)普遍，有的問題甚至還非常嚴(yán)重。一旦將這些結(jié)果向公眾公布，必將引起群眾的不滿，甚至產(chǎn)生負(fù)面影響，引發(fā)一些不穩(wěn)定的因素，給政府工作造成被動，影響穩(wěn)定發(fā)展的大局。三是審計工作質(zhì)量與審計公告的要求尚有差距。由于審計人員素質(zhì)不高、法制意識淡薄等因素造成的審計執(zhí)法程序不規(guī)范、審計取證不充分、審計處理不當(dāng)?shù)荣|(zhì)量問題在不同程度上還大量存在，全面公告這樣的審計結(jié)果，將有可能引起法律糾紛，影響審計機關(guān)形象。四是大多數(shù)被審計單位不愿意公告審計結(jié)果。作為行政相對人的被公告單位現(xiàn)在尚不能從正面意義去領(lǐng)悟?qū)徲嫻妫毡閾?dān)心審計公告是亮單位的丑，很多被審計單位寧可接受處罰，也不愿審計機關(guān)向上級報告或?qū)ν夤紝徲嫿Y(jié)果。

　?。ǘ┰谥贫壬蠈徲嫻嬗辛艘恍┰瓌t性規(guī)定，但缺乏相應(yīng)的保障。

　　近幾年來，審計署在審計公告方面建立了一些制度規(guī)定，從一定程度上規(guī)范了審計公告行為，但總體看這些規(guī)范性文件作出的規(guī)定相當(dāng)原則，不易操作，從法律的角度，看存在以下，一是缺乏可操作的法律依據(jù)。審計署近幾年出臺的《審計機關(guān)通報和公布審計結(jié)果的規(guī)定》（后廢止）、《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》、《審計結(jié)果公告試行辦法》、《審計署審計結(jié)果公告辦理規(guī)定》等4個規(guī)范性文件，對審計結(jié)果公告進行規(guī)定，是審計結(jié)果公告的重要依據(jù)和操作指南。但由于這些規(guī)范制度在立法層次上屬部門規(guī)章，其法律位階和效力低于法律和行政法規(guī)。雖然《審計法》及實施條例分別在第四章三十六條、第四章三十五條對審計結(jié)果公告制度作了原則性的界定，但規(guī)定的較粗，只是為制定審計公告規(guī)范性文件提供了法律依據(jù)，沒有操作性。由于審計結(jié)果公告制度是低層次的立法，沒有程序上的嚴(yán)格要求，隨意性較大，變動頻繁，因而現(xiàn)行的審計公告制度缺乏作為法律的應(yīng)有嚴(yán)格性和穩(wěn)定性。二是審計法律和規(guī)范性文件對審計公告的規(guī)定缺乏統(tǒng)一性。從現(xiàn)行有關(guān)審計結(jié)果公告的制度、辦法和準(zhǔn)則等條文中，有的條文用語不規(guī)范，難以準(zhǔn)確地表達立法本意；有的制度與規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)，措詞不統(tǒng)一。如《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》第一條所述“根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計基本準(zhǔn)則》……”，而《審計基本準(zhǔn)則》中根本就沒有公告審計結(jié)果的條文表述?！秾徲嬍饘徲嫿Y(jié)果公告試行辦法》的制定除了《審計法》為其依據(jù)外，《審計機關(guān)公布審計結(jié)果基本準(zhǔn)則》也應(yīng)是直接的法律依據(jù)，而《試行辦法》中無此表述。有的在法律表述上運用模糊用語，如《審計法》對“公布”審計結(jié)果采用了“可以”的表達，致使公告審計結(jié)果成為帶有任意性自由裁量行為。很多地方在推行審計結(jié)果公告時，都采用了與《審計法》第36條一樣表達方式。例如，某省制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任審計實施辦法（試行）》中第24第規(guī)定，“審計機關(guān)認(rèn)為需要向公布審計結(jié)果的，按法定職能及有關(guān)程序辦理?！睆亩趸瘜徲嫿Y(jié)果公告的法律剛性。三是有關(guān)制度的內(nèi)容不夠完整。從現(xiàn)行的審計結(jié)果公告制度看，多數(shù)內(nèi)容比較籠統(tǒng)、條文簡略。如《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》，缺乏適用范圍、基本原則、法律責(zé)任、制裁辦法、監(jiān)督與救濟等條文，必然導(dǎo)致實施其法律的機制缺失。《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準(zhǔn)則》第五條about“審批程序”的制定過于抽象、原則，授權(quán)審計的審批權(quán)限問題、重大事項的內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)問題均沒有明確，不便于適用。

