〔摘要〕　績效審計是審計發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物。開展績效審計是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇。因此，針對績效審計過程中存在的問題提出相應(yīng)對策，無疑非常重要。

　　〔關(guān)鍵詞〕　績效審計，必要性，問題，措施

　　績效審計作為一種獨立的審計類型，通過對財政資金使用情況的微觀審計和深入分析，揭露影響財政資金使用效益的突出問題，特別是國有資產(chǎn)損失、浪費、流失等重大問題，對規(guī)范政府行為、減少財政資金損失、提高財政資金使用效率均具有重要的意義。

　　一、我國開展績效審計是社會發(fā)展的必然選擇

　　近幾年來，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國審計機關(guān)開始逐漸重視績效審計，國家審計署在《2003-2007年五年審計工作規(guī)劃》中明確提出要積極開展績效審計，并把績效審計作為今后五年工作的三大任務(wù)之一，充分說明了績效審計已成為我國審計的重要內(nèi)容。

　?。ㄒ唬╅_展績效審計是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀的需要。以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到經(jīng)濟發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，才能不斷保護和增強經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性?？冃徲嬍菍Ｂ毜膶徲嫏C構(gòu)和人員通過一定方式對被審計單位在組織經(jīng)濟活動中對資源配置的經(jīng)濟性、效率性、效果性的監(jiān)督活動。通過績效審計，評價公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，強化公共部門的經(jīng)濟責(zé)任和防止損失浪費；評價公共支出和資源的利用情況，找出影響公共支出效益的原因，幫助被審計單位改進(jìn)管理和控制系統(tǒng)，提高效益；揭露損失浪費、管理不善等現(xiàn)象，實現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。

　?。ǘ╅_展績效審計有法律依據(jù)和理論支持?！秾徲嫹ā返?條已明確規(guī)定財政財務(wù)收支的效益是審計監(jiān)督的一個重要方面，審計機關(guān)積極探索和開展績效審計，是全面履行法律賦予審計機關(guān)職責(zé)的需要。受托責(zé)任理論是國家審計的重要理論基礎(chǔ)，國家政府部門不僅負(fù)有保證人民公有財產(chǎn)安全完整和合法使用社會資源的責(zé)任，而且還負(fù)有考核政府有效節(jié)約利用社會資源的責(zé)任即效益責(zé)任，履行得如何的責(zé)任，因此必須開展績效審計。

　　（三）開展績效審計有廣泛急迫的社會需求。隨著政府對經(jīng)濟管理范圍的不斷擴大，國家的公共支出占國民生產(chǎn)總值的比例大幅度上升。公眾作為公共資源的所有者希望獲得政府在使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息，要求政府加強使用和管理公共資源的績效管理的呼聲越來越高，績效審計可以滿足這種需求，可以從獨立的第三者的角度向公共資源的所有者或其代表以及其他利害關(guān)系人提供客觀公正的信息。

　?。ㄋ模╅_展績效審計有較好的經(jīng)驗基礎(chǔ)和條件。國家審計機關(guān)建立以來，它在不同領(lǐng)域不同方面對效益的考評積累了不少有益的經(jīng)驗，為開展績效審計打下了一定的基礎(chǔ)。國際上績效審計的發(fā)展和績效審計準(zhǔn)則的發(fā)布為我們開展績效審計提供了可借鑒的經(jīng)驗。各級審計機關(guān)采取多種措施儲備和培養(yǎng)人才，使審計隊伍的知識水平和專業(yè)結(jié)構(gòu)有了可喜的改善與提高。近幾年來，政府財政部門加強了預(yù)算管理，開始科學(xué)合理的編制部門預(yù)算，為績效審計的比較和評價提供了標(biāo)準(zhǔn)，這些都為開展績效審計創(chuàng)造了必要的條件。

　　（五）政府機構(gòu)規(guī)模、費用和復(fù)雜性的增加要求開展績效審計。政府機構(gòu)的規(guī)模不斷擴大，管理和控制活動不斷增強，政府機構(gòu)的開支也與日俱增。在這種情況下，授予政府使用和管理公共資源權(quán)利的公眾無法直接了解政府管理公共資源的狀況，對政府經(jīng)濟責(zé)任的履行情況更是無從評價，因此，由專業(yè)審計人員實施績效審計，提供客觀公正的反饋信息就成為必然。

　?。╅_展績效審計是有效利用自然資源和財力的需要。經(jīng)過20多年的改革開放，我國的財政實力雖大大增強，但科技與教育的投入、西部開發(fā)、東北振興、建立和完善社會保障體系、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展仍需要大量的資金，現(xiàn)有的財力很難滿足需要。要解決上述問題，最佳方式就是提高資源利用效率。開展績效審計，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟收入，解決我國財力不足的矛盾。

