內(nèi)容摘要：現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的赤字和債務(wù)范圍廣、數(shù)額大、償還難等問題，為了維護(hù)農(nóng)村大局的穩(wěn)定，可在公共財政的構(gòu)架內(nèi)采用推行首長負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格征管和控制支出，理順縣鄉(xiāng)財政體制等措施，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險。

　　關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險、防范、化解

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自1984年建立，在改革開放、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮中已走過20年歷程。20年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支規(guī)模迅速擴(kuò)大、管理逐步規(guī)范，為農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展起到了有力的支撐作用。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展過程中，也暴露了一些問題，突出的是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎(chǔ)薄弱，收入增長乏力；財政供養(yǎng)人員嚴(yán)重超編，入不敷出；財政管理不統(tǒng)一，開支的剛性和隨意性大，浪費(fèi)嚴(yán)重；縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制沒有完全納入分稅制，縣鄉(xiāng)財力分配不合理；特別是歷年積累下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)和赤字包袱沉重，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政形成巨大沖擊，隱含著很大的財政風(fēng)險。如果不及早注意防范和化解，財政風(fēng)險將會由潛伏狀態(tài)走向表面沖突，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的破產(chǎn)和半破產(chǎn)，直接動搖黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀及其嚴(yán)重性

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和負(fù)債體現(xiàn)在四個方面：

　�。ㄒ唬┓秶鷱V。平江縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況在岳陽市所轄12個縣、市、區(qū)中尚屬情況較好的。全縣有27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總?cè)丝?00萬余人。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全縣27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)均有不同程度的債務(wù)包袱和財政赤字。

　　（二）數(shù)額大。2002年末，平江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債總額9884.16萬元，赤字滾存總額為3846萬元，尚有潛在赤字未轉(zhuǎn)賬總額2705.47萬元；負(fù)債最多的鎮(zhèn)達(dá)1088萬元，財政赤字232萬元。

　�。ㄈ�）增長快。1994年平江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額僅為725.41萬元。

　　1994年至2002年僅八年時間內(nèi)，負(fù)債總額卻翻了10多倍。而且，這些赤字及負(fù)債并不是一個靜態(tài)的數(shù)字，巨大的赤字是靠巨大的負(fù)債來支撐的，巨大的負(fù)債額度是以超過同期銀行借款利息3倍以上的沉重代價所維系的。

　�。ㄋ模﹥斶�難。大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債總額超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政兩個以上年度的收入。盡管近兩年來采取了一些消赤減債的措施，但負(fù)債總額仍然難以控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本身運(yùn)轉(zhuǎn)相當(dāng)艱難，債務(wù)償還的力度相當(dāng)弱，平均每年消赤減債總額只有400—800萬元。在無新增債務(wù)的前提下，照此比例計算，至少需要15—20年的時間才能償清債務(wù)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大額赤字和負(fù)債的產(chǎn)生，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展及農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固產(chǎn)生了直接和長遠(yuǎn)的負(fù)面影響，可能引發(fā)大的政治和社會風(fēng)險。這是因為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)難運(yùn)轉(zhuǎn)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)，正常的公用經(jīng)費(fèi)不能保證。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“停工資、停電話、停車子、停食堂、停報發(fā)票”的“五�！爆F(xiàn)象。2002年末，平江縣累計欠發(fā)干部工資405.8萬元。二是影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是目前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所需資金的主要調(diào)度者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)高筑，無法加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入力度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的國家資金不能到位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，最終導(dǎo)致財政發(fā)展后勁不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收乏力。三是影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。拖欠農(nóng)民和私營業(yè)主的支出費(fèi)用不能如期兌現(xiàn)，既形成了隱性赤字，加劇了財政風(fēng)險，又經(jīng)常引起上訪、群體或個人鬧事等影響社會穩(wěn)定的事件。四是誘發(fā)了財經(jīng)違紀(jì)行為。在財政扯借無門的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被“逼上梁山”，不得不截留、挪用專項資金，造成財經(jīng)違紀(jì)行為產(chǎn)生。

