關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；信息成本；政府規(guī)模；區(qū)域經(jīng)濟(jì)

　　財(cái)政分權(quán)是指，中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。財(cái)政分權(quán)的核心是，地方政府有一定的自主權(quán)。通常采用地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出、省級(jí)政府預(yù)算收入中平均留成比例、子級(jí)政府支出與中央政府支出之比、預(yù)算收入的邊際分成率、自治權(quán)指標(biāo)和支出一收入指標(biāo)、垂直不平衡度等指標(biāo)來衡量財(cái)政分權(quán)的程度。由于不同的國(guó)家在進(jìn)行財(cái)政分權(quán)時(shí)，可能面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治體制、民主發(fā)達(dá)程度等方面不同，財(cái)政分權(quán)的表現(xiàn)形式也會(huì)呈現(xiàn)差異。許多學(xué)者根據(jù)財(cái)政分權(quán)的不同表現(xiàn)形式進(jìn)行了分類。劉云龍把財(cái)政分工（或分權(quán)）方式劃分為立憲性一致同意型財(cái)政分工方式和行政性一致同意型財(cái)政分工方式。前者的基本特征為：在事權(quán)劃分上，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、功能性、地方政府優(yōu)先性；在財(cái)政分工的確認(rèn)上，體現(xiàn)了立憲性、民主性、老百姓說了算。后者的基本特征是：財(cái)政行為的策略性；財(cái)政活動(dòng)的非規(guī)范性；財(cái)政分工的行政性。[1]錢穎一按地方政府擁有權(quán)力的大小把分權(quán)化劃分為三種類型：不伴隨權(quán)力下放的行政代理、權(quán)力分散化的聯(lián)邦制和完全的分權(quán)化。最極端的分權(quán)化形式是完全的分權(quán)化，即國(guó)家把一切政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力完全下放到地方，包括國(guó)防、財(cái)政、貨幣等。分權(quán)化程度最低的一種類型是不伴隨權(quán)力下放的行政代理，它僅僅把貫徹執(zhí)行政策的任務(wù)放給了地方，卻不給地方制定計(jì)劃和選擇政策的權(quán)力。介于這兩種極端的類型之間的是一種在政府層級(jí)體系內(nèi)部的權(quán)力劃分，這就是各種各樣的聯(lián)邦制。[2]Inman和Rubinfeld按中央政府政策的決策方式把聯(lián)邦主義分為三種：經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和民主聯(lián)邦主義。經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義的中央政府政策由被選舉或被任命的中央計(jì)劃者決定。這種聯(lián)邦主義把經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)放在政府目標(biāo)的首位。合作聯(lián)邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表全體一致同意決定。合作聯(lián)邦主義把經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)作為中心目標(biāo)，并鼓勵(lì)地方政府在提供擁擠的公共服務(wù)中發(fā)揮作用。民主聯(lián)邦主義的中央政府政策由從基層政府選出的代表大多數(shù)同意決定。[3]

　　自從上個(gè)世紀(jì)以來，財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為世界各國(guó)十分普遍的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國(guó)家大部分都實(shí)行財(cái)政分權(quán)。在人口超過五百萬的75個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，84%的發(fā)展中國(guó)家正致力于向地方政府下放部分權(quán)力。伴隨著財(cái)政分權(quán)實(shí)踐的發(fā)展，財(cái)政分權(quán)理論以Tibe0ut1956年的經(jīng)典文章《地方公共支出的純理論》為起點(diǎn)，經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段。第一代財(cái)政分權(quán)理論以Hayek、Tibeout、Musgrave、Oate為代表。[4-7]其核心觀點(diǎn)是，如果將資源配置的權(quán)力本身更多地向地方政府傾斜，那么，通過地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，能夠迫使政府官員的財(cái)政決策更好地反映納稅者的偏好，從而強(qiáng)化對(duì)政府行為的預(yù)算約束，相當(dāng)程度上改變中央政府在財(cái)政決策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態(tài)。這個(gè)論點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。第一代財(cái)政分權(quán)理論與新古典的廠商理論相一致，把組織（政府、公司）視為“黑箱”，忽視了政府官員為什么有激勵(lì)去提供公共商品和維護(hù)市場(chǎng)秩序。第二代財(cái)政分權(quán)理論以Montin0la、Qian和Weingast、Qian和Roland、Qian和Weingast、T0mmast和Weinschelbaum為代表。[8-11]第二代財(cái)政分權(quán)理論承認(rèn)對(duì)政府本身有激勵(lì)機(jī)制。它假定政府并不是普濟(jì)眾生式的救世主，政府官員也有物質(zhì)利益，官員有可能從政治決策中尋租。一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容。

