關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)性失衡；財(cái)政政策；目標(biāo)；途徑

　　一段時(shí)間以來(lái)，由于我國(guó)長(zhǎng)期過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)日益嚴(yán)峻，社會(huì)矛盾有激化趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)。首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走出低谷，固定資產(chǎn)投資迅速增長(zhǎng)，投資結(jié)構(gòu)主體呈多元化傾向，但是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)卻日益扭曲，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到制約；其次，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城鄉(xiāng)貧富差距日益增大，而且教育、文化、醫(yī)療保障等基本公共品分布嚴(yán)重不均。國(guó)務(wù)院決定，從2005年開(kāi)始實(shí)施6年的積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型為穩(wěn)健的財(cái)政政策，本文從全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀出發(fā)，探討新財(cái)政政策的目標(biāo)定位和實(shí)現(xiàn)途徑。

　　一、我國(guó)財(cái)政政策的目標(biāo)取向

　　實(shí)際上我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于交叉重疊的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，對(duì)此，中央提出了強(qiáng)調(diào)以人為本，注重統(tǒng)籌，注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。本文認(rèn)為，按照可持續(xù)的發(fā)展觀，穩(wěn)健的財(cái)政政策除了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展這一傳統(tǒng)目標(biāo)之外，要向促進(jìn)公平、增加就業(yè)、調(diào)整結(jié)構(gòu)和健全體制這四個(gè)方面傾斜。

　　（一）促進(jìn)公平

　　公平可以分為經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平，經(jīng)濟(jì)公平主要指收入、財(cái)富和資源的擁有和分布程度，社會(huì)公平主要指公共服務(wù)、公共設(shè)施、生活質(zhì)量、自由權(quán)和發(fā)展機(jī)會(huì)的擁有程度和分布程度。經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平是相互影響的�？茖W(xué)的發(fā)展觀本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，而評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)和可持續(xù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是公平。忽視公平往往是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的根本原因，特別是在發(fā)展中國(guó)家，政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中自覺(jué)或不自覺(jué)的以犧牲公平作為代價(jià)，比如非洲國(guó)家長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)停滯和社會(huì)動(dòng)蕩的基本原因就是貧困和不公。因此當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展偏離公平目標(biāo)太遠(yuǎn)時(shí)，政府就應(yīng)該適當(dāng)調(diào)節(jié)，促使其向這一標(biāo)準(zhǔn)靠近。

　�。ǘ�）增加就業(yè)

　　就業(yè)問(wèn)題也是當(dāng)前財(cái)政政策作用的重點(diǎn)，是和公平問(wèn)題緊密聯(lián)系的。就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一直是經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的目標(biāo)之一，在當(dāng)前顯得尤為重要，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入關(guān)鍵階段，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革中，很多企業(yè)變?yōu)槊駹I(yíng)和國(guó)有控股，必然會(huì)造成大量原國(guó)企人員急需再就業(yè)，還有高校擴(kuò)招后的大批畢業(yè)生也面臨就業(yè)，勢(shì)必造成就業(yè)緊張。財(cái)政政策向就業(yè)傾斜，緩解就業(yè)壓力，更重要的是能夠擴(kuò)大消費(fèi)需求，保持社會(huì)穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）調(diào)整結(jié)構(gòu)

　　積極財(cái)政政策的負(fù)面效應(yīng)是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因。長(zhǎng)期實(shí)行的建設(shè)性財(cái)政使國(guó)家財(cái)政資源調(diào)配不均，重視工業(yè)，輕視第三產(chǎn)業(yè)，忽視科教文衛(wèi)等基礎(chǔ)公共產(chǎn)品的提供�？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展史，文化教育等對(duì)國(guó)民素質(zhì)有著最直接影響的公共服務(wù)一直是國(guó)家財(cái)政支持的重點(diǎn)。在以后時(shí)期，財(cái)政必須以經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo)，注意合理發(fā)揮其資源調(diào)配功能，加快制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施改善，扶植第三產(chǎn)業(yè)，糾正財(cái)政“錯(cuò)位”。