　　二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險形成的主要成因

　�。ㄒ唬�預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制預(yù)算時，明的暗的打赤字預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收支計劃只是在一年一度的人大會上舉舉手就能通過；預(yù)算執(zhí)行過程中，又將預(yù)算方案束之高閣，亂支濫用，隨意突破預(yù)算；調(diào)整預(yù)算時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會被黨委、人大、政府聯(lián)席會所代替，黨、政、人大主要負(fù)責(zé)人拍板說了算，人大的監(jiān)督乏力，財政預(yù)算失去應(yīng)有的法律約束；編制預(yù)算報表時，玩“數(shù)字游戲”，致使《預(yù)算法》難以貫徹執(zhí)行，預(yù)算管理形同虛設(shè)；決算時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的大部分支出，在預(yù)算年度列報支出，由于資金缺口大，無法平衡，只得跨年度支出，給下年度平衡財政預(yù)算造成了很大困難。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對占財政資金總額一定份量的預(yù)算外資金管理，看得見，管不著，由于管理權(quán)屬不清，部分資金沒有納入預(yù)算管理，造成財政性資金流失。

　�。ǘ�）管理體制欠完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出缺口大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多站所、由縣級有關(guān)部、辦、委、局垂直管理的教育、公安等較大的支出縣級統(tǒng)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能管一些數(shù)額不大的其他支出，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所增人增編等支出壓力留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。且在資金劃撥上，縣級該下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金很難到位。上級財政年初編制預(yù)算方案時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職的工資不能納入全額預(yù)算撥款，留有部分缺口靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)收來解決或上級財政視年終財力來適當(dāng)彌補(bǔ)。其工資五大項（基礎(chǔ)、職務(wù)、級別、工齡工資和津補(bǔ)貼）在機(jī)構(gòu)編制辦核定的范圍內(nèi)，一般財政只安排70%左右的經(jīng)費(fèi)，留有30%的缺口。至于誤餐補(bǔ)助、生活津貼、下鄉(xiāng)補(bǔ)助以及公用經(jīng)費(fèi)等全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“創(chuàng)收”來解決。干部職工的工資、補(bǔ)助、福利、獎金等形成的巨大支出缺口，在“創(chuàng)收”無門的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采取借款或打白條的辦法處理。二是征管體制未理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理形成“兩張皮”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅實行“一家兩制”，財政部門屬政府管理，地稅部門由省市垂直管理。地稅部門在農(nóng)村一般實行一個地稅所分管幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作人員不足，常出現(xiàn)有稅無人收的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對地稅機(jī)構(gòu)的管理，責(zé)任難明確，工作難協(xié)調(diào)。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源培植滯后、任務(wù)基數(shù)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入總是上不去。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人迫于“摘帽子”、“挪位子”等行政壓力，只得“買稅”、“墊稅”趕進(jìn)度，求名次，形成財稅收入質(zhì)量不高，出現(xiàn)虛假入庫現(xiàn)象，到頭來形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的赤字和債務(wù)。同時，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財稅收入的征收入庫過程中，寅吃卯糧，征收“過頭稅”，貸款墊稅形成“無主稅”，造成財稅收入的虛假入庫，很容易引起體制性的財政風(fēng)險。

　�。ㄈ�）政府行為欠規(guī)范。一是“形象工程”、“政績工程”普遍。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了迎檢達(dá)標(biāo)驗收，各種非生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為求政績，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力，超前負(fù)債搞建設(shè)。二是違規(guī)擔(dān)保過多。為了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政企不分舉債上項目、辦企業(yè)，企業(yè)面臨的市場風(fēng)險直接轉(zhuǎn)化為財政負(fù)債。為了支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)和結(jié)構(gòu)調(diào)整（如種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擔(dān)保承借了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、林果業(yè)開發(fā)貸款、生豬養(yǎng)殖業(yè)開發(fā)貸款、扶貧開發(fā)貸款等發(fā)放到村組和農(nóng)戶。這些借款戶大都不能按時還貸，少數(shù)農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)開發(fā)失敗無力還債，至使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本息無歸。因此，一方面上級財政從下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)財政的有關(guān)款項中直接扣還，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常被動，減少了正常預(yù)算撥款。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政每年還要墊付數(shù)額相當(dāng)大的利息。三是開支過大過濫。非生產(chǎn)性開支有增無減，亂開支現(xiàn)象得不到有效控制。特別是撤區(qū)并鄉(xiāng)后，由于沒有了區(qū)公所這個攤子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接待任務(wù)明顯增多，且接待標(biāo)準(zhǔn)高居不下；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)量大，各種會議頻繁，外出跑項目的機(jī)會多，直接增加了會議費(fèi)、差旅費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)；捐款、贊助不能丟“面子”，有些保證金、抵押金上交了很少退回等等。由于這些非生產(chǎn)性支出年初沒預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更沒留有預(yù)備費(fèi)，只好打腫而皮充胖子，咬緊牙關(guān)，擠占專用款項或借款來應(yīng)付，使本來很緊的財政資金失去控制，支出矛盾更加急劇，財政風(fēng)險進(jìn)一步加大。四是機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事�？h鄉(xiāng)構(gòu)機(jī)上下對口設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對口機(jī)構(gòu)多，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職工激增，直接增加了人員和公用經(jīng)費(fèi)。