　　本文按照各國(guó)為什么要實(shí)行財(cái)政分權(quán)？實(shí)行財(cái)政分權(quán)后，后果會(huì)怎么樣？財(cái)政分權(quán)的后果必然會(huì)有正面和負(fù)面的影響，這在客觀上就決定了最優(yōu)財(cái)政分權(quán)的存在性這樣的邏輯順序來展開分析。

　　一、對(duì)財(cái)政分權(quán)原因的研究

　　既然財(cái)政分權(quán)是世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象，各個(gè)國(guó)家為什么有動(dòng)力進(jìn)行財(cái)政分權(quán)？不同的學(xué)者對(duì)此問題有不同的看法，歸納起來，有以下幾種：

　　1.有利于減少信息成本。Hayek在論述社會(huì)如何使用知識(shí)的觀點(diǎn)時(shí)指出，由于資訊傳遞耗費(fèi)有限資源與成本，而地方政府比中央政府能夠更準(zhǔn)確有效地利用地方資訊來做決策，因此能更有效率地提供地方性公共財(cái)政服務(wù)。他的研究結(jié)論是：分權(quán)的好處本質(zhì)上在于地方擁有相對(duì)信息優(yōu)勢(shì)，由于地方政府和消費(fèi)者對(duì)地方的情況有更加完備的信息，因此可以做出更好的決策。[12]Ricard W.Tresch指出，如果社會(huì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中并不是完全具有確定性的，假定地方政府相當(dāng)了解本地區(qū)居民的偏好，它可以完全確定性地獲知任何一個(gè)公民的個(gè)人偏好中的邊際消費(fèi)替代率，而中央政府對(duì)全體居民的偏好了解得沒有如此清楚，中央政府在了解每一個(gè)居民的邊際消費(fèi)替代率時(shí)，帶有隨機(jī)性。在這樣的假定下，只有由地方政府來提供地方性公共品，社會(huì)福利才可能達(dá)到最大。胡書東認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制因?yàn)楣芾韺挾乳L(zhǎng)度、產(chǎn)品供求復(fù)雜而會(huì)產(chǎn)生信息問題，而這些信息問題是財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)。[13]

　　2.有利于提高資源配置效率。Stigler的研究集中在地方政府存在的合理性上。他認(rèn)為，可以從以下兩條原則出發(fā)來論述地方政府存在的必要性：一是與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾；二是一國(guó)國(guó)內(nèi)不同的人民有權(quán)對(duì)不同種類與不同數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行投票表決。按照以上兩個(gè)原則，可以得出：地方政府的存在是為了實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性。[14]（P213-219）Musgrave從考察財(cái)政的三個(gè)主要職能：資源配置、收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定出發(fā)，來分析中央與地方政府存在的合理性與必要性。在Musgrave的分權(quán)模型中，它強(qiáng)調(diào)了由于公共產(chǎn)品的受益范圍不同，而造成了不同的公共產(chǎn)品由不同的政府來提供。它的最佳社會(huì)結(jié)構(gòu)模型也是從此角度出發(fā)，本著效率與公平的原則，來探求最佳的勞務(wù)水平與社會(huì)居民數(shù)量。但他同時(shí)也指出了中央政府存在的必要性，因?yàn)橹醒胝�府�?duì)于全國(guó)性公共物品的提供以及分配、穩(wěn)定職能是必不可少的，而且更有效。[15]Oates通過模型證明得出：對(duì)于某種公共物品來說，如果對(duì)其消費(fèi)被定義是涉及全部地域的所有人口的子集，并且，關(guān)于該物品的每一個(gè)產(chǎn)出量的提供成本無論對(duì)中央政府還是地方政府來說都是相同的，那么，地方政府能夠向各自的選民提供帕累托有效的產(chǎn)出量，而中央政府無法向全體選民提供帕累托有效的產(chǎn)出量�！熬銟凡俊崩碚撃Ｐ偷暮诵膬�(nèi)容是，在沒有政府強(qiáng)制的條件下，出于私利的一組公共品的消費(fèi)者，能夠通過自愿協(xié)議談判方式，達(dá)成一種聯(lián)合提供的契約，來解決公共品的共同消費(fèi)及其成本分?jǐn)倖栴}，并且只要滿足一系列嚴(yán)格假設(shè)，這種方式在實(shí)現(xiàn)各自利益的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)集體利益的最大化。[7]

