一、財政監(jiān)督的概念及范圍問題

　　關于“財政監(jiān)督”的概念，我國財政學界歷來沒有一個被大家所普遍接受的確切表述。傳統(tǒng)乃至目前的一些財政學教科書甚至沒有對“財政監(jiān)督”的概念作單獨論述。在我國，“財政監(jiān)督”的概念更多的是與財政職能概念相互聯(lián)系的。我國財政學對財政職能的理解和表述也有一個歷史演變過程，最初的表述比較粗淺，僅概括為財政分配和財政監(jiān)督兩種職能。直到目前，財政職能仍有兩種主要表述：一種是“三職能”說（資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟職能）；一種是“四職能”說，與前者的差異是多了一個“財政監(jiān)督”職能。但多數(shù)觀點贊成“三職能”說，因為“三職能”說更能從社會再生產(chǎn)角度，也就是從財政活動作為國民經(jīng)濟運行過程中的一個重要環(huán)節(jié)的角度，比較準確地反映客觀實際。而財政監(jiān)督更多的體現(xiàn)了財政實際工作需要，不應視作財政作為一個分配范疇所固有的職能來表述。從西方財政學理論看，也只強調財政職能的“三職能”說，“財政監(jiān)督”概念不納入經(jīng)典財政學論述范疇。

　　中西方財政學理論中，對“財政監(jiān)督”概念一般都不予專門闡述，究其原因，我認為可能是財政監(jiān)督實踐往往超出了財政學研究范圍，尤其在市場經(jīng)濟機制環(huán)境中，財政活動作為公共權力的重要體現(xiàn)，本身要受到公共權力運用的內(nèi)在制度性制約，因而，財政監(jiān)督往往超出了以較典型財政活動為主要研究對象的財政學研究范疇。

　　盡管財政理論上對“財政監(jiān)督”概念未形成共識，但在財政監(jiān)督實踐基礎上，中西方財政管理學論述當中都貫穿了財政監(jiān)督的思想，財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，而且實踐中各國都在探索適合自身情況的財政監(jiān)督體制和方法。

　　在財政監(jiān)督實務當中，財政監(jiān)督概念是指監(jiān)督主體對一定范圍內(nèi)的財政活動行使監(jiān)督權的行為。關于監(jiān)督主體，主要有三種理解：一種是單指財政部門（這里指廣義財政部門而非僅指財政部，如有的國家包括國庫部、財政部，有的包括計劃預算部、財政部等）；一種是獨立審計部門；還有一種是最高權力機關。國外基本上是這幾種情形，只是不同的國家對獨立審計部門（或者審計法院等）的定位有所不同。關于監(jiān)督主體行使財政監(jiān)督權的范圍，主要有兩種理解：一種是僅對財政收支活動進行監(jiān)督；另一種是對政府財政運行全過程進行監(jiān)督，包括預算監(jiān)督、稅務監(jiān)督、國有企業(yè)財務監(jiān)督、國有財產(chǎn)監(jiān)督等。從國外市場經(jīng)濟國家看，市場經(jīng)濟實質是憲政經(jīng)濟，一切公共權力行為都會受到內(nèi)在制約與監(jiān)督，財政行為也不例外，財政監(jiān)督權的范圍呈不斷擴大趨勢，從則政分配行為到影響這種分配行為的相關信息都納入行使財政監(jiān)督權的范圍。

　　從我國財政監(jiān)督實踐看，主要的財政監(jiān)督主體包括全國人大、審計部門、財稅部門等，不論誰作為監(jiān)督主體，監(jiān)督主體行使監(jiān)督權的范圍都呈擴大趨勢，只是監(jiān)督的重點和方式有所側重。這種“大監(jiān)督”的思想應該說符合世界潮流。結合當前實際，對財政部門行使監(jiān)督權范圍的表述，擬為較大范圍的監(jiān)督，即“對被監(jiān)督單位涉及財政收支、財務會計、國有資本管理及其他有關財政事項的審查、稽核和檢查”，監(jiān)督主體明確規(guī)定為財政部門（含派出機構），相對于其它監(jiān)督主體而言，是財政運行系統(tǒng)的內(nèi)部獨立監(jiān)督，它直接服務于日常財政管理，可以看成是整個財政監(jiān)督體系的基礎。就不同的財政監(jiān)督主體來說，我們認為，在強調不同財政監(jiān)督行為的區(qū)別和工作側重點的同時，更多的是要加強不同財政監(jiān)督行為間的配合和財政監(jiān)督成果的相互利用，共同提高財政監(jiān)督的宏觀效率。

