摘要：審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的審批監(jiān)督，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展，需要努力探索加強(qiáng)預(yù)算審批監(jiān)督的有效方式和途徑，保證財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確與透明。本文從審批權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)入手，從確保審批權(quán)的實(shí)現(xiàn)的角度，淺談?lì)A(yù)算審批制度的改革。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算審批；審批權(quán)；內(nèi)容；性質(zhì)；制度改革

　　Abstract：The examination and the authorization fiscal budget，the surveillance budgets the execution，is the constitution and the law entrusts with all levels of National People's Congress and standing committee's important authority. The strengthening to the budget examination surveillance，the safeguard economy and the social each enterprise's healthy development，needs to explore diligently strengthens the budget examination surveillance's effective way and the way，guarantee fiscal budget accurate and transparent. This article obtains from the examination and approval authority content and the nature，from guaranteed the examination and approval authority realizes the angle，discusses the budget examination system's reform shallowly.

　　key word：Budget examination；Examination and approval authority；Content；Nature；System reform

　　前言

　　我國(guó)憲法規(guī)定了人民代表大會(huì)的預(yù)算審批權(quán)。預(yù)算草案編制完成后，應(yīng)當(dāng)提交國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)審批通過(guò)，方可生效。預(yù)算草案經(jīng)審批生效，就成為正式的國(guó)家預(yù)算并具有法律約束力，非經(jīng)法定程序，不得改變。[1]《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方人大尤其是市縣人大，許多沒(méi)有設(shè)立預(yù)算委員會(huì)。而全國(guó)人大常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)只有20個(gè)人，很難審查上萬(wàn)億的中央預(yù)算資金。預(yù)算審批權(quán)的行使?fàn)顩r并不能讓人們滿(mǎn)意，預(yù)算審批制度存在很多不足之處。

　　中國(guó)預(yù)算法只規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門(mén)編制，由人大審批，但對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對(duì)預(yù)算審批的制衡權(quán)則未明確。這其實(shí)正是對(duì)審批權(quán)內(nèi)容不明確的表現(xiàn)。顯然，審批不同于備案，也不能只是批或不批，審批的重點(diǎn)在于審議然后決定是否批準(zhǔn)，而審議則不能止于程序的審查，而應(yīng)該更多地關(guān)注草案的內(nèi)容。審批權(quán)應(yīng)該包括預(yù)算草案調(diào)整權(quán)。由干預(yù)算草案編制的粗糙，以及人大會(huì)期制度本身方面的原因，目前人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否。人大擁有調(diào)整修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對(duì)明顯不合理的預(yù)算開(kāi)支也多了一條制約途徑。[3]

　　預(yù)算制度的建立，是民主政治的體現(xiàn)。政府對(duì)于公共資金的每一分支出，都應(yīng)該事先制定詳盡的預(yù)算，待人民代表大會(huì)審議和批準(zhǔn)后方可支出。審批權(quán)作為高度政治性的議題，預(yù)算審批權(quán)的授予在不同的政府體制與政治文化傳統(tǒng)下會(huì)有不同，但是，不論是怎樣的國(guó)家制度，預(yù)算審批權(quán)總是包含著三個(gè)方面。這些內(nèi)容可以概括為三個(gè)方面：首先是立法機(jī)關(guān)的收入保障權(quán)，指由立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定及調(diào)整有關(guān)稅法、國(guó)債法及金融貨幣法等法律文件，行使在稅收、國(guó)債和金融領(lǐng)域中的財(cái)政權(quán)，起到控制政府收入、穩(wěn)定國(guó)家財(cái)政金融活動(dòng)的作用。其次是立法機(jī)關(guān)的支出控制權(quán)，指由議會(huì)通過(guò)授權(quán)法、撥款法、委員會(huì)決議及各種非正式立法的方式，對(duì)政府的開(kāi)支項(xiàng)目及其支出預(yù)算進(jìn)行控制，為政府的活動(dòng)提供相應(yīng)的物質(zhì)保證。再次是立法機(jī)關(guān)的賬目審核權(quán)，指由立法機(jī)關(guān)通過(guò)其內(nèi)部設(shè)立的有關(guān)組織及相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)，對(duì)政府的財(cái)務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，從而監(jiān)督行政部門(mén)的活動(dòng)是否按授權(quán)與撥款法案的要求進(jìn)行[2].審批權(quán)的內(nèi)容分為實(shí)質(zhì)和程序兩方面的內(nèi)容。我們通常意義上理解的審批權(quán)似乎僅只包含了程序方面的審議和批準(zhǔn)，而就審議和批準(zhǔn)程序本身也已經(jīng)簡(jiǎn)化到走形式的程度。