　　（四）健全體制

　　規(guī)則缺失是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)無(wú)序發(fā)展的重要原因。保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，單靠領(lǐng)導(dǎo)人和集體的意志是很容易產(chǎn)生片面性的，特別是由于我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)重要階段的特殊性，健全社會(huì)主義市場(chǎng)基礎(chǔ)規(guī)則和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是最為主要的任務(wù)。從財(cái)政的角度來(lái)看，就是健全我國(guó)公共財(cái)政體制，以體現(xiàn)財(cái)政的公共性為核心，明確財(cái)政的功能，合理界定其覆蓋范圍，做到“有所為”和“有所不為”。也只有科學(xué)的公共財(cái)政體制，才能從根本上解決財(cái)政“錯(cuò)位”現(xiàn)象，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

　　二、財(cái)政政策實(shí)施的途徑

　　以擴(kuò)大支出為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策已實(shí)施了6年，其轉(zhuǎn)型必然也要以財(cái)政支出調(diào)整為重心，配合新一輪稅制改革，逐步縮減對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的支出，擴(kuò)大對(duì)教育、醫(yī)療等基本公共品的提供，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的能力。

　　（一）循序漸進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)型

　�。�1）逐步縮小國(guó)債發(fā)行規(guī)模。積極性財(cái)政政策靠增發(fā)國(guó)債來(lái)籌集支出資金，其向穩(wěn)健財(cái)政政策轉(zhuǎn)型必然要縮小與日俱增的國(guó)債余額，減少每年發(fā)行的國(guó)債量。減少國(guó)債發(fā)行不能搞一蹴而就，要瞻前顧后，考慮各方面情況。在盡量不增加新國(guó)債投資項(xiàng)目的情況下保障在建國(guó)債項(xiàng)目的后續(xù)資金，穩(wěn)步縮減國(guó)債發(fā)行額。據(jù)測(cè)算：目前全國(guó)在建的國(guó)債工程項(xiàng)目所需的后續(xù)資金總額達(dá)6000億元以上。如果國(guó)債立即全盤(pán)退出會(huì)留下許多“半截子”工程，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

　�。�2）穩(wěn)步破除原政策下利益集團(tuán)的阻力。任何改革都會(huì)受到阻力，長(zhǎng)期的積極性財(cái)政政策形成了某些部門(mén)對(duì)財(cái)政政策的依賴，形成了某些地方利益集團(tuán)對(duì)國(guó)債項(xiàng)目的依賴，減少財(cái)政支出資金會(huì)減少部門(mén)的權(quán)力，其次減少國(guó)債項(xiàng)目也會(huì)降低某些利益集團(tuán)的收益，因此財(cái)政政策轉(zhuǎn)型必然受到某些阻礙。目前在國(guó)家稅收連年大幅度增加的基礎(chǔ)上，可以考慮稍微增加預(yù)算內(nèi)支出，給各方利益集團(tuán)一個(gè)緩沖期，化解轉(zhuǎn)型帶來(lái)的阻力。

　�。�3）運(yùn)用多種財(cái)政手段合理進(jìn)行項(xiàng)目融資。在縮減財(cái)政支出的同時(shí)，注意提高財(cái)政資金的利用效率，合理進(jìn)行財(cái)政融資，誘導(dǎo)民間投資。在財(cái)政資金逐漸淡出投資領(lǐng)域的同時(shí)，要引導(dǎo)民間資金跟上，可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政擔(dān)保和財(cái)政參股等手段進(jìn)行項(xiàng)目融資，既可以提高投資項(xiàng)目效益又可以保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有可持續(xù)的動(dòng)力。

　　（二）區(qū)別對(duì)待，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡迫切要求財(cái)政以“三農(nóng)”問(wèn)題為中心，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，重新配置資源，向國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。同時(shí)突出公共財(cái)政的職能，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障、社會(huì)管理和科教文衛(wèi)等社會(huì)公共產(chǎn)品的供給，防止財(cái)政“缺位”現(xiàn)象。

　　（1）加大對(duì)國(guó)民教育的扶持，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育建設(shè)。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，許多地區(qū)單靠地方政府的財(cái)力不能保證對(duì)義務(wù)教育的投入，政府有保障每個(gè)地區(qū)平等接受教育的機(jī)會(huì)和權(quán)力，因此財(cái)政教育資金應(yīng)該由中央和地方一起分擔(dān)，由中央來(lái)解決地方政府不足的部分。同時(shí)要優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)，加大對(duì)初級(jí)教育的支持，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)教育的扶持力度，進(jìn)一步改善農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施、教育設(shè)備配置和師資配置，提高農(nóng)村學(xué)生的升學(xué)率。