　　3.有利于分配的公正性。方曉利、周業(yè)安已給出，在實(shí)施財(cái)政政策的過程中，考慮到其巨大的分配效應(yīng)，人們往往會(huì)主觀地認(rèn)為中央政府統(tǒng)一制定和實(shí)施政策是有效的，因?yàn)檫@樣可以保證分配的公正性。如失業(yè)保險(xiǎn)由中央統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)可以避免各個(gè)地方單獨(dú)制定標(biāo)準(zhǔn)所出現(xiàn)的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能達(dá)不到帕累托最優(yōu)。相反，如果這些政策由地方政府制定，那么它可以充分顯示居民的真實(shí)偏好。地方政府會(huì)不會(huì)帶來分配的不公平？研究表明，只要居民具有選擇社區(qū)的權(quán)利，流動(dòng)性可以確保均衡的實(shí)現(xiàn)。也就是說，如果一個(gè)地方政府制定的失業(yè)保險(xiǎn)水平過低，就可能導(dǎo)致本地的居民向外遷移，迫使本地政府制定不低于其他地區(qū)的福利水平。從這個(gè)角度看，居民的流動(dòng)性可以確保分權(quán)下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配兩個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一，從再分配的角度看，中央政府擁有相對(duì)的優(yōu)勢(shì)。但從初次分配的角度看，分權(quán)有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于真正縮小地區(qū)差別、行業(yè)差別和城鄉(xiāng)差別，從而能夠從更為基礎(chǔ)的層面實(shí)現(xiàn)分配的公平。

　　4.有利于財(cái)政監(jiān)督。在中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一個(gè)計(jì)劃當(dāng)局直接管理的國(guó)營(yíng)企業(yè)越多，監(jiān)督難度就越大。通過財(cái)政分權(quán)，中央政府管理的橫向幅度縮小，監(jiān)督難度就相應(yīng)下降。若中央計(jì)劃當(dāng)局高度集權(quán)，隨著國(guó)營(yíng)企業(yè)數(shù)目的增加，監(jiān)督任務(wù)增加導(dǎo)致監(jiān)督不經(jīng)濟(jì)，這就迫使中央計(jì)劃者嘗試下放國(guó)營(yíng)企業(yè)給地方政府直接管理。[13]也有學(xué)者認(rèn)為，在分權(quán)體制下，公民在政治上有很大的參與度，政府花的錢也主要來自當(dāng)?shù)氐募{稅人，地方政府往往比較注重順乎民意，有助于提高政策決策的科學(xué)性，形成政府與民眾相互信賴、相互制約、相互依存的關(guān)系。

　　5.有利于引入競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新機(jī)制。實(shí)行財(cái)政分權(quán)后，地方政府有自己的獨(dú)立利益。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府之間在稅收、財(cái)政支出、投資環(huán)境等領(lǐng)域展開競(jìng)爭(zhēng)。Breti0n認(rèn)為，政府競(jìng)爭(zhēng)不僅發(fā)生在同一級(jí)政府之間，而且發(fā)生在不同等級(jí)的政府之間，水平競(jìng)爭(zhēng)和垂直競(jìng)爭(zhēng)都可能改進(jìn)公共品的供給效率。其中，垂直競(jìng)爭(zhēng)改進(jìn)公共品的供給效率是通過更多的民主、更少的獨(dú)裁來實(shí)現(xiàn)的。[17]地方政府經(jīng)常被視為政策實(shí)驗(yàn)室，因?yàn)椴煌�的地方政府可以進(jìn)行不同的政策試驗(yàn)，分權(quán)后的地方政府的政策選擇有可能同時(shí)考慮幾個(gè)不同政策的優(yōu)勢(shì)。中央政府每次只能試驗(yàn)一個(gè)政策，而且要經(jīng)過很長(zhǎng)的時(shí)間才能得到較好的新政策。當(dāng)某一項(xiàng)政策預(yù)期的收益比較低時(shí)，進(jìn)行政策試驗(yàn)可以反映潛在收益分布的信息。在分權(quán)體制下，兩個(gè)地方政府制定者可以通過互相觀測(cè)對(duì)方的政策決策和政策收益來制定本地的政策。[18]

