內(nèi)容摘要：審計公告制度是國家民主與法制化建設(shè)的必然要求。本文例舉了世界各國實行的審計公告制度，分析了我國實施審計公告制度的必要性及現(xiàn)狀，提出了審計公告制度的設(shè)計構(gòu)想，并結(jié)合實際提出加快我國審計公告制度建設(shè)的具體建議。

　　一、審計公告制度是國家民主與法制化建設(shè)的必然要求

　　審計公告制度是國家民主與法制建設(shè)的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)民主與法治的有效工具。它通過揭示和向社會公眾反映受托責(zé)任者代表國家和公眾利益履行職責(zé)的總體情況和存在的問題，可以有效地發(fā)揮審計監(jiān)督、立法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督多重約束機制的合力作用，促進(jìn)受托責(zé)任者依法履行職責(zé)，維護(hù)國家的法律尊嚴(yán)，完善國家法律制度。目前，為在國家民主與法制化建設(shè)和促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，世界各種類型的國家審計機關(guān)都普遍實施了審計公告制度。

　　法國審計法院屬司法型國家審計機關(guān)，獨立于行政、立法部門之外，內(nèi)部設(shè)有司法部門，擁有有限的司法權(quán)。審計法院除向議會負(fù)責(zé)并報告工作外，通過向新聞界發(fā)布審計結(jié)果和國家審計公告的形式，將審計結(jié)果公布于眾，以取得社會的再監(jiān)督。美國審計總署屬立法型國家審計機關(guān)，隸屬于立法機構(gòu)，直接對議會負(fù)責(zé)并報告工作。審計具有較高的透明度和公開性，除定期向國會如實提交審計報告外，絕大多數(shù)審計結(jié)果同時向新聞輿論和社會各界披露，審計結(jié)果的公告率高達(dá)97％。在審計公告制度的設(shè)計上還賦予了公眾查閱審計報告的權(quán)利；且在必要時由國會參、眾兩院召開聽眾會，專題報告被審計單位的情況，聽眾會完全公開，任何人均可參加。同時，國會還可以根據(jù)審計結(jié)果做出修改該單位下年度撥款的決定，直至其改正存在問題為止。日本會計檢察院是獨立型最高國家審計機關(guān)，獨立于立法、行政、司法三權(quán)之外。會計檢察院將審計報告提交國會， 抄報內(nèi)閣和首相，并通過新聞機構(gòu)公開發(fā)表（保密的除外） ，甚至可以將審計報告改寫成通俗讀物廣為散發(fā)。各國審計制度各異，但卻采取了大致相同的審計公告制度，審計公告已成為各國審計工作必不可少的重要組成部分。

　　我國審計公告制度有較長的歷史，但審計公告的制度化建設(shè)仍需隨著國家法制化的進(jìn)程而不斷加強和完善。古代，由具有審計功能的部門查出官員貪贓枉法，然后做出處罰決定，在被處罰時通過張榜公布讓百姓們了解事實真相，具備了審計公告的雛形。蘇區(qū)時期，中央審計委員會借助機關(guān)報《紅色中華》刊登審計報告，披露蘇維埃臨時中央政府有關(guān)部門的預(yù)算編制情況以及中央審計委員會的審查結(jié)果。不僅指出了臨時中央政府有關(guān)部門在預(yù)算編制中存在的各種問題，而且分析了產(chǎn)生問題的原因。近幾年來，我國各級審計機關(guān)除向本級人大報告工作外，還利用新聞媒體發(fā)布審計公告和對外宣傳等方式，向社會公布審計結(jié)果，審計公告正在逐步走向制度化。

　　審計公告制度的現(xiàn)實意義在于：促進(jìn)依法行政和提高工作效能、依法維護(hù)國家和公眾利益；促進(jìn)建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制；促進(jìn)建立多重約束機制，約束受托責(zé)任人的行為；促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，完善國家各項法律法規(guī)。因此，為促進(jìn)我國民主與法制化建設(shè)，構(gòu)建和諧社會，建立和完善審計公告制度已成為必然趨勢。