　　（七）開展績效審計是建立廉潔、高效政府的需要。實施績效審計可以在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上，從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機構(gòu)設(shè)置是否合理，政府公務(wù)員是否負(fù)責(zé)，能力與責(zé)任是否匹配，是否存在貪污、浪費等問題，進(jìn)而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)黨風(fēng)和政風(fēng)的好轉(zhuǎn)，提高黨的執(zhí)政能力。同時，開展政府績效審計能夠揭示由于個別政府部門工作不力導(dǎo)致不當(dāng)決策、錯誤決策、盲目決策、輕率決策，出現(xiàn)大搞“政績工程”、“形象工程”等造成嚴(yán)重?fù)p失浪費的問題。

　　（八）傳統(tǒng)財務(wù)審計與管理學(xué)科的融合為績效審計的開展做了技術(shù)準(zhǔn)備。從20世紀(jì)40年代起，傳統(tǒng)的財務(wù)審計理論與內(nèi)部控制研究成果相結(jié)合，推動了審計方法的不斷變革，使審計人員的視野從單純的財務(wù)報表審計擴展到一個組織的管理全過程審計，標(biāo)志著審計學(xué)科與管理學(xué)科開始融合，為績效審計的廣泛開展提供了技術(shù)上的保證。

　　二、目前我國績效審計存在的問題

　　我國審計機關(guān)自建立20多年來，審計的內(nèi)容和形式都發(fā)生了很大變化。績效審計是政府審計發(fā)展的一種趨勢，同時也是一種需求，在其開展和推廣過程中難免會遇到一些困難和障礙，目前我國開展績效審計存在的主要問題是：

　?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)思想觀念影響績效審計的開展。我國的審計制度是在計劃經(jīng)濟時期建立的，因此不可避免地受到一些傳統(tǒng)觀念的影響，其中比較典型的一種觀點認(rèn)為：只有物質(zhì)資料生產(chǎn)領(lǐng)域才會產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而政府等非盈利性組織則沒有效益可言，因而也就沒必要進(jìn)行績效審計。我們知道，如果沒有政府職能部門等行政事業(yè)機構(gòu)，經(jīng)濟建設(shè)就無人來協(xié)調(diào)，國民經(jīng)濟就不可能得以高效、健康地發(fā)展。事實上，政府職能部門等行政事業(yè)機構(gòu)的活動就體現(xiàn)了資金使用效率和管理水平的高低。

　?。ǘ┛冃徲嫷姆煞ㄒ?guī)不健全。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府對人民托付的資金進(jìn)行完整、有效的經(jīng)營和管理，而現(xiàn)有法律法規(guī)的欠缺，相關(guān)制度的滯后，使得這種受托責(zé)任關(guān)系難以得到保障，人民的財富被肆意侵吞，貪污浪費的現(xiàn)象屢見不鮮，政府績效審計沒有落到實處，導(dǎo)致政府機構(gòu)整體效率低下，造成政府無法合理管控。這些現(xiàn)象的存在一方面是由于缺乏競爭，使得政府沒有動力去行使職責(zé)；另一方面，也是因為一些相關(guān)的法律法規(guī)不夠完備，缺乏有利的監(jiān)督機制和審計監(jiān)督制度。

　　（三）我國績效審計的方式、方法缺乏靈活性和多樣性。在我國，績效審計主要是由企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)進(jìn)行的，國家審計機關(guān)盡管也試驗性地實施了一些績效審計，但主要是以國有企業(yè)為審計對象，把精力較多地集中在對其財務(wù)成果的分析上，而對經(jīng)濟活動審計評價的深度和廣度均不夠，定量審計多，定性與定量相結(jié)合的審計方式少，幾乎沒有開展經(jīng)濟性、效率性、效果性相結(jié)合的全面績效審計。隨著社會的發(fā)展，原有的審計方式、方法和范圍已不能適應(yīng)社會的需求，必須綜合多學(xué)科、多領(lǐng)域的技術(shù)和方法，運用數(shù)量化的統(tǒng)計、計量分析。因此，開展公共資金使用的績效審計和定向與定量相結(jié)合靈活多樣的審計方式就顯得越來越重要。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)行的績效審計缺乏一套科學(xué)的績效審計評價體系。開展績效審計，需要有科學(xué)的審計評價標(biāo)準(zhǔn)來評價被審事項績效的好壞。由于我國政府現(xiàn)行的績效審計缺少一套科學(xué)的評價體系，處于無標(biāo)準(zhǔn)的審計狀態(tài)，即使做了大量的審計工作，由于評價制度的不完善，而使得工作成果得不到及時的評判和應(yīng)有的肯定，或者由于其他原因歪曲了審計的結(jié)果。久而久之就會大大削弱審計人員的審計自主性和自覺性，降低整個績效審計的功效。

　?。ㄎ澹嬞Y料失真增加了績效審計的難度。目前我國會計制度不太完善，會計資料失真現(xiàn)象較為普遍，造成績效審計賴以評價的基礎(chǔ)可靠性不夠。審計人員僅僅為確認(rèn)財務(wù)收支和經(jīng)濟活動的真實性，就需要付出大量的額外勞動，客觀上增加了績效審計的難度。