　　6.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟時(shí)，從分權(quán)中獲得的收益出現(xiàn)了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，財(cái)政分權(quán)的可能性也就越大。

　　大多數(shù)學(xué)者從以上6個(gè)方面分析財(cái)政分權(quán)的原因。這些理論在一定程度上都能夠解釋財(cái)政分權(quán)的合理性與必要性。但從理論本身的完美性和解釋力上講，都存在這樣或那樣的問題，有的僅從必要性上說明財(cái)政分權(quán)的原因，有的僅從充分性上說明，有的理論從公共產(chǎn)品提供的邊際替代率出發(fā)說明完全由中央政府提供是無效的。

　　二、對(duì)財(cái)政分權(quán)后果的研究

　�。ㄒ唬�對(duì)政府規(guī)模影響的研究

　　有的學(xué)者通過研究強(qiáng)調(diào)，財(cái)政分權(quán)會(huì)縮小政府規(guī)模。Oates運(yùn)用世界上57個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)所做的研究表明，如果不控制收入水平對(duì)政府規(guī)模的影響，則統(tǒng)計(jì)上存在政府規(guī)模與財(cái)政分權(quán)的強(qiáng)烈負(fù)相關(guān)關(guān)系，如果控制收入水平對(duì)政府規(guī)模的影響，則政府規(guī)模和財(cái)政分權(quán)的負(fù)相關(guān)關(guān)系在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。[7]Brennan和Buchanan認(rèn)為政府部門的規(guī)模與財(cái)政分權(quán)程度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，財(cái)政分權(quán)程度愈高，政府規(guī)模愈小。[19]有的學(xué)者通過研究表明，財(cái)政分權(quán)會(huì)增加政府規(guī)模。Jin和Z0u運(yùn)用32個(gè)工業(yè)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家1980～1994年的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)財(cái)政支出分權(quán)對(duì)政府規(guī)模的影響，認(rèn)為財(cái)政支出分權(quán)導(dǎo)致較小的中央政府規(guī)模和較大的地方政府規(guī)模。最終的結(jié)果是，財(cái)政支出分權(quán)使整個(gè)政府規(guī)模增大了。用垂直不平衡作為財(cái)政分權(quán)衡量指標(biāo)時(shí)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)增加了地方政府規(guī)模和中央政府規(guī)模，最終導(dǎo)致整個(gè)政府規(guī)模的增加。[20]有的學(xué)者通過研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)對(duì)政府規(guī)模沒有影響。Oates利用美國(guó)48個(gè)州的地方政府橫截面數(shù)據(jù)構(gòu)成的樣本，對(duì)財(cái)政分權(quán)和政府規(guī)模的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果表明，財(cái)政分權(quán)程度和政府規(guī)模沒有必然的因果關(guān)系，財(cái)政分權(quán)程度增加既不必然導(dǎo)致政府規(guī)�？s小，也不必然導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大。[21]

　�。ǘ�）對(duì)政府行為影響的研究

　　1.對(duì)財(cái)政腐敗影響的研究。Huther和Shah通過實(shí)證檢驗(yàn)得出，財(cái)政分權(quán)有助于減少地方政府的腐敗行為。[22]Tanzi認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)與腐敗存在一定的相關(guān)性，地方政府比中央政府更容易發(fā)生腐敗行為。因?yàn)橹醒胝�府官員通常比地方政府官員理性，而且比地方政府官員有好的前途。地方政府官員擁有較少的提升機(jī)會(huì)，工資較低，與當(dāng)?shù)鼐用窠佑|較多。因此，比較差的管理水平和腐敗行為會(huì)發(fā)生。[23]Arikan用模型說明了財(cái)政分權(quán)使競(jìng)爭(zhēng)性的地方政府?dāng)?shù)量增加，腐敗行為的空間很少。地方政府?dāng)?shù)量較少，才容易發(fā)生腐敗行為。他通過實(shí)證檢驗(yàn)也發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)的程度越高，腐敗現(xiàn)象越少。[24]