　�。�2）加快公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，重點(diǎn)提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障水平。解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺乏和城鄉(xiāng)醫(yī)療水平失衡問(wèn)題，從財(cái)政的角度來(lái)看，首先明確各級(jí)政府在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中的財(cái)政出資比例，加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)的傾斜。其次，合理確定中央政府在東、中、西部醫(yī)療衛(wèi)生制度的補(bǔ)貼額，形成東、中、西部不同的醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付制度。再次，加快以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)，合理進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生投融資，多渠道籌措醫(yī)療基金，擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面，適當(dāng)降低報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高農(nóng)村的醫(yī)療保障水平。

　�。�3）完善社會(huì)保障體系。健全的社會(huì)保障體系是提高人民生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，也是公共財(cái)政體制職能的主要體現(xiàn)。應(yīng)該逐步提高財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出比重，當(dāng)前提高財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出比重不能僅僅局限于預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金，也要重視其他財(cái)政手段的運(yùn)用。一是逐步提高中央和地方財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出比重。落實(shí)城市居民最低生活保障制度；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障制度改革。二是對(duì)國(guó)企職工的社會(huì)保障基金問(wèn)題，可以部分地通過(guò)出售國(guó)有企業(yè)部分產(chǎn)權(quán)來(lái)解決。三是可以考慮在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)開(kāi)征社會(huì)保障稅，形成穩(wěn)定規(guī)范的社會(huì)保障基金來(lái)源。

　�。�4）進(jìn)一步加快制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了巨大的成就，但是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于高速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施仍然對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了瓶頸性制約。特別是農(nóng)村交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施不足嚴(yán)重壓制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的形式來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須成為公共財(cái)政支持的重點(diǎn)，同時(shí)要注意運(yùn)用財(cái)政手段和多種融資方法來(lái)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，引導(dǎo)民間資金對(duì)農(nóng)村通信、電力等盈利性產(chǎn)業(yè)投資。

　�。ㄈ�）制度創(chuàng)新，加快公共財(cái)政建設(shè)

　　實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，必須要有制度作保障，就是要進(jìn)行公共財(cái)政制度建設(shè)，建立完善的公共財(cái)政體系，從根上解決財(cái)政“錯(cuò)位”現(xiàn)象。

　�。�1）建立均衡、可持續(xù)的新財(cái)政發(fā)展觀。要拋棄過(guò)去“大財(cái)政”的思維模式，強(qiáng)調(diào)公共性的財(cái)政思想觀。避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；避免過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高；避免過(guò)多強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)和微觀經(jīng)濟(jì)主體自我發(fā)展為主；避免過(guò)多的使用行政手段調(diào)配資源，轉(zhuǎn)向依賴經(jīng)濟(jì)手段和法制手段。財(cái)政政策制定要注意提高市場(chǎng)的內(nèi)生增長(zhǎng)能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體效率。

　�。�2）提高效益，完善各項(xiàng)財(cái)政制度。提高財(cái)政對(duì)資源的配置效率，健全各項(xiàng)財(cái)政制度。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，因地制宜，制定有效的轉(zhuǎn)移支付制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度、部門(mén)預(yù)算制度、政府采購(gòu)制度和投資評(píng)審制度等，豐富公共財(cái)政體系。做到依靠科學(xué)的制度來(lái)調(diào)配財(cái)政資源。

　�。�3）通過(guò)各項(xiàng)財(cái)政手段引導(dǎo)消費(fèi)。在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，公共財(cái)政要注意通過(guò)各種手段刺激居民消費(fèi)升級(jí)，提高居民消費(fèi)水平，使經(jīng)濟(jì)步入良性發(fā)展軌道。促進(jìn)消費(fèi)主要體現(xiàn)在提高有效需求和有效供給兩個(gè)方面，居民收入增長(zhǎng)緩慢、消費(fèi)品種類不齊全和企業(yè)新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)能力不強(qiáng)是導(dǎo)致有效需求和有效供給不足的主要原因。在建設(shè)公共財(cái)政體制的過(guò)程中，可以通過(guò)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、減免稅、退稅等稅制改革，降低企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)開(kāi)發(fā)新技術(shù)、升級(jí)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的積極性，提升居民收入增長(zhǎng)預(yù)期，促進(jìn)消費(fèi)和投資的協(xié)調(diào)。

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