一、迅速加快的中國(guó)城市化進(jìn)程

　　城市化水平指一定地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎亍８母镩_(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城市化程度逐年提高，已進(jìn)入城市化加速發(fā)展時(shí)期。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截止2003年底，中國(guó)共有建制城市660個(gè)，其中直轄市4個(gè)，副省級(jí)城市（計(jì)劃單列市）15個(gè)，地級(jí)市267個(gè)，縣級(jí)市374個(gè)；同年總?cè)丝跒?2.9億，其中市鎮(zhèn)人口為5.2億。數(shù)據(jù)還顯示，中國(guó)的城市化率已從1993年的28%提高到2003年的40.5%，11年間提高了12.5個(gè)百分點(diǎn)。見(jiàn)圖1.據(jù)計(jì)算，11年間的年平均增長(zhǎng)速度達(dá)到4.68%.如果以這個(gè)速度繼續(xù)發(fā)展，城市人口比重將很快達(dá)到全國(guó)人口的50%，就是說(shuō)，將有一半的人口生活在城市之中，這會(huì)給城市政府和城市財(cái)政帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在測(cè)度中國(guó)城市人口的比重時(shí)，以往的統(tǒng)計(jì)方法是將戶口作為界定依據(jù)。按照這種方法，在流動(dòng)人口大量增加的今天，顯然會(huì)低估中國(guó)的城市化水平。為了在一定程度上解決低估問(wèn)題，從1995年全國(guó)人口普查開(kāi)始，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局采用了新的城市（鎮(zhèn)）人口統(tǒng)計(jì)方法，即將城市人口定義為“常住人口”的概念，不再以戶口作為依據(jù)來(lái)劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口。

　　盡管以常駐人口作為測(cè)度城市化水平的依據(jù)，要比以戶口為測(cè)度依據(jù)更具包容性，但在進(jìn)行國(guó)際比較分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“城市”的定義存在較大差異。按照國(guó)外有關(guān)城市的定義， 或按照聯(lián)合國(guó)人居中心建設(shè)將人口1萬(wàn)人以上的居民點(diǎn)認(rèn)作城市的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)實(shí)際的城市化程度將大大高于目前官方測(cè)度的水平。

　　除人口外，民政部于1993年制訂的城市設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)還對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和基礎(chǔ)設(shè)施等方面做了系統(tǒng)規(guī)定。一般認(rèn)為，中國(guó)的城市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)要高于國(guó)外，說(shuō)明中國(guó)的城市化水平在一定程度上被低估了。然而，這并不是中國(guó)城市化進(jìn)程中的關(guān)鍵問(wèn)題。更為重要的是，城市居民，包括準(zhǔn)備進(jìn)入城市的潛在人口，對(duì)城市公共服務(wù)的需求在多大程度上能夠得到滿足。

　　二、中國(guó)城市化對(duì)城市公共財(cái)政的挑戰(zhàn)

　　中國(guó)的城市化大致以如下兩種方式分別或同時(shí)進(jìn)行：一是通過(guò)人口流動(dòng)方式，即農(nóng)民進(jìn)城上學(xué)、打工、參軍提干等進(jìn)入城市；二是以城市數(shù)量和空間擴(kuò)張形式，即變農(nóng)業(yè)用地為城市土地，變農(nóng)村人口為城市人口。無(wú)論以何種方式，城市化都對(duì)城市公共財(cái)政提出了挑戰(zhàn)。

　　1.城市政府需要提供更多的公共服務(wù)

　　據(jù)公共財(cái)政理論，公共品（服務(wù)）和外部效應(yīng)的存在是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)主要原因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人部門(mén)無(wú)法提供一些公共服務(wù)，如國(guó)防、法律秩序、公共安全、環(huán)境保護(hù)等；市場(chǎng)也不能以令人滿意方式提供另一些公共服務(wù)，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等。這些必須以政府為主導(dǎo)組織提供。

　　但并非所有的公共服務(wù)都在全國(guó)范圍內(nèi)平均受益，有些公共服務(wù)的受益僅局限在有限范圍或特定地理區(qū)域內(nèi)。因此可根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍分為全國(guó)公共服務(wù)和地方公共服務(wù)。地方公共服務(wù)中很大一部分集中在城市區(qū)域內(nèi)，構(gòu)成了城市政府職能的重要組成部分。