　　2.對(duì)預(yù)算約束影響的研究。Wildson認(rèn)為，聯(lián)邦的轉(zhuǎn)移支付給大地方比給小地方可能會(huì)使預(yù)算約束更軟一些。Qian和Roland認(rèn)為，在任何一種類型的政治體制下，官員傾向于救助效率低下的公司，或者浪費(fèi)公共消費(fèi)支出。在聯(lián)邦制下，跨地區(qū)的資源流動(dòng)增加了地方政府救助效率低下的公司或浪費(fèi)公共支出的機(jī)會(huì)成本。財(cái)政支出總是低效率的地方，不可能吸引流動(dòng)資源流到該地區(qū)。因此，競(jìng)爭(zhēng)硬化了地方政府的預(yù)算約束，改變了地方官員的激勵(lì)。近年來，中國(guó)的地方政府預(yù)算約束硬化，部分是因?yàn)榈胤秸�府花費(fèi)其資源以吸引外國(guó)投資者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。[9]Bardhan認(rèn)為，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)不足以解釋地方政府的預(yù)算約束的硬化。因?yàn)榈胤秸�府很難忽視政治壓力，所以政治壓力將會(huì)促進(jìn)地方政府對(duì)地方企業(yè)進(jìn)行兜底。姚洋認(rèn)為中國(guó)的財(cái)政分權(quán)并未導(dǎo)致地方政府預(yù)算約束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了軟預(yù)算約束問題。[25]

　　3.對(duì)財(cái)政支出和財(cái)政赤字影響的研究。Fornasari，Webb和Zou認(rèn)為，在中央與地方完全獨(dú)立的情況下，如果地方政府以犧牲中央政府的稅基為代價(jià)來增加自己的稅收收入，必然會(huì)使中央政府出現(xiàn)財(cái)政赤字。可以這么認(rèn)為，地方稅收收入與中央政府的財(cái)政赤字在長(zhǎng)期內(nèi)會(huì)存在正相關(guān)關(guān)系。在中央政府控制轉(zhuǎn)移支付的情況下，地方政府的預(yù)算約束是硬的。中央政府的財(cái)政赤字不依賴于地方政府的財(cái)政收入和支出，財(cái)政分權(quán)不會(huì)引起中央政府的財(cái)政赤字的增加。在地方政府控制轉(zhuǎn)移支付的情況下，中央政府的財(cái)政支出不僅依賴于地方政府的財(cái)政支出，還依賴于地方政府的財(cái)政赤字。財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致中央政府的財(cái)政支出增加。他們通過對(duì)17個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和15個(gè)發(fā)展中國(guó)家在1980～1994年之間的數(shù)據(jù)進(jìn)行跨國(guó)分析得出：在長(zhǎng)期內(nèi)，地方財(cái)政支出會(huì)增加中央財(cái)政支出，地方稅收收入會(huì)減少中央財(cái)政支出。地方財(cái)政赤字對(duì)全國(guó)財(cái)政支出、全國(guó)財(cái)政赤字沒有影響，地方財(cái)政支出對(duì)全國(guó)財(cái)政赤字無影響。但通過面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸得出：地方財(cái)政支出會(huì)導(dǎo)致全國(guó)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)政赤字會(huì)導(dǎo)致全國(guó)財(cái)政赤字增加。[26]

　�。ㄈ�）對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量影響的研究

　　1.對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。有的學(xué)者通過研究得出，財(cái)政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Oates認(rèn)為，地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，能夠更好地代表本地區(qū)居民的偏好，因此，中央向地方轉(zhuǎn)移財(cái)政收入和支出有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[7]Akai和Sakata利用美國(guó)50個(gè)州1988～1996年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，得出：當(dāng)財(cái)政分權(quán)采用支出指標(biāo)、收入指標(biāo)、支出收入指標(biāo)時(shí)，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起促進(jìn)作用，而采用自治權(quán)指標(biāo)度量財(cái)政分權(quán)時(shí)，很難確定財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果。[27]Lin和Liu采用中國(guó)大陸30個(gè)省級(jí)單位的28個(gè)（包括北京、上海、天津）省、市1970～1993年的截面數(shù)據(jù)，考察了財(cái)政分權(quán)對(duì)人均GDP的影響。實(shí)證結(jié)果表明，20世紀(jì)80年代中期以來的財(cái)政分權(quán)提高了經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[28]胡書東利用中國(guó)1978～1993年的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析得出：包括改革開放時(shí)期在內(nèi)的新中國(guó)50年，一般的財(cái)政分權(quán)程度與國(guó)民經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間并不存在明顯的正相關(guān)性，真正有助于改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)績(jī)效的是財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)部分的分權(quán)。[13]有的學(xué)者通過研究得出，財(cái)政分權(quán)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Davoodi和Zou的研究結(jié)果表明，發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響為負(fù)。[29]Zhang和Zou利用中國(guó)1978～1992年的數(shù)據(jù)得出中國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，特別是在過渡時(shí)期（1985～1989年）更為明顯。[30]