　　二、審計公告制度設(shè)計的科學(xué)化是有效發(fā)揮公告作用的前提

　　《審計法》規(guī)定，審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門或社會公布審計結(jié)果。《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到2007年力爭做到所有審計事項和專項審計調(diào)查項目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對社會公告。審計公告作為制度已在我國逐步確立起來，但建立內(nèi)容完整、程序科學(xué)、方法有效的審計公告制度，是確保審計公告制度真正發(fā)揮效用的前提。

　　首先，圍繞審計工作目標(biāo)確定審計公告內(nèi)容，實現(xiàn)審計公告的充分性?！秾徲嫹ā返诙l規(guī)定，審計機關(guān)對財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督。因此，一方面，審計公告中應(yīng)反映受托經(jīng)濟責(zé)任者是否依法經(jīng)營和管理國家資產(chǎn)，是否在工作結(jié)果中真實地反映了國有資產(chǎn)的真實狀況。另一方面，受托經(jīng)濟責(zé)任者在履行職責(zé)中是否實現(xiàn)了國有資產(chǎn)效能和公眾利益的最大化。既要全面公告財政財務(wù)收支的真實、合法性，又要揭示國家資產(chǎn)的安全完整和保值增值情況。全面審計，突出重點，查處重大違法違紀(jì)問題和經(jīng)濟案件線索，是我國現(xiàn)實形勢下審計工作的特定目標(biāo)。圍繞這一目標(biāo)，審計公告的內(nèi)容也應(yīng)將重大違法違紀(jì)案件的查實結(jié)果公之于眾。審計公告的內(nèi)容不僅要全面反映被審計單位和審計調(diào)查項目的總體情況，查出的主要問題，同時應(yīng)分析問題產(chǎn)生的主要原因。審計公告內(nèi)容的充分性決定著公眾知情權(quán)的實現(xiàn)程度；其內(nèi)容的準(zhǔn)確和公正決定著審計公告的影響。因此，要在真實、客觀的基礎(chǔ)上，以維護(hù)社會穩(wěn)定和國家安全為前提，確保審計公告內(nèi)容的充分性。

　　其次，審計公告程序的科學(xué)完整性是規(guī)避審計風(fēng)險，保證公告順利實施的必要條件。審計項目的公告要有計劃：在確定年度審計計劃項目的同時，項目公告也應(yīng)列入計劃。項目實施階段要為公告的實施進(jìn)行有效的質(zhì)量控制：以審計工作的各項規(guī)范和準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)，建立審計工作責(zé)任質(zhì)量控制約束機制，確保對外公告的內(nèi)容真實、準(zhǔn)確可靠。建立公告前的風(fēng)險預(yù)警機制：通過與被審計單位和有關(guān)部門的情況溝通，廣泛聽取各方面意見。確保反映的問題事實清楚，定性準(zhǔn)確，審計結(jié)論依據(jù)充分。審計結(jié)果公告的審批既要嚴(yán)格把關(guān)又要符合現(xiàn)行審計體制的需要：實行層層審批、把關(guān)，有利于防范風(fēng)險。我國現(xiàn)行審計體制決定了各級審計機關(guān)應(yīng)經(jīng)本級政府審批后才能對外公告審計事項。

　　第三，審計公告形式是實現(xiàn)審計公告目標(biāo)的渠道，決定著審計公告的影響力。審計公告向官方上報，向被審計項目涉及的有關(guān)部門上報，可實現(xiàn)局部知曉；審計公告通過新聞媒體公開報道，則可以達(dá)到全民知曉。不同的公開方式?jīng)Q定了不同的社會影響，透明度不同，影響力不同。 對事關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和公共事業(yè)，群眾關(guān)心的涉及自身經(jīng)濟利益問題，在保證社會穩(wěn)定的前提下，應(yīng)在有關(guān)的媒體上公告。對關(guān)系黨和國家重大事項的審計結(jié)果應(yīng)專題或通過重要會議的形式向有關(guān)部門上報。由于審計公告的主要目標(biāo)是發(fā)揮審計監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督的合力作用，因此，向社會公眾公布審計事項結(jié)果應(yīng)是審計公告采取的主要形式，這不僅滿足了公眾的知情權(quán)，也會將在公眾普遍參與下，更有效地實現(xiàn)審計公告的目的。