　　中國(guó)的城市化進(jìn)程，由于伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型，更加劇了對(duì)城市財(cái)政的壓力，同時(shí)存在著很大的不公平。

　　（1）體制改革前，城市居民（以戶口劃線）得到的部分公共服務(wù)通過(guò)其所在單位給予，如醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等，較大單位還自辦學(xué)校解決職工子女入學(xué)問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革后“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象的消失，這部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)而由政府提供。

　　由于體制和資金來(lái)源問(wèn)題，城市居民對(duì)公共服務(wù)（如住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等）的期望，與目前城市政府所能提供的公共服務(wù)之間存在較大的差距。許多本應(yīng)由政府免費(fèi)或低價(jià)提供的公共服務(wù)，讓城市居民付出了不小的代價(jià)，成為困擾他們?nèi)粘Ｉ�活的難題。特別是盡管城市政府提供了部分社會(huì)保障，也提供了一定的低保補(bǔ)貼，但與需求相比仍存在很大差距。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，城市居民對(duì)公共服務(wù)需求的期望與城市政府能夠?qū)嶋H提供的公共服務(wù)之間的差距，必將進(jìn)一步擴(kuò)大。

　�。�2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給城市帶來(lái)了大量的外地務(wù)工人口。在現(xiàn)有格局下，城市政府一般只對(duì)具有城市戶口的居民提供公共服務(wù)。若以城市戶口劃線，進(jìn)入城市打工的農(nóng)民不屬于城市居民，但他們?cè)诔鞘兄猩�活和工作，逐漸成為城市中的常住人口，理應(yīng)享受到城市政府提供的公共服務(wù)。目前那些沒(méi)有城市戶口的常住人口被排斥在城市提供公共服務(wù)的范圍之外，很難享受到城市政府提供以戶口為標(biāo)準(zhǔn)的基本社會(huì)保障；即使得到一些公共服務(wù)，與具有城市戶口的居民相比差距也很大。

　�。�3）特別值得注意的是在城市化進(jìn)程中失去土地的農(nóng)民群體。他們被稱(chēng)為“三無(wú)游民”（種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，低保無(wú)份）生活在城市邊緣，淪為新的弱勢(shì)群體。這些無(wú)地農(nóng)民的權(quán)益在城市化進(jìn)程中受到了很大損失和剝奪：他們從被征土地中獲得的補(bǔ)償非常少，且沒(méi)有社會(huì)保障。有些農(nóng)民被安排到企業(yè)工作，放棄了對(duì)農(nóng)地的收益，但很快就在下崗分流中淪為失業(yè)者，落入城市社會(huì)底層，連基本的生存問(wèn)題都沒(méi)有解決。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院《2005年中國(guó)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》，2004年130多起農(nóng)村群體性突發(fā)事件中，有87起因農(nóng)民失地而引發(fā)。農(nóng)民失地引發(fā)的社會(huì)矛盾居于困擾中國(guó)六大問(wèn)題的首位。

　　據(jù)公共財(cái)政理論，除非所有城市居民都能獲得基本相同的公共服務(wù)，否則公平原則無(wú)法實(shí)現(xiàn)。從國(guó)際上看，許多國(guó)家都把公平作為設(shè)計(jì)城市財(cái)政體制最重要的原則。目前中國(guó)的狀況表明了城市化進(jìn)程的脆弱性，相當(dāng)多的城市居民（不是以戶口劃線），無(wú)論從獲得公共服務(wù)的質(zhì)量上，還是從獲得公共服務(wù)的數(shù)量上，都形成了對(duì)城市政府以及城市財(cái)政的相當(dāng)大的壓力。中國(guó)城市財(cái)政政策的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)為更加注重公平原則，為大口徑的所有城市居民提供更多的有質(zhì)量的公共服務(wù)。