　　各級(jí)人大在審批政府預(yù)算時(shí)一般都會(huì)確認(rèn)政府預(yù)算具有法律約束力，但預(yù)算審批權(quán)的性質(zhì)是什么呢？從現(xiàn)有著述的觀點(diǎn)來(lái)看，主要有立法權(quán)說(shuō)、監(jiān)督權(quán)說(shuō)、決定權(quán)說(shuō)和獨(dú)立權(quán)說(shuō)。[4]預(yù)算的審批是對(duì)開(kāi)支機(jī)構(gòu)的事前賦權(quán)，事后確認(rèn)的過(guò)程，而監(jiān)督權(quán)是保障性和控制性的權(quán)力。審查批準(zhǔn)預(yù)算案并不具有監(jiān)督權(quán)這種事后性、保障性的特點(diǎn)。決定權(quán)具有自創(chuàng)性和實(shí)體規(guī)定性，而審批權(quán)一般不具有創(chuàng)建性，只是對(duì)既有事項(xiàng)的表態(tài)、宣告與確認(rèn)。決定權(quán)和審批權(quán)在實(shí)體內(nèi)容和運(yùn)用程序上都存在著差別。預(yù)算雖然不具有實(shí)質(zhì)性法律的抽象性要求，但不論是大陸法系的國(guó)家還是英美法系的國(guó)家，年度預(yù)算都具有款、項(xiàng)、目、節(jié)的法條架構(gòu)，都經(jīng)由一般立法程序成立，并以條例或者法案的形式公之于眾。預(yù)算既然是法，立法機(jī)關(guān)是以法律的形態(tài)來(lái)通過(guò)國(guó)家預(yù)算審批的。那么應(yīng)該可以得出預(yù)算審批權(quán)即立法權(quán)的結(jié)論，確立這一點(diǎn)對(duì)于預(yù)算審批制度的改革是非常重要的。很多法治發(fā)達(dá)的國(guó)家都賦予預(yù)算審批非常重要的地位，英美等不少?lài)?guó)家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過(guò)程，通過(guò)的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過(guò)的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然審批權(quán)是立法權(quán)，那么上文所提到的調(diào)整權(quán)則是應(yīng)有之意。而我們面臨的下一個(gè)問(wèn)題是，人大是否有能力對(duì)預(yù)算草案做出調(diào)整。

　　預(yù)算審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作。人大不僅沒(méi)有充分的時(shí)間也不具備相應(yīng)的能力。如果沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的輔助，人大的各項(xiàng)活動(dòng)很可能陷入表面化。而無(wú)論是在實(shí)行一院制議會(huì)國(guó)家，還是實(shí)行兩院制議會(huì)的國(guó)家，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會(huì)與其屬下的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會(huì)大會(huì)審議表決。如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有預(yù)算局，參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。國(guó)會(huì)預(yù)算局負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會(huì)則具體組織對(duì)預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。[6]這給我們以很大的啟發(fā)。預(yù)算委員會(huì)可以充分利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門(mén)收入支出的合法性、科學(xué)性、合理性。還可以建立專(zhuān)門(mén)小組，與預(yù)算支出的各個(gè)部門(mén)相對(duì)應(yīng)，負(fù)責(zé)對(duì)該部門(mén)收支預(yù)算的專(zhuān)門(mén)審查。預(yù)算委員會(huì)一方面對(duì)預(yù)算編制部門(mén)報(bào)送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說(shuō)明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案中不合法或不合理、但預(yù)算編制部門(mén)拒絕修改的內(nèi)容予以否決。這就避免了因?yàn)槿狈π畔⒑蛯?zhuān)業(yè)知識(shí)技能而做出不科學(xué)的調(diào)整。這樣，不僅對(duì)部門(mén)也對(duì)審批機(jī)關(guān)有著雙重的制約。

　　另外，目前預(yù)算草案粗略的風(fēng)格，對(duì)人大代表而言都只能是“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。人大審查中不可能對(duì)預(yù)算方案提出一些實(shí)質(zhì)性的意見(jiàn)，客觀上形成流于形式的程序性監(jiān)督。提交人大的政府預(yù)算編制應(yīng)從粗略到細(xì)致，這樣人大才有可能真正行使審批權(quán)。這樣人大在預(yù)算委員會(huì)的協(xié)助下，在各部門(mén)的配合下，審批權(quán)才具有實(shí)際意義。

　　以上是從權(quán)力機(jī)關(guān)的角度來(lái)討論的，而我們還可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，免費(fèi)派發(fā)政府預(yù)算報(bào)告給公眾，民意機(jī)構(gòu)可以對(duì)政府預(yù)算安排和實(shí)施過(guò)程跟蹤、問(wèn)責(zé)，甚至可以要求聽(tīng)證。這不僅是保證政府預(yù)算支出的合理性、公共性的要求，也是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作和腐敗的根本措施，更是建設(shè)現(xiàn)代民主法治國(guó)家的要義所在。[7]

　　預(yù)算審批制度的改革，首先應(yīng)正確認(rèn)識(shí)審批權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)，為審批權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，不僅從認(rèn)識(shí)上明確審批制度的實(shí)質(zhì)和核心，也從客觀條件上提供了審批權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能性。同時(shí)，也應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，建立“陽(yáng)光預(yù)算”，從而更好地保證預(yù)算審批制度的完善。

　　【注釋】

　　[1]參見(jiàn)劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第214頁(yè)。

　　[2]參見(jiàn)王永禮：“人大預(yù)算審批權(quán)的若干問(wèn)題”，見(jiàn)，點(diǎn)擊時(shí)間：2004-1-10.[3]參見(jiàn)劉劍文、熊偉：“中國(guó)預(yù)算法的發(fā)展與完善芻議”，見(jiàn)，點(diǎn)擊時(shí)間：2004-1-10.

　　[4]范文中國(guó)網(wǎng)，對(duì)現(xiàn)今電子商務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　[5]參見(jiàn)王世杰、錢(qián)端升著：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第224頁(yè)。

　　[6]參見(jiàn)劉劍文、熊偉：“預(yù)算審批制度改革與中國(guó)預(yù)算法的完善”，見(jiàn)，點(diǎn)擊時(shí)間：2004-1-10.

　　[7]同上。

　　[8]參見(jiàn)：“要‘透明審計(jì)’更要‘陽(yáng)光預(yù)算’”，，點(diǎn)擊時(shí)間：2004-1-10.