　　三、認(rèn)清形勢，為完善審計公告制度創(chuàng)造良好的環(huán)境

　　（一）我國審計公告制度實施現(xiàn)狀

　　2003年以來，審計署發(fā)布了《審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告》、《50個縣基礎(chǔ)教育經(jīng)費審計調(diào)查結(jié)果》、《國家林業(yè)局、海關(guān)總署、國家質(zhì)量檢驗檢疫總局2003年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果》、《788戶企業(yè)稅收征管情況審計調(diào)查結(jié)果》等10個審計公告。審計公告和審計署向全國人大所做的工作報告的廣泛公布，曾一度出現(xiàn)了所謂的“審計風(fēng)暴”。然而，“審計風(fēng)暴”過后，對我國審計公告制度實施，則應(yīng)進(jìn)行深入地思考。

　　1.審計公告范圍過小。從數(shù)量上看：近三年，我國僅就少量的審計項目結(jié)果進(jìn)行了公告，公開發(fā)布的審計結(jié)果公告不到全部審計項目的10％，目前社會各界關(guān)注審計工作，關(guān)注審計查出的問題及處理情況，但審計公告的范圍遠(yuǎn)沒有達(dá)到社會所期望的水平。從內(nèi)容上看：審計公告的問題缺乏具體性，沒有全面反映查出問題的具體情況。尚缺乏政府預(yù)決算審計結(jié)果公告和經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公告，雖然近一、二年來，基層各級政府對外公布了預(yù)算執(zhí)行審計情況結(jié)果，但內(nèi)容不夠翔實。中央財政預(yù)算執(zhí)行透明度不強，審計公告對中央預(yù)算執(zhí)行情況及存在的問題公告內(nèi)容缺乏，取之于民的資財是否合理、有效地用之于民，無法使公眾知曉。

　　2.防范審計公告風(fēng)險機制尚未完全建立。審計公告的風(fēng)險包括審計環(huán)境風(fēng)險和審計機關(guān)及審計人員自身風(fēng)險。一是因我國現(xiàn)行行政型國家審計體制尚帶有較濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩、獨立性不強形成了審計體制風(fēng)險；二是現(xiàn)有的法律法規(guī)不完善、不規(guī)范，不能適應(yīng)變化了的市場經(jīng)濟情況，造成審計過程中遇到一些新情況和新問題缺乏法律依據(jù)，從而形成了審計依據(jù)風(fēng)險。三是由于審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)一步拓寬和審計對象經(jīng)濟活動的復(fù)雜化，審計人員因?qū)I(yè)判斷能力問題很可能出現(xiàn)判斷錯誤，造成審計判斷風(fēng)險。四是審計工作不規(guī)范與審計權(quán)力實施不當(dāng)造成的審計規(guī)范性風(fēng)險。伴隨著審計公告制度的廣泛實施，審計機關(guān)的工作成果將面臨國家法律、審計項目相關(guān)單位和社會公眾的共同檢驗，而我國審計風(fēng)險防范機制仍顯得較為脆弱。