　　2.城市政府需要穩(wěn)定的財(cái)政收入

　　面對(duì)提供數(shù)量更多，質(zhì)量更好的公共服務(wù)的挑戰(zhàn)，城市財(cái)政必須為城市政府履行公共服務(wù)職能提供必要的財(cái)力支持。如果沒(méi)有充沛的財(cái)力做支撐，城市政府就只能是一個(gè)不稱(chēng)職的政府，要么雖然向全部城市居民提供了一定的公共服務(wù)，但服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量水平下降；要么將一部分人口排除在公共服務(wù)的范圍之外。這兩種選擇，都不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

　　城市財(cái)政收入來(lái)源問(wèn)題應(yīng)放在全國(guó)財(cái)政體制的大背景下考慮。1994年中國(guó)進(jìn)行了分稅財(cái)政體制改革，對(duì)中央與地方（包括城市）的財(cái)政體制做了重新定位，使財(cái)政收入朝向有利于中央政府的方向發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2004），改革前的1993年，包括城市在內(nèi)的地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重是78.0%，1994年改革當(dāng)年下降至44.3%；1994-2003年的10年間，中央財(cái)政收入比重超過(guò)地方的有7年，其余3年中央比重也僅距半數(shù)不足2個(gè)百分點(diǎn)。

　　這一結(jié)果雖然實(shí)現(xiàn)了1994年分稅制改革的初衷，但由于配套的中央對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有完善，地方財(cái)政收入比重的下降導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政困境，以及地區(qū)間財(cái)力不公平現(xiàn)象的加劇。由此帶來(lái)了當(dāng)前中國(guó)城市政府面臨的兩大問(wèn)題，一是提供城市公共服務(wù)的資金不足；二是地區(qū)間財(cái)力的差距導(dǎo)致各城市間公共服務(wù)提供的不均衡。

　�。�1）從縱向看，改革的不完善造成了絕大部分地方財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定性。據(jù)1994年分稅財(cái)政體制的安排，目前城市政府的主要收入來(lái)源有地方稅、受益者交費(fèi)、出售資產(chǎn)收入和來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。但其中：

　　第一，真正屬于地方稅的稅種很少，地方稅體系并未真正建立，共享稅構(gòu)成了地方財(cái)政收入的主要部分。特別是根據(jù)現(xiàn)行法律，稅收立法權(quán)全部集中在中央立法機(jī)構(gòu)，地方人大沒(méi)有對(duì)自己的地方稅收的立法權(quán)。

　　第二，受益者交費(fèi)雖然目前已進(jìn)入財(cái)政部門(mén)賬戶，但財(cái)政部門(mén)并不能掌握全部，以基金或預(yù)算外形式列入的只在賬戶中反映，收繳和使用權(quán)均在收費(fèi)單位。

　　第三，在出售資產(chǎn)收入中，土地出讓收入是一項(xiàng)主要來(lái)源，一些城市規(guī)模的土地出讓金甚至和財(cái)政收入相當(dāng)，被人稱(chēng)作“第二財(cái)政”。但很多城市未將其納入財(cái)政管理，脫離了財(cái)政部門(mén)監(jiān)督。另外，作為地方稅主體稅種的財(cái)產(chǎn)稅尚未開(kāi)征，使土地出讓收入成了城市政府的一次性收入，使來(lái)自這方面的收入終有一日會(huì)枯竭。

　　第四，迄今為止中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。除了轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量不足外，其結(jié)構(gòu)和地區(qū)分布也存在問(wèn)題。分稅財(cái)政體制先將財(cái)力集中，然后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度向下級(jí)政府補(bǔ)充。對(duì)下級(jí)政府而言，這就形成了轉(zhuǎn)移支付收入。按財(cái)政部口徑的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式中，稅收返還部分只是對(duì)地方政府征稅努力的激勵(lì)政策，沒(méi)有均等化意義，反而使地區(qū)間差距拉大，且目前數(shù)額仍然較大，約占轉(zhuǎn)移支付總額的40%.原體制補(bǔ)助數(shù)額很小，可忽略不計(jì)。其余的約60%是中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。這一部分中的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助屬于有條件轉(zhuǎn)移支付，均等化不是其目標(biāo)。只有一般性轉(zhuǎn)移支付是無(wú)條件的，有助于地方政府解決財(cái)力不足、實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)政平衡，且得到下級(jí)政府的青睞，因?yàn)榭梢詫①Y金的使用權(quán)掌握在自己手中�？上н@部分只占1/4左右。