　　三、對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀的理論思考

　　應(yīng)該說農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為公共財政的成長提供了基礎(chǔ)性條件，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的進(jìn)一步完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政作為政府管理社會集中性資金的綜合部門，作為公共財政聯(lián)系廣大農(nóng)村、城鎮(zhèn)的橋梁和紐帶，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)組成部分，在農(nóng)村綜合改革與發(fā)展中具有舉足輕重的地位，有著不可替代的作用。

　　（一）必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的功能，切實加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層政權(quán)，在一定區(qū)域內(nèi)具有政治、經(jīng)濟(jì)和社會行政管理等職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否順利實現(xiàn)其職能，政府管理人員的行為和決策是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，很重要的一方面取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政體制是否完善。因為財力是行使事權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有可靠的財力保證，政府機(jī)構(gòu)就難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，其職能也無法實現(xiàn)。通過建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政管理體制，拓寬其理財范圍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政廣泛聚財、科學(xué)理財、合理用財?shù)裙δ�，能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行政權(quán)職責(zé)提供基本的財力保障，保證其職能的全面有效行使和執(zhí)政黨“三個代表”思想能落到實處。

　�。ǘ�）必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)資源的有效配置及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政作為管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中性資金的綜合部門，通過合理、合法、充分地行使職能，可以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源的合理有效配置。財政在區(qū)分企業(yè)行為與政府行為的基礎(chǔ)上按照國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況，合理地運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財政貼息等經(jīng)濟(jì)和法律手段，通過提供基礎(chǔ)教育、信息、公共衛(wèi)生等公共品的服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育新的增長點，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　（三）必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政功能，進(jìn)一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動城鎮(zhèn)發(fā)展是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的發(fā)展的普遍規(guī)律。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的中心問題是要通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，解決企業(yè)和農(nóng)村長期發(fā)展中的深層次矛盾。為此，必須引導(dǎo)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對集中、連片發(fā)展，通過企業(yè)的集中帶動人口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動。在這方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政可通過充分發(fā)揮分配和調(diào)控職能（除部分農(nóng)民向現(xiàn)有城市流動外），搞好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造一個公平競爭、可持續(xù)發(fā)展的市場環(huán)境，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸引力；為企業(yè)在小城鎮(zhèn)的積聚創(chuàng)造適宜的外部條件，從而加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

　�。ㄋ模┍仨毘浞职l(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政功能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障制度的建立和完善

　　社會保障制度的改革是其它一切改革的基礎(chǔ)和先行。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，大批農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工、經(jīng)商，工資收入成為其生活的主要來源。因為原來從事小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民，只存就業(yè)不足，不存在就業(yè)風(fēng)險，而離鄉(xiāng)、離土進(jìn)入小城鎮(zhèn)或進(jìn)城以后，在遭遇經(jīng)營風(fēng)險和勞動風(fēng)險時，他們就不可能再像原來一樣靠依賴土地獲得必要的生活保障，而我國現(xiàn)有的社會保障體系尚未覆蓋到這部分職工，無法解決他們的后顧之憂，這在相當(dāng)程度上阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政可發(fā)揮其應(yīng)有的功能，通過完善政策和制度及資金上的適度支持，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障制度的建立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政通過建立與健全各項具體管理制度，調(diào)整職能范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，凈化支出內(nèi)容，強(qiáng)化社會保障資金的財務(wù)管理等手段，可有力地支持和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障事業(yè)的發(fā)展，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至全社會的穩(wěn)定。