　?。徲嬋藛T的知識結(jié)構(gòu)還不能適應(yīng)績效審計的要求?？冃徲嫾纫獙彶樗鶎徥马椀暮戏ㄐ院秃弦?guī)性，又要評價其經(jīng)濟性、效率性和效果性，因此，對審計人員的素質(zhì)要求較高，要求審計人員不但具有財務(wù)收支審計的專業(yè)勝任能力，還要具有較寬的知識結(jié)構(gòu)、較準(zhǔn)的判斷力和較強的綜合分析能力，既負(fù)責(zé)任又善于溝通和協(xié)調(diào)。但目前的審計人員是以財務(wù)人員為主，人員的知識結(jié)構(gòu)比較單一，業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能適應(yīng)績效審計的要求。

　　三、開展適合我國國情的績效審計的措施

　　開展績效審計是社會發(fā)展的必然，我們應(yīng)該在新的審計環(huán)境和現(xiàn)代技術(shù)方法的平臺上構(gòu)造績效審計。為搞好適合我國國情的績效審計工作，需要采取以下措施：

　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步提高對績效審計的認(rèn)識。開展績效審計，是經(jīng)濟發(fā)展的要求，也是審計機關(guān)審計使命所決定的。盡管在我國開展的績效審計存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難裹住人們的思想，羈絆人們前進(jìn)的步伐。因此，要加大開展績效審計的宣傳力度，使人們從思想上認(rèn)識到開展績效審計的必要性和重要性。

　?。ǘ┙⒔∪冃徲嫷姆?、法規(guī)和制度。依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把審計確定下來，審計人員在進(jìn)行審計時才有法可依。為此，首先要制定出操作性較強的績效審計準(zhǔn)則，對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告的基本形式等做出明確規(guī)定。其次，針對彈性較大的、容易使公平性受到損害的項目或領(lǐng)域再做一些補充規(guī)定。第三，應(yīng)體現(xiàn)與國際慣例相協(xié)調(diào)的原則，反映國際經(jīng)濟一體化的要求，不斷強化審計監(jiān)督的法律地位。

　?。ㄈ┎扇§`活多樣、科學(xué)適用的審計方法。隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，在審計方式上應(yīng)擴大公共經(jīng)濟責(zé)任的承擔(dān)范圍，逐步形成經(jīng)濟效益與社會效益相結(jié)合，短期效益服從于長期效益的審計模式。在審計方法上，應(yīng)融入控制結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性分析、組織行為學(xué)、國民價值增值分析等方法，加速智能化軟件取證功能的開發(fā)，全方位引用先進(jìn)的符合我國國情的審計技術(shù)和方法。

　?。ㄋ模┙⒁惶卓茖W(xué)可行的指標(biāo)評價體系?？冃徲嬛笜?biāo)內(nèi)容包括對經(jīng)濟效益的評價和對社會效益的評價。經(jīng)濟效益的評價可以參考企業(yè)的經(jīng)濟效益指標(biāo)評價確定，社會效益的評價可以根據(jù)不同行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容確定。在制定評價指標(biāo)時，應(yīng)遵循定性與定量相結(jié)合、效益與公平相結(jié)合、長期效益與短期效益相結(jié)合和經(jīng)濟效益與社會效益相結(jié)合的原則。制訂指標(biāo)評價體系時不僅要關(guān)注投資本身所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，而且要關(guān)注投資對地區(qū)經(jīng)濟、就業(yè)、環(huán)保等各方面產(chǎn)生的社會效益。

　?。ㄎ澹┤嫣岣邔徲嬋藛T的綜合素質(zhì)。目前審計人員主要是財務(wù)、審計方面的人才，不能滿足績效審計的要求，開展績效審計還需要經(jīng)濟師、工程師以及高級管理人才，因此調(diào)整人員結(jié)構(gòu)勢在必行。另外，還要加強對現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅要有國內(nèi)外績效審計理論研究成果，還要重點突出績效審計實務(wù)。通過培訓(xùn)，不斷拓寬審計人員的知識結(jié)構(gòu)。

　?。┘訌妼冃徲嬂碚摰难芯俊Ｍㄟ^績效審計的廣泛實踐來大力推動審計理論的研究，進(jìn)一步豐富我國審計理論的寶庫，提高我國審計理論研究的水平。同時，科學(xué)規(guī)范的審計理論又能指導(dǎo)我國的績效審計實踐，提高我國的審計實踐水平。探索中國模式的績效審計是一項長期而又艱巨的工作，需要幾代審計工作者的不懈努力。面對我國急需開展績效審計的實際情況，我們必須以認(rèn)真的工作狀態(tài)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，不斷探索，逐步建立和完善適合中國國情的績效審計制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的全面進(jìn)步，我國的民主政治將進(jìn)一步完善，相應(yīng)地我國績效審計也將會有一個大的發(fā)展。

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