　　（2）從橫向，即區(qū)域差別看，一般而言東部沿海地區(qū)的城市，財(cái)政狀況要好于中西部的城市。圖2是2003年各省級(jí)單位的財(cái)政收入占各省GDP的比重，顯示從不同地區(qū)看，2003年各地本級(jí)財(cái)政收入占GDP的比重，都沒(méi)有超過(guò)全國(guó)18.52%這一水平，表明中央政府所占份額要高于地方政府。其中北京最高，占到16.18%，上海處于第二位，占14.18%，相比之下，西部省份的這一比重普遍較低。

　　從縱向級(jí)次看，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部省份，政府級(jí)次越低，財(cái)政缺口越大，財(cái)政狀況越不容樂(lè)觀。大城市由于有較大的財(cái)力調(diào)配回旋空間，財(cái)政狀況要好于小城市。因此，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，以及基層城市的財(cái)政收入的穩(wěn)定，日益成為一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。

　　3.對(duì)城市公共財(cái)政管理的更高要求

　　為了能給城市居民提供更多更好的公共服務(wù)，除保證必要的財(cái)力支持外，還應(yīng)講究資金投入使用的有效性。公共服務(wù)具有無(wú)償或微利特性，在中國(guó)目前情況下，提供公共服務(wù)所需的資金主要還是來(lái)源于政府的財(cái)政資金。無(wú)論通過(guò)稅收還是通過(guò)收費(fèi)，政府資金都是來(lái)源于城市居民的。城市政府提供公共服務(wù)無(wú)非是“集眾人之財(cái)，辦眾人之事”。因此，城市政府更應(yīng)該注重政府資金的使用效益，加強(qiáng)管理，促進(jìn)城市公共財(cái)政管理水平的提高。

　　案例調(diào)查顯示，在中國(guó)，清楚地了解一個(gè)城市政府的公共財(cái)政狀況是困難的。因?yàn)槌鞘胸?cái)政部門(mén)提供的預(yù)算和決算報(bào)表，并不足以全面反映一個(gè)城市的真實(shí)財(cái)力。城市政府架構(gòu)中的財(cái)政部門(mén)，更像是政府的出納或算賬機(jī)構(gòu)。政府的大部分財(cái)力在賬面上雖然基本能反映出來(lái)，但財(cái)政部門(mén)只能對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)力擁有所有權(quán)和使用權(quán)。其余還有很多根本沒(méi)有反映。從這個(gè)意義上講，城市政府的財(cái)力一部分集中于財(cái)政部門(mén)，另一部分分散于城市政府的各個(gè)職能部門(mén)，如主管教育、衛(wèi)生、土地的政府部門(mén)。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展前景看，隨著財(cái)政管理制度改革的深入，政府財(cái)力應(yīng)集中由財(cái)政部門(mén)管理是必然的趨勢(shì)。但在當(dāng)前不同政府部門(mén)分別掌握部分財(cái)力的狀況下，城市政府應(yīng)該從全局觀念出發(fā)，在提高財(cái)政部門(mén)管理水平的同時(shí)，加強(qiáng)城市政府所有部門(mén)的行政管理能力。適應(yīng)城市政府職能向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的需要，建立健全各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，使政府各個(gè)部門(mén)都能既講投入，更注重產(chǎn)出，使有限的財(cái)力盡可能提高使用效率，更好地履行城市政府的職能。同時(shí)，在公共財(cái)政管理過(guò)程中，還應(yīng)使廣大城市居民有暢通的渠道、健全的制度，對(duì)政府的財(cái)力使用情況能夠充分表達(dá)自己的意愿，擁有發(fā)言權(quán)，使城市公共財(cái)政的運(yùn)行更符合廣大城市居民的需要和利益。

　　三、中國(guó)城市公共財(cái)政的問(wèn)題和改革

　　由于篇幅所限，這里將中國(guó)城市財(cái)政中存在的問(wèn)題和解決的對(duì)策一并討論。

　　1.城市政府：職能轉(zhuǎn)變和民主財(cái)政

　�。�1）解決城市政府角色轉(zhuǎn)換問(wèn)題的一個(gè)重要途徑，是將地方公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)加以區(qū)分。傳統(tǒng)體制下由政府主導(dǎo)城市公共事務(wù)，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，城市政府更多的是協(xié)調(diào)者，而不是指揮者，是掌舵人而不必是劃槳人，是公共服務(wù)的供應(yīng)者而不一定必須是生產(chǎn)者。