　�。ㄎ澹┍仨毘浞职l(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政功能，全面統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實質(zhì)只是上級財政的派出機(jī)構(gòu)，主要完成上級財政部門交付的農(nóng)業(yè)“四稅”、“三提五統(tǒng)”的征管，未能成為真正的一級財政。結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化、財政資金部門權(quán)利化、財政管理流于形式，這不僅導(dǎo)致了腐敗，而且也嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施建設(shè)以及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎(chǔ)上建立起能夠有效實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)的公共財政運(yùn)行管理體系，并真正按照事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一的原則實行“收支兩條線”制度，統(tǒng)籌安排財政資金，集中有限財力，才能保證所轄區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品的足額供給和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　�。�六）必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政功能，統(tǒng)一財權(quán)與事權(quán)理順財政分配關(guān)系

　　自1994分稅制財政體制實施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的改革和完善嚴(yán)重滯后。由于分稅制體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實不到位或不完善，造成責(zé)、權(quán)、利相矛盾。老的體制或形式上的分稅制財政體制，沒有把財稅管理的權(quán)、責(zé)、利落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成財權(quán)在上，事權(quán)在下，財權(quán)制約事權(quán)，事權(quán)拖累財權(quán)，上下交叉影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政均處于艱難運(yùn)行境地。出路就是通過改革（農(nóng)村稅費(fèi)改革就如此），建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政體制，科學(xué)界定和合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍，理順縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財政分配關(guān)系，實現(xiàn)向“一級政府、一級財政”的體制轉(zhuǎn)變。

　　四、防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的具體對策

　　依據(jù)上述公共財政理論，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和債務(wù)形成的原因復(fù)雜，牽涉面廣的現(xiàn)實問題。當(dāng)前必須把消赤減債作為一項長期的系統(tǒng)工程來抓，實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合治理。其具體措施可有：

　　（一）推行行政首長負(fù)責(zé)制，提高風(fēng)險意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長既是單位的法人代表，又是地方行政機(jī)關(guān)首長，必須保持清醒頭腦，提高風(fēng)險意識，親自抓消赤減債工作。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)向縣政府簽立好責(zé)任狀，在任期內(nèi)不增加新的債務(wù)；二是制定相關(guān)措施，并把目標(biāo)責(zé)任分解到各職能部門，防范和化解財政風(fēng)險；三是正確評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)干部的財政業(yè)績，對完不成消赤減債目標(biāo)甚至任期內(nèi)出現(xiàn)新的赤字和債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人和財政所長，要給予經(jīng)濟(jì)制裁和紀(jì)律處分；四是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要利用縣級黨校等陣地進(jìn)行不定期的財政業(yè)務(wù)短期培訓(xùn)，提高防范和化解財政風(fēng)險的知識業(yè)務(wù)水平和施政能力。

　　（二）理順財政管理體制。一是按照公共財政和分稅制財政管理體制的基本框架，真正建立縣鄉(xiāng)財政“分灶吃飯”的管理體制。要按稅種劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入、縣鄉(xiāng)共享預(yù)算收入、縣級預(yù)算收入三大塊，按“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理、事權(quán)跟財權(quán)走”的原則劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍，建立“劃分稅種、核定收支、定額上解（或補(bǔ)助）、增收全留、短收增支自負(fù)、自求平衡”的財政管理體制，同時中央和省兩級要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政生財、聚財、當(dāng)家理財?shù)姆e極性和主動性。二是建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，真正賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金自主權(quán)。三是進(jìn)一步理順財務(wù)管理體制�？梢栽谪敹愓魇丈蠈嵭胸斦�與地稅合署辦公，實行“六統(tǒng)一”的管理辦法：即統(tǒng)一安排力量，統(tǒng)一工作部署，統(tǒng)一征管行動，統(tǒng)一財政收支，統(tǒng)一票證管理，統(tǒng)一考核業(yè)績。四是加快實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工資統(tǒng)發(fā)，做到工資封閉運(yùn)行。五是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的管理�？h財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)危房改造經(jīng)費(fèi)實行專戶管理，危房改造專項經(jīng)費(fèi)全部撥入專戶，實行“集中使用，立項管理”，嚴(yán)格按照政府審批方案執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開設(shè)“教育經(jīng)費(fèi)專戶”，加強(qiáng)教育四項經(jīng)費(fèi)（民辦教師工資、代課教師工資、班主任津貼和遺屬補(bǔ)助）的管理，資金實行封閉運(yùn)行，確保資金的按時到位。六是加快體制創(chuàng)新，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的基本銀行支出賬戶，其財務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“零戶統(tǒng)管”，集中管理，分戶核算。