　　二、財政監(jiān)督行為基本分析

　�。ㄒ唬┴斦�監(jiān)督行為實質。財政監(jiān)督的實質是國家或者政府行為，是國家或者政府管理社會經(jīng)濟事務的重要內(nèi)容之一（最高權力機關的財政監(jiān)督表述為國家行為更恰當，以下側重論述政府財政監(jiān)督行為）。傳統(tǒng)經(jīng)濟理論很少論及政府行為，政府行為被看成是經(jīng)濟體系的一個外生變量，并且以促進公共利益為目標（即總是追求公共利益的最大化）。在這些理論當中，政治過程和經(jīng)濟過程是截然分開的。但現(xiàn)實情況并非如此，尤其是“二戰(zhàn)”后，針對“市場失靈”的政府干預行為越來越多，但政府干預經(jīng)濟所導致的“政府失靈”弊端，又促使人們通過非市場的集體決策過程分析來研究政府干預失誤的原因。在這種背景下，公共財政理論和公共選擇理論與其它新政治經(jīng)濟學理論等開始關注經(jīng)濟政策的制定過程。在它們看來，政府行為或政策制定過程應視為經(jīng)濟活動的內(nèi)在因素，可用市場機制的特征去分析政府行為。它們進一步認為，政府行為中的最終決策者、選擇者和行動者都是個人；政府行為中的個人奉行經(jīng)濟人理性原則；政府行為實質是利益交換或利益相互妥協(xié)。政府決策過程就是將個人選擇（偏好）通過民主機制轉化為集體的選擇（偏好），是對資源配置的非市場決策過程。在我們看來，上述理論雖有其庸俗之處，但不無借鑒意義，尤其對于建立市場經(jīng)濟過程中的轉軌政府而言。就財政監(jiān)督而言，比如如何增強財政監(jiān)督?jīng)Q策過程的透明度和民主決策，如何在選擇財政監(jiān)督檢查重點的過程中避免部門或者團體利益交換等，均值得思考。

　�。ǘ�）監(jiān)督者與被監(jiān)督者。在對政府行為一般分析的基礎上，我們再進一步對財政監(jiān)督與被監(jiān)督之間關系作一分析。監(jiān)督者與被監(jiān)督者是一對矛盾，是參與博弈游戲的雙方。

　　被監(jiān)督者的行為傾向取決于違規(guī)成本與違規(guī)利益期望的比較，后者越大于前者，被監(jiān)督者就越可能發(fā)生違規(guī)行為。違規(guī)行為給被監(jiān)督者帶來的違規(guī)利益與其違規(guī)程度呈正相關，但違規(guī)程度越大，被監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)和查處的概率就越大。因此，違規(guī)的實際利益大小應該是考慮到被查處可能性后的違規(guī)利益期望，如果這種違規(guī)利益期望不足，僅僅是有可能導致被監(jiān)督者發(fā)生違規(guī)行為。實際上違規(guī)行為是否發(fā)生，條件更復雜，比如還要看違規(guī)利益期望與其主觀收入期望之比較。

　　對監(jiān)督者的行為分析與被監(jiān)督者相似。進而，我們考慮兩者之間的關系，在監(jiān)督者發(fā)生違規(guī)行為的情況下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者行為選擇則更加復雜，監(jiān)督者與被監(jiān)督者就有可能出現(xiàn)合謀行為。理想的情形是，被監(jiān)督者傾向于遵守規(guī)則（如財政管理制度），這就要求規(guī)則科學合理，而且盡可能透明、公開，使得被監(jiān)督者潛在違規(guī)的利益期望小于其主觀利益期望，防止雙方合謀行為的發(fā)生。

　　更特殊的情形是，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在某范圍內(nèi)發(fā)生集體性違規(guī)行為，此時有效的監(jiān)督機制就必須有賴于獨立于該范圍的外部監(jiān)督者。這種外部監(jiān)督者角色是非常必要的，因為它直接影響上述既定范圍內(nèi)潛在違規(guī)者的利益期望�？傊�，被監(jiān)督者受到的監(jiān)督范圍越大，他們的利益期望越易受影響，這種范圍越大越好（不一定非指專業(yè)監(jiān)督）。