　　城市政府的主要職能是：決定應(yīng)該提供公共服務(wù)的類(lèi)型、數(shù)量和質(zhì)量；決定城市政府的公共收支；制定規(guī)則以約束公共服務(wù)消費(fèi)中的個(gè)人行為；選擇公共服務(wù)的生產(chǎn)者，并對(duì)其加以監(jiān)督；建立對(duì)政府官員的監(jiān)督機(jī)制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等因素城市政府的職能不是整齊劃一的，也不是一成不變的。上述城市政府職能的界定是一種理論方式。各地的城市政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，恰當(dāng)?shù)剡x擇自己的政府職能。

　　同時(shí)，由于城市政府在政府系列中具有承上啟下的作用，所以，還須處理好政府間的職能分工，盡可能防止因各級(jí)政府職能的過(guò)分重疊而出現(xiàn)財(cái)力浪費(fèi)的現(xiàn)象，也防止因不適當(dāng)?shù)爻袚?dān)過(guò)多的政府職能而出現(xiàn)財(cái)力緊張。

　　（2）民主財(cái)政是城市公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容之一。城市政府的職責(zé)是為本區(qū)域內(nèi)的社會(huì)成員提供公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要。但是在實(shí)際中，政府所提供的公共服務(wù)未必就是社會(huì)成員所真正需要的，其原因，一是社會(huì)成員對(duì)公共服務(wù)的偏好存在著不同程度的差異，從公共服務(wù)中獲得的實(shí)際收益不一定能夠滿足他們的需求；二是公共服務(wù)的定價(jià)與成本負(fù)擔(dān)，社會(huì)成員感到他們負(fù)擔(dān)的稅負(fù)和得到的公共服務(wù)的收益不成比例。解決這些問(wèn)題的辦法是讓公眾能夠參與政府部門(mén)的決策。

　　民主財(cái)政的目的，是形成這樣一種良性循環(huán)：納稅人依法自覺(jué)納稅——其代表參與公共稅收和資金使用決策——市政府依法使用公共資金——納稅人享受城市公共設(shè)施收益。公眾起碼應(yīng)該具有如下的權(quán)利：

　　首先是知情權(quán)。在中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，城市政府實(shí)際擁有的財(cái)權(quán)不多，民主財(cái)政建設(shè)對(duì)于城市政府更多地體現(xiàn)在財(cái)政管理上。在加大改革力度，規(guī)范城市財(cái)政管理的同時(shí)，擴(kuò)大公眾的知情權(quán)，讓公眾了解自己城市的公共財(cái)政狀況，知道他們繳納的稅收的用途，明白各種政府收費(fèi)的規(guī)則，是民主財(cái)政建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。值得指出的是，為了提高透明度，預(yù)算科目應(yīng)該細(xì)化，以便政府提供的預(yù)算報(bào)告能使公眾較為詳細(xì)地了解城市的財(cái)力狀況。

　　其次是參與權(quán)。除了知情權(quán)外，公眾應(yīng)在城市政府的公共財(cái)政決策中以適當(dāng)形式參與，將自己的意愿反映給城市政府相關(guān)部門(mén)。需要建立必要的參與機(jī)制，如聽(tīng)證制度、問(wèn)責(zé)制度等，讓公眾參與到城市財(cái)政政策的制定中，幫助政府提高公共財(cái)政的管理水平。

　　第三是決策權(quán)。決策實(shí)際上是一個(gè)權(quán)衡與選擇的過(guò)程，需要特定的程序和途徑來(lái)表達(dá)公眾的意愿。在中國(guó)，各城市人代會(huì)是比較可行的公眾行使決策權(quán)的恰當(dāng)方式。在這種制度安排下，公眾通過(guò)人民代表，將自己的意愿集合成集體意愿，參與公共財(cái)政有關(guān)事項(xiàng)的決策，使城市政府的財(cái)政行為體現(xiàn)公眾的意愿，而不是由政府代替公眾進(jìn)行決策。