　　2.對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地方差別影響的研究。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)包括市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。在考察財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響時(shí)，有學(xué)者從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的角度進(jìn)行考察。Zhou研究分權(quán)化對(duì)中國(guó)煙草行業(yè)發(fā)展的影響，認(rèn)為政府間的競(jìng)爭(zhēng)削弱了市場(chǎng)力量的發(fā)揮。[31]也有學(xué)者從地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的角度考察財(cái)政分權(quán)的后果。嚴(yán)冀、陸銘認(rèn)為，分權(quán)可能帶來一些對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的影響。在中國(guó)，財(cái)政分權(quán)和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)可能會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義。[32]楊燦明則從地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)相結(jié)合的角度來研究非規(guī)范性分權(quán)的影響，他認(rèn)為，中國(guó)政府間財(cái)政分權(quán)改革已經(jīng)取得重大進(jìn)展，但分權(quán)改革并未真正到位，中央與地方之間，以及地方與地方之間，還未達(dá)成一種制度規(guī)范下的力量均衡。中國(guó)地方自我擴(kuò)張?jiān)S多“灰色”權(quán)力。這種不規(guī)范的分權(quán)改革帶來了市場(chǎng)的分割、區(qū)域間交易費(fèi)用的提高和地方政府對(duì)地方企業(yè)控制的加強(qiáng)。不規(guī)范的分權(quán)化對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特別是區(qū)域市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大的影響：在地方這一層次上，出現(xiàn)了傳統(tǒng)行政壟斷型的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的復(fù)歸；相互分割的“塊塊經(jīng)濟(jì)”既限制區(qū)域的空間競(jìng)爭(zhēng)，抑制了部門內(nèi)和部門間的競(jìng)爭(zhēng)；不同地區(qū)之間的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)存在較大的差異。[33]

　　財(cái)政分權(quán)可能促進(jìn)地方政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，但是，地方政府競(jìng)爭(zhēng)方式的不正當(dāng)性、財(cái)政分權(quán)的不規(guī)范性會(huì)加大地方之間的差距。Oates的研究表明，地方為了吸引新的公司，可能通過降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以減少對(duì)所在地的污染控制來進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)也可能導(dǎo)致公共服務(wù)水平處于不足水平。Démurger認(rèn)為，分權(quán)后的地方政府把過多的資金作為生產(chǎn)性投資而忽視了地方公共物品的建設(shè)，從而導(dǎo)致了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展。喬寶云通過模型顯示，財(cái)政分權(quán)有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，卻降低了財(cái)政資源分配的均等性；在總體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政資源分配的均等性之間存在著彼此替換的關(guān)系；富裕的地區(qū)傾向于隱藏自己的財(cái)政資源，而貧窮的地區(qū)則傾向于公開自己的資源。并且使用中國(guó)1985～1998年間各省份的有關(guān)部門數(shù)據(jù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政資源分配的均等性和財(cái)政分權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行了估計(jì)。結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，加劇了財(cái)政資源分配的不平等。[34]

　　由以上分析可以看出，不同的學(xué)者對(duì)財(cái)政分權(quán)后果的研究有不同的結(jié)論。即使對(duì)同一個(gè)國(guó)家財(cái)政分權(quán)的同一個(gè)后果進(jìn)行分析時(shí)，也會(huì)得出不同的結(jié)論。出現(xiàn)不同的研究結(jié)果的原因與所采用的數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度、自變量的選取及國(guó)別有關(guān)。此外，不同國(guó)家之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在差異性，因此，在評(píng)價(jià)財(cái)政分權(quán)的后果時(shí)，必須考慮特定的經(jīng)濟(jì)、文化等因素。