　�。ㄈ�）財政監(jiān)督中的授權行為。財政監(jiān)督中的授權行為這里是指中央級財政監(jiān)督主體存在派出機構的情形，如審計部門、財政部門的派出機構。在授權監(jiān)督過程中，比較理想的情形是被授權方能夠準確貫徹執(zhí)行授權方的意圖，雙方目標始終保持高度一致，這時財政監(jiān)督的整體效果處于最佳狀態(tài)。但實際上這種授權行為是一種行政性授權，而非一般市場中的企業(yè)性授權，因此這種授權行為存在難以避免的一個制約因素就是，對被授權方無法形成競爭。另外，還有以下因素影響這種授權監(jiān)督的效率：一是被授權方有其相對獨立的利益追求，它與授權方的目標并不是總保持一致。二是被授權方與授權方存在嚴重的信息不對稱，一方面是被授權方無意識的漏報或者誤報信息；另一方面可能是被授權方憑借自己的優(yōu)勢信息，或隱蔽信息（逆向選擇）或隱藏行動（道德風險）。無論哪種情況都會影響授權監(jiān)督的效率，要改變這種狀況，一是盡量避免多次授權，授權鏈越短效率越高；二是授權方授權內(nèi)容明確，避免反復、避免過多干預；三是健全激勵約束機制，規(guī)范被授權方行為。

　�。ㄋ模┴斦�監(jiān)督中的委托行為。財政監(jiān)督中的委托行為主要針對我國目前存在的財政、審計機構委托社會中介參與財政監(jiān)督檢查事項的情況。這種委托行為實質也是一種授權行為，只是向中介機構（企業(yè)）的授權，兩者之間是一種商業(yè)關系。同上述授權行為分析類似，這種授權行為中也存在中介機構偏離委托方目標的傾向，前者著眼于提供勞務獲取報酬，后者著眼于通過中介機構去完成財政監(jiān)督檢查事項，顯然兩者目標不完全一致。要想提高委托中介機構參與財政監(jiān)督檢查的效率，除了上述授權行為分析中提到的措施外，還有一個制度上的重要安排，就是建立被委托中介機構參與財政監(jiān)督檢查的競爭機制，擇優(yōu)選擇中介機構。這種機制可以較好地促使委托中介機構考慮政府委托人的目標，約束中介機構的行為偏差，也節(jié)約政府部門的監(jiān)控成本。

　　三、財政監(jiān)督與財政管理

　�。ㄒ唬┴斦�監(jiān)督的目標定位：處理與管理。財政監(jiān)督的目標如何定位，直接事關財政監(jiān)督效果。根據(jù)上述分析，要想減少被監(jiān)督者的違規(guī)行為，就必須降低其利益期望。要想降低其利益期望，就必須大幅度增加其潛在違規(guī)行為的利益損失期望，即使得這種利益損失期望大大高于其違規(guī)行為不被發(fā)現(xiàn)時的利益期望，使其不敢貿(mào)然發(fā)生違規(guī)行為。這就要求在財政監(jiān)督中，一定要注意加強對被監(jiān)督者違規(guī)行為的嚴格處罰。

　　嚴格處理不是財政監(jiān)督的目的，更主要的是通過財政監(jiān)督改進管理、完善財政運行機制。首先，從理論上講，如果被監(jiān)督者對其潛在違規(guī)行為的利益期望為零，或者對其潛在違規(guī)行為的利益損失期望為無窮大，則被監(jiān)督者的潛在違規(guī)行為不會發(fā)生。進一步講，為什么被監(jiān)督者對其潛在違規(guī)行為的利益期望為零呢，最一般的情形就是由于此時的財政管理制度無懈可擊（當然特殊的情況是被監(jiān)督者品格完全高尚，不存在任何潛在的違規(guī)意識和行為，顯然這種不能代表反映現(xiàn)實世界的普遍現(xiàn)象，前述經(jīng)濟人理性原則已經(jīng)排除了這種情況）。此時就沒有必要對其實施財政監(jiān)督。因此，財政監(jiān)督的最高目標就是財政管理制度的完善無缺，不再需要財政監(jiān)督。但實際上，財政管理制度不可能是完美無缺的，總是有機可乘的（即“尋租”的機會）。因此，被監(jiān)督者違規(guī)行為不可能完全被杜絕，財政監(jiān)督自然十分必要。通過財政監(jiān)督不斷去發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者的違規(guī)行為，并嚴格糾正違規(guī)行為和嚴格處理相關責任人，并據(jù)此不斷完善現(xiàn)行財政管理制度，才是財政監(jiān)督的目標所在。