　?。ㄈ┰趯徲嫻鎸崉?wù)中，審計公告或多或少、或深或淺得以實施，但與公開、透明的法制原則要求相距甚遠(yuǎn)。

　　審計機關(guān)對外公布審計結(jié)果大體有這樣幾種形式：一是根據(jù)《審計法》的要求，每年由審計機關(guān)代表政府報告上年度財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計結(jié)果。有的地方在報告財政預(yù)算執(zhí)行審計情況的同時，還將年度計劃安排的其他財務(wù)收支審計情況納入預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果報告中一并報告。二是根據(jù)審計機關(guān)的自行判斷，將審計發(fā)現(xiàn)的一些典型問題通過報紙、電臺、電視臺等媒體向外披露。有的還采用顯示屏、局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等較為化的手段向外披露審計結(jié)果。三是采取公示的方式，將審計事項及審計結(jié)果向被審計單位公布?？傮w來講，通過這些方式公告審計情況，在一定程度上擴大了，樹立了審計權(quán)威，較好地推動了審計工作的深化和。但與公開透明的法治原則要求相比，與美國信息公開法確定的“全面公開”原則，即以公開為原則，不公開為另外的要求相比，與人民群眾“知情權(quán)”的憲法精神相比，審計公告離法治要求還有相當(dāng)大的距離。主要表現(xiàn)在：第一，審計公告的內(nèi)容大多數(shù)未涉及實質(zhì)性問題。如每年向人大報告的審計情況，往往要經(jīng)過審計機關(guān)、政府層層審核把關(guān)，很多問題在審核把關(guān)中被截留?？梢哉f，在現(xiàn)行審計體制下，審計情況上報難的問題始終沒有得到很好解決。現(xiàn)在已對外公布的審計情況，也往往只粗線條地披露幾個問題，不能全面如實反映審計情況。第二，審計公告操作比較隨意。在公告主體上，既有審計機關(guān)作為公告主體的，也有審計干部個人作為公告主體的，沒有統(tǒng)一的要求。在公告方式上，主要是審計機關(guān)主動公告，公告什么，何時公告，公告到何種程度，主動權(quán)掌握在審計機關(guān)手中。審計執(zhí)法實踐中，審計機關(guān)除了每年向人大報告工作有相對固定的時間和要求外，其他公告方式現(xiàn)在還處在比較隨意的狀況，沒有法定的要求，沒有固定的載體。可以說，目的性較強的依法審計公告和范圍更加廣泛的對所用人公告不夠，限制了審計公告效應(yīng)的發(fā)揮。

　　三、審計公告的法律構(gòu)想

    隨著審計工作的逐步規(guī)范，審計公告無疑成為審計工作的一項重要內(nèi)容。審計署在《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，更是給出了具體的時間表，要求積極實行審計結(jié)果公告，逐步規(guī)范公告的形式、內(nèi)容和程序，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果多予以公告。因此，盡快有關(guān)審計公告的法律問題，使審計公告法制化。

　　（一）審計公告的法律體系構(gòu)建

    構(gòu)建一個的法律、法規(guī)體系，是全面實現(xiàn)審計公告的基礎(chǔ)和法律保障。審計公告的法律法規(guī)體系至少包括三個層次：一是《審計法》對審計公告應(yīng)作出原則性規(guī)定?！秾徲嫹ā肥菍徲嬕?guī)范的根法，是審計工作的基本法。審計公告作為審計工作的重要內(nèi)容，理應(yīng)在審計法中用專門條款，明確審計公告的主體、內(nèi)容及總體要求。二是建立和完善審計公告準(zhǔn)則。按照審計法的要求，對審計公告的指導(dǎo)思想、總體原則、程序、具體內(nèi)容、責(zé)任及救濟等進一步細(xì)化。三是制定審計公告操作指南。在公告準(zhǔn)則確定的條款下，對審計公告的具體操作辦法進行規(guī)定，以便于實際操作。這三個層次互相，組成審計公告完整的法律體系。

　?。ǘ┟鞔_審計公告的法律內(nèi)容

    對審計公告立法是審計事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。參照國際現(xiàn)有成功經(jīng)驗，審計公告的法律內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個方面：

　　一是關(guān)于審計公告的內(nèi)容及范圍。審計公告的內(nèi)容主要是審計發(fā)現(xiàn)違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為及其處理情況、嚴(yán)重?fù)p失浪費問題及其處理情況等審計事項，同時對模范遵守國家財經(jīng)法規(guī)的單位和個人、經(jīng)濟效益好的單位、公眾關(guān)注的、本級人民政府或上級審計機關(guān)要求向公告的以及其他需要公告的審計事項進行審計公告。審計公告內(nèi)容重點為預(yù)算執(zhí)行情況審計結(jié)果、專項資金審計結(jié)果、經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果、其他行政事業(yè)單位審計結(jié)果等。公告的范圍可分為三個層次：對公眾的公告。主要是指對有關(guān)國計民生的重大審計項目和群眾舉報的重大違紀(jì)事項查處結(jié)果進行公告。對被審計單位公告。主要是對審計目的、內(nèi)容、處理結(jié)果、審計舉報及監(jiān)督電話進行公告，不能只對被審計單位的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)職能部門進行公告。對有關(guān)主管部門公告。主要是通報審計情況以及對整改工作的建議。

　　二是關(guān)于審計公告的方式和程序。審計公告可分為主動公告和依申請公告?，F(xiàn)在我國采用的主要是主動性公告，依申請公告運用較少。因此，要加強依申請公告方式的研究，使審計公告的方式多樣化。要明確規(guī)定適用的審計公告方式，主要有通過報紙、電視臺、電臺等新聞媒介，采用互聯(lián)網(wǎng)的方式，召開新聞發(fā)布會以及審計機關(guān)隨時提供審計情況等方式。同時，要對公告程序作出規(guī)定，以規(guī)避公告風(fēng)險。

　　三是關(guān)于審計公告的監(jiān)督與救濟及法律責(zé)任。根據(jù)有權(quán)力有救濟的法律原理，審計公告制度應(yīng)該有救濟程序的保障。在現(xiàn)代法治國家的審計公告制度中，普遍建立了審計公告的法律救濟原則。對于救濟制度的規(guī)定，各國有不同的立法情況，有的國家采用“窮盡行政救濟”的原則和相對人選擇原則。我國現(xiàn)行的法律制度對于權(quán)力主體的救濟權(quán)力規(guī)定的比較粗糙，因此，在以后的制度中，要賦予當(dāng)事人就審計公告享有的行政救濟權(quán)，直到請求司法審查權(quán)。同時要規(guī)定公開義務(wù)人實施公告，違反法律法規(guī)或本規(guī)定時應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，其中應(yīng)指明違反有關(guān)法律的條款、違反行為情節(jié)及追究責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。