　　三、對(duì)財(cái)政的最優(yōu)分權(quán)程度和中國(guó)財(cái)政分權(quán)程度的研究

　�。ㄒ唬┴�(cái)政最優(yōu)分權(quán)程度及影響財(cái)政最優(yōu)分權(quán)程度的因素

　　上述已給出的研究結(jié)果表明，一些國(guó)家的財(cái)政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而一些國(guó)家的財(cái)政分權(quán)反而阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在對(duì)一個(gè)國(guó)家的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系進(jìn)行研究時(shí)，發(fā)現(xiàn)：在某一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在另一時(shí)期內(nèi)，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系。這說明了，既然財(cái)政分權(quán)的后果同時(shí)存在正、反兩個(gè)方面的影響，因此在理論上就可能存在一個(gè)最優(yōu)的財(cái)政分權(quán)程度。

　　1.財(cái)政最優(yōu)分權(quán)程度的決定。鄒繼礎(chǔ)認(rèn)為，當(dāng)部分公共財(cái)政服務(wù)的受益面超越了政府的行政區(qū)域，而其覆蓋面又并未達(dá)到全國(guó)范圍時(shí)，便應(yīng)由跨省份的組織來協(xié)調(diào)這些公共財(cái)政服務(wù)的生產(chǎn)與提供。但跨行政區(qū)域共同協(xié)調(diào)生產(chǎn)財(cái)政服務(wù)的一個(gè)難題是：在現(xiàn)行體制下，跨省組織與集體行動(dòng)的交易成本非常高，使得在自然的制度演變中，無法形成提供公共財(cái)政服務(wù)的最優(yōu)行政規(guī)模。提供公共財(cái)政服務(wù)的適當(dāng)層級(jí)與單位的確定也取決于如何降低決策成本或制度與組織的交易成本。多項(xiàng)公共財(cái)政組合包括了不同范圍內(nèi)的利益溢出效果。因此無法根據(jù)支出的效率原則來劃定提供地方公共財(cái)政服務(wù)的最適當(dāng)?shù)男姓�區(qū)域。即使有效率的課稅單位為較高的行政區(qū)域，此時(shí)也無法直接根據(jù)效率原則來確定公共財(cái)政服務(wù)的提供區(qū)域。中央與省市間所提供的是極為復(fù)雜的組合性公共財(cái)政服務(wù)，簡(jiǎn)單的財(cái)政集權(quán)標(biāo)準(zhǔn)自然無法適用。[35]

　　王紹光的研究認(rèn)為分權(quán)應(yīng)有底線。他認(rèn)為：在當(dāng)今世界上，一國(guó)中央政府的財(cái)政收入或支出不應(yīng)低于財(cái)政總收入和總支出的50%，或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%.如果一國(guó)中央政府的財(cái)政收入、支出低于財(cái)政總收入、總支出的50%，且中央政府的財(cái)政收入、支出低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，就可以說超出分權(quán)的底線了。[36]

　　2.影響財(cái)政最優(yōu)分權(quán)的因素。許正中等認(rèn)為，影響財(cái)政分權(quán)的因素有以下幾個(gè)方面：一是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定會(huì)影響財(cái)政分權(quán)程度。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家一般穩(wěn)定性比較差，中央向地方政府下放財(cái)政權(quán)力的空間較少。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響財(cái)政分權(quán)程度。收入增長(zhǎng)會(huì)促進(jìn)城市化水平程度和教育水平的提高，這會(huì)增強(qiáng)地方政府的事權(quán)能力，因此，地方政府會(huì)隨著收入水平的提高要求更多的自治權(quán)。即使是在發(fā)展中國(guó)家，人均收入水平比較高，地方分權(quán)支出水平也會(huì)比較高。[37]三是領(lǐng)土面積的大小、種族的多少、文化和地域的多樣性會(huì)影響財(cái)政分權(quán)程度。四是處于戰(zhàn)爭(zhēng)中，或受到戰(zhàn)爭(zhēng)威脅的國(guó)家，集權(quán)化程度應(yīng)更高。他們還認(rèn)為，政治歷史、政府職能、外部條件（主要包括政治制度、企業(yè)制度、企業(yè)運(yùn)行機(jī)制和社會(huì)法治化環(huán)境）這三個(gè)因素會(huì)對(duì)財(cái)政分權(quán)產(chǎn)生影響。在這三個(gè)因素中，政治歷史因素能夠解釋任何國(guó)家的財(cái)政結(jié)構(gòu)安排（包括財(cái)政分權(quán)制度）的主要原因。但這還不夠，還有一些經(jīng)濟(jì)上的原因能夠說明為什么某些財(cái)政職能必須在較集權(quán)的水平上行使，而另一些財(cái)政職能則必須分權(quán)。政府職能的演變及其在各級(jí)政府間的劃分，對(duì)政府間的財(cái)政關(guān)系的形成與調(diào)整有重大的影響。[37]