　　最后是監(jiān)督權(quán)。與單純依靠政府內(nèi)部相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督相比，由公眾履行對(duì)財(cái)政的監(jiān)督權(quán)更為有效，也更可行。在公眾擁有并行使知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)的情況下，公眾的監(jiān)督權(quán)得到尊重，就會(huì)對(duì)政府的公共財(cái)政行為起到一定的約束作用。

　　2.城市公共財(cái)政支出的改進(jìn)

　　城市財(cái)政公共支出體系的改進(jìn)，與前述的政府職能的改善密切相關(guān)。為提高城市綜合服務(wù)功能，公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、法律秩序、行政管理、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等領(lǐng)域都是城市政府支出的重點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)既為市民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，又形成有利于城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的目標(biāo)，城市公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該優(yōu)化，并提高使用和管理效率。

　�。�1）優(yōu)化城市公共支出結(jié)構(gòu)，就是結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，處理好各項(xiàng)公共服務(wù)支出的比例關(guān)系。為了更清晰地了解城市公共財(cái)政支出的基本格局，揭示政府在某一時(shí)期執(zhí)行了哪些職能，偏重于哪些職能，我們按費(fèi)用類(lèi)別對(duì)西部某省會(huì)城市2004年的預(yù)算支出進(jìn)行分類(lèi)，見(jiàn)圖3.對(duì)城市財(cái)政支出的一般格局分析顯示，社會(huì)類(lèi)、行政和治安類(lèi)、經(jīng)濟(jì)和建設(shè)類(lèi)基本各占30%左右。

　　其中，社會(huì)支出直接用于為各社會(huì)成員提供直接受益的公共服務(wù)，是每個(gè)城市政府的最基本職能。近年來(lái)的支出安排已向這方面傾斜，但與社會(huì)需求還有較大差距。在義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生和公益性文化事業(yè)方面，政府應(yīng)投入更多。此外，在增加支出的同時(shí)，通過(guò)政府的政策引導(dǎo)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)（包括非政府非盈利部門(mén)）對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，也是解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的辦法之一。

　　值得指出的是，社會(huì)支出并不能真正反映城市政府用于社會(huì)支出的數(shù)額，比如，社會(huì)保障就沒(méi)有列入預(yù)算，預(yù)算中只包括了社會(huì)保障中的補(bǔ)助支出部分。收入再分配是當(dāng)前迫切需要強(qiáng)化的一項(xiàng)政府職能，目前城市社會(huì)分化和貧富差距不斷擴(kuò)大，城市尚沒(méi)有調(diào)節(jié)收入再分配的能力，主要應(yīng)該通過(guò)社會(huì)保障支出和扶貧支出來(lái)加強(qiáng)對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度。

　　其次，經(jīng)濟(jì)和建設(shè)支出以往一直在城市財(cái)政支出中占相當(dāng)大的比重，反映了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度。目前其中用于城市建設(shè)的支出已占很大比重，反映了城市政府加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切愿望。中國(guó)城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的滯后，已經(jīng)成為制約社會(huì)發(fā)展的瓶頸，必須將其列為城市支出的重點(diǎn)。目前為了改進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市政府通過(guò)多渠道籌集建設(shè)資金，在城市基礎(chǔ)設(shè)施有較大改觀的情況下，城市政府也為此背上大量的債務(wù)。

　　此外，財(cái)政還應(yīng)該增加環(huán)境保護(hù)的支出，包括治理河流、空氣污染工程和國(guó)土整治、城市綠化等。對(duì)于自然壟斷產(chǎn)業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，以及供水、煤氣、公共交通等公用事業(yè)，也應(yīng)該成為城市財(cái)政支出的重點(diǎn)。當(dāng)然，對(duì)于這些方面的投資，除了增加政府投入外，還應(yīng)該通過(guò)政策引導(dǎo)帶動(dòng)民間主體投資。