　　（二）財政監(jiān)督與財政管理制度改革

　　一方面，財政監(jiān)督自身要適應財政管理制度改革的要求。財政管理制度改革有其內(nèi)在規(guī)律，財政職能作為政府職能的重要內(nèi)容，總的要求是財政管理制度改革要反映和體現(xiàn)政府職能的發(fā)展變化。而從各國的經(jīng)濟理論和實踐來看，無論亞當·斯密自由主義的“看不見的手”理論、凱恩斯主義的政府干預理論，還是新制度主義經(jīng)濟學的制度創(chuàng)新理論，都以尊重市場機制為基礎和前提。事實上，現(xiàn)代各國經(jīng)濟都是一種包含這種市場機制和政府（財政）機制的“混合經(jīng)濟”，各國只是兩種機制的程度不同而已。在這種“混合經(jīng)濟”條件下，財政制度改革要著眼于促進政府對“市場失靈”的矯正職能、宏觀經(jīng)濟調控職能等的實現(xiàn)。財政監(jiān)督也必須適應財政制度改革的這種要求，主要方面：一是要適應公共財政要求，不斷促進公共財政框架的建立；二是要積極保障重大財政宏觀調控政策的實施；三是要充分體現(xiàn)現(xiàn)代財政管理的民主化、法治化要求；四是監(jiān)督技術手段上要及時適應財政管理的技術性要求等。

　　另一方面，財政管理制度改革是提高財政監(jiān)督效率的根本途徑。財政管理制度的完善既是財政監(jiān)督的目的，也是提高財政監(jiān)督效率的根本途徑。從保障財政資金安全和提高資金使用效益的角度，財政監(jiān)督雖然是必不可少的環(huán)節(jié)，但顯然根本的在于規(guī)范財政資金運行的財政管理制度要科學和合理。

　　四、財政監(jiān)督與政府結構

　　這里的政府結構討論不包括獨立于政府或者政府之外的財政監(jiān)督

　　（一）橫向政府結構與財政監(jiān)督。由于各國政府國情的各自特殊性，各國的政府結構（部門組成）不盡相同，因而政府部門當中具有財政監(jiān)督職能的部門往往不只一個，比如有的國家審計或者監(jiān)察部門屬于政府部門序列，有的國家除審計或者監(jiān)察部門外，也并不完全由財政部門負責財政監(jiān)督職能，或者說有的國家承擔國家財政相關職能的部門并非財政部一家。如巴西的計劃預算部和財政部，加拿大的稅務部和聯(lián)邦財政部，菲律賓的財政部和預算管理部，意大利的財政部和國庫部，我國的國家稅務總局、計劃部門和財政部等。自然，這些不同的部門都有財政監(jiān)督的職責，現(xiàn)在的問題是，這些不同的政府部門在履行財政監(jiān)督職責時如何協(xié)調一致，提高財政監(jiān)督的效率？我們認為關鍵有兩點值得注意：

　　一是政府的意志表達要清楚和明確。前述財政監(jiān)督行為實質是政府行為，不同部門的財政監(jiān)督都是政府部門的社會經(jīng)濟管理行為，因此，理想的狀態(tài)是無論哪個部門，在履行財政監(jiān)督的相關職能時，都能從本級政府的角度出發(fā)，減少部門之間的內(nèi)耗行為，加強部門之間的協(xié)調，提高政府財政監(jiān)督行為的效率。比如巴西在政府監(jiān)督層次上，聯(lián)邦政府就設有財政協(xié)調委員會，由財政部、計劃預算部等多個；相關部門代表組成，負責對預算編制和預算執(zhí)行過程中的重大問題進行協(xié)商處理等。再如美國，為加強對財政預算支出的監(jiān)督，政府中的每一個部門都設有一名由總統(tǒng)任命的財政總監(jiān)（最高財務官），各部門的財政總監(jiān)對總統(tǒng)和財政部負責，每一筆支出必須經(jīng)財政總監(jiān)簽字蓋章后，財政部才予以撥款。匈牙利還設有單獨的政府性機構——政府監(jiān)管局，該機構擬定工作計劃時要聽取政府總理、財政部的意見，工作計劃抄送國家審計署（對國會負責），除此以外，該機構還要與各有關部門的內(nèi)部監(jiān)督機構進行協(xié)商，防止工作重復和低效率。