　�。ǘ�）中國(guó)財(cái)政分權(quán)的程度

　　Jin，Qian和Weingast認(rèn)為，從地方財(cái)政支出占全部財(cái)政支出的比重來看，中國(guó)是非常分權(quán)的。鄒繼礎(chǔ)認(rèn)為，中國(guó)內(nèi)地財(cái)政制度具有分權(quán)的“財(cái)政聯(lián)邦主義”的特色，也就是，中央以下的省級(jí)政府也具有部分的財(cái)政自主性與財(cái)政責(zé)任制。在形式上，內(nèi)地的各級(jí)預(yù)算擁有憲法所賦予的部分預(yù)算自主權(quán)，而省政府可以決定轄區(qū)內(nèi)縣市政府的財(cái)政責(zé)任，也擁有部分預(yù)算立法權(quán)。但是，與“財(cái)政聯(lián)邦主義”不同的是，內(nèi)地的地方政府所擁有的實(shí)際財(cái)政權(quán)是相當(dāng)有限的，中央不僅控制預(yù)算支出總額，也決定并影響地方政府部分重要支出份額，如價(jià)格補(bǔ)貼。[36].王紹光認(rèn)為，中國(guó)已經(jīng)超過分權(quán)的底線，這不僅表現(xiàn)為中國(guó)中央政府的財(cái)政收入、支出低于財(cái)政總收入、總支出的50%，中央政府的財(cái)政收入、支出低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，而且表現(xiàn)為中央政府從數(shù)量和質(zhì)量上提供相關(guān)公共服務(wù)的能力都十分低下。[37]

　　這部分給出的研究結(jié)果已經(jīng)揭示了，財(cái)政分權(quán)達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)時(shí)所需要的條件，這為世界各國(guó)的財(cái)政分權(quán)實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ)。實(shí)際上，影響財(cái)政最優(yōu)分權(quán)程度的因素是多方面的，而且這些因素對(duì)財(cái)政最優(yōu)分權(quán)程度的影響大小不一樣，對(duì)不同國(guó)家的財(cái)政最優(yōu)分權(quán)程度的影響也不一樣。某一因素對(duì)一些國(guó)家的財(cái)政分權(quán)程度的影響大一些，而對(duì)另一些國(guó)家的財(cái)政分權(quán)程度的影響小一些。因而，在世界各國(guó)的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政分權(quán)程度就表現(xiàn)出差異性。同樣地，我們國(guó)家的財(cái)政分權(quán)程度也是多種因素作用的結(jié)果。許多學(xué)者采用不同的方法、指標(biāo)來考察我們國(guó)家的財(cái)政分權(quán)程度，因此，得出的結(jié)論必然會(huì)存在差異性。

　　四、結(jié)束語

　　財(cái)政分權(quán)理論是隨著主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的推進(jìn)和深入而逐步發(fā)展的，與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)相一致的是第一代財(cái)政分權(quán)理論。第一代財(cái)政分權(quán)理論主要集中于財(cái)政分權(quán)原因的研究。隨著現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，現(xiàn)代的財(cái)政分權(quán)理論除了運(yùn)用委托-代理理論研究財(cái)政分權(quán)的原因外，還對(duì)財(cái)政最優(yōu)分權(quán)程度和財(cái)政分權(quán)的后果進(jìn)行了研究。財(cái)政分權(quán)已經(jīng)是世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象，分權(quán)到底對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治產(chǎn)生了怎樣的影響？許多學(xué)者從不同的角度、采用不同的方法對(duì)不同國(guó)家的財(cái)政分權(quán)進(jìn)行分析，得出了不同的結(jié)論。盡管研究的結(jié)論有所差異，但是，這些結(jié)論向我們表明了，財(cái)政分權(quán)的后果體現(xiàn)在諸多方面，單純地說財(cái)政分權(quán)的優(yōu)劣是不科學(xué)的。財(cái)政分權(quán)的后果與本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素有關(guān)，每一個(gè)國(guó)家都有自己的適度分權(quán)。

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