　　再次，行政治安支出增長(zhǎng)過(guò)快，大部分年份超過(guò)財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，占財(cái)政支出的比重逐年上升。其中有政府職能范圍及相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，行政冗員，辦公經(jīng)費(fèi)奢華，行政管理費(fèi)使用效率低下的不合理因素，反映了中國(guó)城市政府支出并不能跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與城市化的進(jìn)程。特別值得注意的是，行政管理支出膨脹必然擠占政府其他職能部分的財(cái)力，必須通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革來(lái)控制行政管理支出的超常增長(zhǎng)，這也是中國(guó)城市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一個(gè)重點(diǎn)。

　�。�2）在財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)上，提高財(cái)政支出效率還取決于制度建設(shè)和管理水平的提高。支出效率不高影響政府公共服務(wù)功能的發(fā)揮和服務(wù)質(zhì)量的提高。要解決這個(gè)問(wèn)題，從大的方面看，包括轉(zhuǎn)變城市政府職能，打破政府公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷局面，實(shí)行市場(chǎng)化改革，引入私人部門(mén)和第三部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于由城市政府提供的公共服務(wù)，應(yīng)該通過(guò)完善制度，加強(qiáng)管理和監(jiān)督來(lái)提高財(cái)政支出和公共服務(wù)效率。目前預(yù)算管理方面的改革正在進(jìn)行中，針對(duì)不同性質(zhì)的支出項(xiàng)目選擇不同的效益衡量方法，包括成本效益分析法，最低費(fèi)用選擇法等。近年來(lái)相繼推出的編制部門(mén)預(yù)算、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)制度等改革措施，也有助于改善效率。

　　涉及效率的另一個(gè)問(wèn)題，是財(cái)政供養(yǎng)人口應(yīng)是多少才合適？調(diào)查顯示，城市財(cái)政困難的一個(gè)突出表現(xiàn)是政府冗員。應(yīng)將城市政府的主要職能界定為社會(huì)管理和公共服務(wù)，其他職能轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)或中介組織；撤銷(xiāo)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按職能合并；嚴(yán)格控制行政編制；事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，人員退出事業(yè)編制，實(shí)行合同化管理等。

　　3.使城市政府具有穩(wěn)定的收入來(lái)源

　�。�1）適當(dāng)賦予城市立法機(jī)構(gòu)一定的稅權(quán)。1994年中國(guó)分稅制改革沒(méi)有對(duì)稅收立法權(quán)和管理權(quán)限做合理劃分。稅收立法權(quán)集中于中央，在地方稅種的設(shè)置、稅收條例的立法方面，城市幾乎沒(méi)有權(quán)力，不利于城市因地制宜處理當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。有必要適當(dāng)賦予城市一定的稅權(quán)，包括地方稅種的立法權(quán)，稅法解釋權(quán)，地方稅種的稅目、稅率、征稅方式方法的調(diào)整權(quán)，地方稅的減免權(quán)等。

　　（2）地方稅體系的建立與完善，首先要確立主體稅種，其次要豐富地方稅稅種，使地方稅自成體系，再次要將一部分收費(fèi)轉(zhuǎn)為地方稅。

　　目前中國(guó)地方稅收中占最大比重的是共享的增值稅，其次是營(yíng)業(yè)稅。但理論上，營(yíng)業(yè)稅不宜作為地方稅收的主體稅種。除了它的流動(dòng)性外，還應(yīng)考慮增值稅一旦進(jìn)行擴(kuò)大征收范圍的改革，將減少營(yíng)業(yè)稅的征稅范圍。企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也因其流動(dòng)性不是地方主體稅種的首選。財(cái)產(chǎn)稅因其非流動(dòng)性，是世界各國(guó)地方政府的主體稅種。

　　此外，地方稅體系結(jié)構(gòu)除確定主體稅種外，還應(yīng)有一定數(shù)量的其他輔助稅種。對(duì)地方稅收中不合適的稅種應(yīng)該取消，或合并，需要新開(kāi)征的稅種應(yīng)及時(shí)開(kāi)征。在構(gòu)建地方稅體系時(shí)，最主要的是解決內(nèi)外資企業(yè)分別適用兩套不同稅法的問(wèn)題。