　　二是財政監(jiān)督機構和財政監(jiān)督行為保持相對的獨立。尤其是市場經(jīng)濟國家，隨著政治民主意識和公共權力運用的規(guī)則意識滲透到每一個政府行為，這些國家的財政監(jiān)督機構和財政監(jiān)督行為都力求保持一定的獨立性。除了設立與主要負責預算事務的財政部門相互分離或者平行的專職部門以外，即使在財政部門內(nèi)部，有關預算執(zhí)行的監(jiān)督和審計也主要由相對獨立的部門來負責。一些國家中央政府的財政監(jiān)督派駐地方機構也可說是這種獨立性的體現(xiàn)。

　�。ǘ�）縱向政府結構和財政監(jiān)督。這里簡要討論政府級次與財政監(jiān)督關系問題�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟國家大多數(shù)都注重各級政府功能，即使是集權型國家也是如此，體現(xiàn)在政府（財政）機制上就是分級分稅制的普遍推行。分級分稅制的實質是分事權和分財權，發(fā)揮地方政府管理當?shù)厣鐣��?jīng)濟事務的自主性和積極性（中央政府統(tǒng)一事務除外），自然，地方政府對其財政活動行為應當自我負責，加強自我監(jiān)督，因此，就地方而言，特別是基層政府，財政監(jiān)督應當充分發(fā)揮地方政府財政監(jiān)督機構的主動性和積極性，除對中央宏觀調控、決策有重大影響的有關內(nèi)容外，中央政府監(jiān)督機構不應對其進行過多的干預。

　　五、當前我國財政監(jiān)督工作應該注意的幾個問題

　　根據(jù)上述幾方面的分析，結合我國當前的財政監(jiān)督工作實際，我們認為以下幾點值得注意：

　　（一）財政監(jiān)督?jīng)Q策科學化、民主化。財政監(jiān)督?jīng)Q策是影響財政監(jiān)督實效的第一步，而且是關鍵的一步。財政監(jiān)督?jīng)Q策，尤其財政監(jiān)督戰(zhàn)略性思路的確定、具體工作的布置、監(jiān)督方法的采用、監(jiān)督重點的確定等方面，一定要針對當時財政管理現(xiàn)狀及其薄弱環(huán)節(jié)，講究科學決策、民主決策、正確決策，并盡量避免考慮部門利益和團體局部利益。

　　（二）正確處理落實領導批示與完善財政管理制度的關系。前述財政監(jiān)督行為的目標是促進財政管理制度的不斷完善，但在實際工作中，評價某項財政監(jiān)督工作的效果，常�？粗卦摴ぷ髂芊竦玫筋I導的批示。應該說，領導批示是對該項工作的肯定，但更重要的是通過財政監(jiān)督行為發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行財政管理制度存在的某方面問題，并督促其得到改進。

　�。ㄈ�）增強“財政監(jiān)督成本”意識，加強有關部門之間的協(xié)調配合�！柏斦�監(jiān)督成本”意識應貫穿于整個財政監(jiān)督過程始終，除上面提到的要科學決策等內(nèi)容外，還有一個重要方面就是要在財政監(jiān)督行為具體實施過程中、監(jiān)督檢查處理上等方面，加強有關部門之間的協(xié)調配合，減少政府部門行為間的內(nèi)耗，提高監(jiān)督檢查效率。

　　（四）加強財政監(jiān)督的法制建設。盡快制定“財政監(jiān)督法”及規(guī)范財政監(jiān)督行為的具體法規(guī)和行政規(guī)章，有利于確立政府財政監(jiān)督的權威性，減少財政監(jiān)督中的不規(guī)范、隨意性，減少各種違規(guī)行為的發(fā)生。

　�。ㄎ澹﹪栏窬S護財政監(jiān)督的嚴肅性。一方面要對被監(jiān)督者的各種違規(guī)行為嚴肅查處；另一方面還要強化監(jiān)督者自身約束，嚴肅查處執(zhí)法人員的各種違規(guī)行為。

　　（六）增強納稅人的監(jiān)督意識，盡量擴大潛在違規(guī)者受到監(jiān)督的范圍。納稅人意識是法治經(jīng)濟的重要組成部分，它鼓勵公民參與對政府行為的有關決策和監(jiān)督過程。當前，我國的財政監(jiān)督工作除了依靠有關專業(yè)執(zhí)法部門的力量外，還應當充分發(fā)揮廣大群眾參與財政監(jiān)督的積極性。既為專業(yè)執(zhí)法部門提供幫助，又使?jié)撛谶`規(guī)者受到更大范圍的監(jiān)督。