　　3、堅持依法理財、依法治財，強(qiáng)化理財手段。一是嚴(yán)格征管，確保應(yīng)收盡收。要堅持依法征稅，更新征管方式，強(qiáng)化征管措施，運(yùn)用行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段嚴(yán)征細(xì)管，防止跑冒滴漏。二是依靠預(yù)算約束，加強(qiáng)財政支出管理。嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)預(yù)算意識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算不允許編制赤字預(yù)算，應(yīng)按量入為出與量出為入相結(jié)合、收支平衡的原則編制預(yù)算；樹立預(yù)算即決算的思想，在非特殊情況下不能隨意突破預(yù)算；完善財務(wù)管理制度，堅決壓縮接待費(fèi)用、小車、會議、差旅、電話費(fèi)等各種非生產(chǎn)開支；杜絕濫發(fā)物資、資金的行為。三是加強(qiáng)非稅收入管理。盡管農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費(fèi)項目減少，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非稅收入管理仍不能流于形式，要嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理辦法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地非稅收入實行嚴(yán)格的財政統(tǒng)管，杜絕截留專項資金、使用不規(guī)范票據(jù)收費(fèi)等私設(shè)的“賬外賬”、“小錢柜”。四是加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)督。定期不定期開展財務(wù)日常檢查和專項檢查，查處財經(jīng)違紀(jì)現(xiàn)象；堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人任內(nèi)，離任審計制度。

　　4、加強(qiáng)財源建設(shè)，增強(qiáng)造血功能。在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下仍要圍繞“農(nóng)民增收、財政增收”的“雙增雙贏”目標(biāo)，拓寬財源渠道，增強(qiáng)財政發(fā)展后勁。要加大農(nóng)村“三化”建設(shè)力度，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)業(yè)種養(yǎng)基地和龍頭加工企業(yè)，增植新的財源建設(shè)項目；依靠農(nóng)業(yè)招商引資，大力推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程；加快實現(xiàn)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、改造、重組、轉(zhuǎn)讓、承包、挖潛老財源；加大對新上企業(yè)和項目的扶持力度，形成支柱財源；完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)營盤活城鎮(zhèn)土地，以地生財；加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，壯大民營經(jīng)濟(jì)；培植新的經(jīng)濟(jì)增長點和財政收入增長點。通過推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財政收入，增強(qiáng)財政抵御風(fēng)險和化解風(fēng)險的能力。

　　5、加強(qiáng)內(nèi)外債務(wù)管理，加速回收清欠。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)要澄清底子，分清責(zé)任，債權(quán)債務(wù)要認(rèn)真進(jìn)行清理。一是對財政承借承還的有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、養(yǎng)殖業(yè)開發(fā)、扶貧貸款等，要組織專門班子進(jìn)行清收。必要時采取法律手段清收，能夠移交有關(guān)銀行、信用部門的要及時移交有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)助清收；二是對實行三提五統(tǒng)期間，村民形成的陳欠（含稅費(fèi)）要打好欠條，做好思想政治工作，實行分期收回；三是要嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，限期消赤減債，杜絕新的債務(wù)發(fā)生。

　　總之，按照公共財政的要求，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)，正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和債務(wù)問題，采取有效措施，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險。這無論對維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和大局的穩(wěn)定，還是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革已取得階段性成果和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，都是一件很有現(xiàn)實意義，而且應(yīng)即刻去想去做的大事，切不可掉以輕心。