　　稅費(fèi)改革的實(shí)質(zhì)目的，是為了在規(guī)范政府收入機(jī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府部門(mén)的行為。對(duì)各類(lèi)收費(fèi)在重新審視的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類(lèi)，取締非法收費(fèi)，將部分費(fèi)改為稅，保留收費(fèi)的項(xiàng)目加強(qiáng)管理，是解決當(dāng)前政府收入不規(guī)范的關(guān)鍵。從稅費(fèi)一體化的角度全面籌劃，把費(fèi)的治理同稅收制度的調(diào)整結(jié)合起來(lái)，通盤(pán)考慮，統(tǒng)一安排，有利于從根本上解決稅費(fèi)改革問(wèn)題。

　　4. 建立城市公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)（或危機(jī)）的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

　　當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)從個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)演變成公共風(fēng)險(xiǎn)，再由公共風(fēng)險(xiǎn)演變成公共危機(jī)，就不是個(gè)體社會(huì)成員所能承受和化解的，政府擔(dān)當(dāng)此任責(zé)無(wú)旁貸。城市人口高度密集，風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)傳播得更快，造成的影響也更大，因此城市政府在社會(huì)的常態(tài)運(yùn)行中，有必要采取一定的措施，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)（或危機(jī)）的預(yù)防、控制和化解，并由公共財(cái)政作為資金保障。為了應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)，城市政府需要根據(jù)本地的公共風(fēng)險(xiǎn)（或危機(jī)）的特點(diǎn)，有針對(duì)性地建立健全事先的公共風(fēng)險(xiǎn)（或危機(jī)）的公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。

　�。�1）預(yù)備費(fèi)的應(yīng)急功能。在公共危機(jī)的初始階段，預(yù)備費(fèi)是首位的常規(guī)應(yīng)急手段，對(duì)數(shù)額不大的突發(fā)性支出，動(dòng)用預(yù)備費(fèi)即可解決。只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費(fèi)的能力時(shí)才需要?jiǎng)佑闷渌�的�?yīng)急手段。預(yù)備費(fèi)的強(qiáng)弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時(shí)間。如果預(yù)備費(fèi)很少，稍有非常態(tài)事件發(fā)生就需要全面調(diào)整預(yù)算，則不利于城市公共財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定，且會(huì)帶來(lái)高操作成本。因此：要按法律規(guī)定的上限提取預(yù)備費(fèi)，不論預(yù)算是赤字還是盈余均應(yīng)如此；對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理，相當(dāng)于銀行的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，如果沒(méi)有突發(fā)性支出，或用后的余額，也應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金；還應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)基金的來(lái)源。

　�。�2）建立應(yīng)急預(yù)算，內(nèi)容是公共危機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來(lái)源。應(yīng)急預(yù)算屬于預(yù)案，不是在公共危機(jī)到來(lái)時(shí)才編制；形式是滾動(dòng)預(yù)算，每年編制滾動(dòng)修改，側(cè)重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的特殊安排。應(yīng)急預(yù)算屬于預(yù)案，不是在公共危機(jī)到來(lái)時(shí)才編制；形式是滾動(dòng)預(yù)算，每年編制滾動(dòng)修改，側(cè)重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的特殊安排。

　�。�3）建立特定公共風(fēng)險(xiǎn)（或危機(jī)）的應(yīng)急基金。上面兩種預(yù)算的制度安排，是一種全面的、無(wú)具體針對(duì)對(duì)象的制度建設(shè)。各個(gè)城市因其面臨的情況不同，可能在全面的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制下，某種特定的公共風(fēng)險(xiǎn)（或危機(jī)）特別突出。如果城市政府認(rèn)為有必要采取針對(duì)性的措施，可以在財(cái)力允許的條件下建立具有針對(duì)性的公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，如針對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急基金、針對(duì)礦山災(zāi)難的應(yīng)急基金和針對(duì)城市債務(wù)的償債基金等。

　　需要指出的是，城市公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，不能片面理解為就是發(fā)生了公共突發(fā)事件后的一種資金支出安排，城市政府這方面的職責(zé)，更多地體現(xiàn)在預(yù)防為主上，比如在應(yīng)急人員的培訓(xùn)、應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)置、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的完善等方面適當(dāng)加大投入，把防范公共突發(fā)事件的發(fā)生作為城市政府應(yīng)急反應(yīng)的最終目的，把公共危機(jī)發(fā)生的有害影響降低到最低限度作為城市公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)的最后補(bǔ)救措施。