　　3.審計計公告制度的實施制約性較強。我國《憲法》第二條 “中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民?！嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”的規(guī)定，明確了廣大人民群眾的管理權(quán)和知情權(quán)；《審計法》第三十六條規(guī)定“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門或者向社會公布審計結(jié)果”，等等。這些已為我國審計公告制度的實施提供了法律依據(jù)。然而， 在我國，審計公告制度的有效實施仍存在諸多禁錮。首先，國家審計的行政型模式使得審計的獨立性、權(quán)威性水平相對較低，在審計結(jié)果公告上，表現(xiàn)為一定程度上的行政主導(dǎo)，也使得國家審計具有濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。其次，審計結(jié)果公告前，通常需經(jīng)政府批準(zhǔn)同意，而政府可能會從自身利益出發(fā)，而不是從公眾利益出發(fā)來決定是否公告，有時甚至出于政治、經(jīng)濟發(fā)展需要、還有可能出于個人的需要，致使某些審計結(jié)果以及審前調(diào)查資料很難及時向社會各界公布。最后，政府行為不透明、暗箱操作的習(xí)慣以及權(quán)力本位主義作祟，也促使審計公告很難滿足社會輿論監(jiān)督的要求。

　　4.缺少審計特別報告制度。社會舉報的問題、執(zhí)法部門是否嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線、省部級以及省部級以下各級干部的離任、社會所關(guān)注的壟斷行業(yè)經(jīng)營以及重要國企的經(jīng)營績效等特定問題，深刻影響著某一行業(yè)和社會環(huán)境。這些重要對象的審計具有不定期性、專屬性特征，審計工作必然要引起有關(guān)單位、個人以及社會的密切關(guān)注，審計工作需要做到全面、客觀、公正，按時提交詳盡的審計報告，并把審計報告及相關(guān)信息及時向社會公告，以便有關(guān)各方能夠了解，這種報告制度屬于特別報告。雖然我國有些報告在一定程度上具備上述特點，但是還沒有完全對外公告，所以，目前我國還沒有完整的審計特別報告制度。

　?。ǘ閷徲嫻嬷贫鹊挠行嵤﹦?chuàng)造條件

　　1.建立健全審計公告制度法律體系

　　對現(xiàn)有的有關(guān)審計體制的法律法規(guī)進(jìn)行修改，徹底落實審計獨立性，保證審計公告充分體現(xiàn)獨立形式審計監(jiān)督權(quán)；其次，刪除《審計法》中有關(guān)審計公告的模糊性詞語，明確審計公告的法定性，使審計公告成為法定程序，具有剛性的法律約束；再次，建立健全一整套完善的審計公告法律法規(guī)，如審計公告法、審計公告實施細(xì)則等。

　　2.建立審計公告后的信息反饋機制

　　“公開是原則，不公開是例外”。隨著審計制度的廣泛實施，我國審計結(jié)果公告制度無論在內(nèi)容、形式和方法上都將發(fā)生重大變化。如何發(fā)揮審計公告的效能，提升審計公告的社會影響力，使審計工作在促進(jìn)社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，建立審計結(jié)果公告后的信息反饋機制十分重要。一方面，要建立社會公眾評議和建議的反映渠道，設(shè)置專門媒介，廣泛聽取社會各界的意見。另一方面，要及時處理信息反饋結(jié)果，使社會監(jiān)督的作用得到有效發(fā)揮。

　　3.提高審計人員素質(zhì)，防范審計公告風(fēng)險。李金華審計長說：審計公告是一把“雙刅劍”，在把被審計單位相關(guān)業(yè)務(wù)公之于眾的同時，也把自身的審計工作情況公開，在被審單位接受社會監(jiān)督的同時，審計行政權(quán)利的行使也受到監(jiān)督。為防范審計公告風(fēng)險，各級審計機關(guān)應(yīng)建立嚴(yán)格的風(fēng)險防范約束機制，從制度上規(guī)范審計工作，提高審計工作質(zhì)量。同時，提高審計人員素質(zhì)是防范審計公告風(fēng)險的必要措施。審計人員要提高自身素質(zhì)，不斷學(xué)習(xí)新的知識理論以適應(yīng)新情況、新問題；不斷提高審計人員政治思想理論素質(zhì)和職業(yè)道德修養(yǎng)，提高審計工作質(zhì)量和水平，增強責(zé)任意識、法律意識和安全意識。

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