2006-10-26 10:28 來源：胡鞍鋼 王清容
一、多邊貸款的特點
自二十世紀七十年代后期開始，來自世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際多邊組織的貸款積極參與了我國的經濟建設。國際多邊組織給我國政府提供了大量的低息和無息貸款。貸款的主要特點表現(xiàn)在低利率或零利率、期限長、由中國政府（財政部）統(tǒng)一舉借、統(tǒng)一償還、多用于基礎性和公益性建設項目、貸款方往往參與貸款項目的咨詢、培訓和技術援助等環(huán)節(jié)。貸款的主要目的在于促進不發(fā)達國家的減貧事業(yè)和經濟增長。這種性質的資金流在學術上通稱為外國援助（foreign aid）。
多邊貸款項目一般要求借入國政府提供比例為65%左右的配套資金（大多由中央或地方財政籌措或提供擔保）。各級財政部門在負有擔保還款責任的同時在貸款資金的使用方面有很大的自主性。因此，多邊貸款是一種風險較低的財政赤字融資渠道。如果貸款在名義上被用于生產性投資，實際卻被挪作他用，將達不到促進發(fā)展的初衷。譬如，貸款沒有導致公共投資的增加，而是增加了政府消費，或者減少了政府稅收。以往的經驗表明這種現(xiàn)象是很普遍的。
所以，評價多邊貸款對中國財政收支的影響是一個重要的問題。我們要回答的問題是：多邊貸款是否促進了政府消費的增加？是否減少了政府投資或者減少了政府稅收？如果多邊貸款存在挪用，它對經濟增長是否構成破壞性影響？
二、多邊貸款與財政收支的歷史對比
如表1所示，多邊貸款在我國的財政收支關系中占有重要的地位。它占公共投資的比例一度達到約27%，平均8.6%；占財政收入的比重，最高達到2.8%.平均為1.8.可見，多邊貸款與財政收支變量的比值甚為可觀。而多邊貸款與財政收支變量的相互作用關系如何呢？我們從多邊貸款與公共投資的關系著手對這個問題作一個描述性分析。
如圖1所示，從時間趨勢來看，公共投資占總投資的比重從1985年的11%逐年下降，直至1996年的2%.私人投資占總投資的比重與之相反，呈迅速上升的趨勢。1997年由于實行了財政擴張政策，這一比例有所上升。而多邊貸款占公共投資的比重與公共投資占總投資比重的趨勢正好相反，這一比重越來越大，1996年達到峰值，一方面是由于公共投資額有所下降，另一方面是因為同期的多邊貸款的絕對值上升了。自1990年之后，多邊貸款的投向與1980年代相比，有很大的調整，越來越多地轉向公共投資領域，因此，從圖1不難看出，多邊貸款在財政建設性投資減少的情況下，似乎起到了填補某些公共財政投資的不足，或者說，是公共財政投資的有力補充。
圖1 公共投資與多邊貸款關系圖
數據來源：世界銀行（2000）和中國統(tǒng)計年鑒2002.
表1 各時期多邊貸款和財政收支的數據對比 單位：億元
數據來源：根據《中國對外經濟貿易年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》各期計算。
三、多邊貸款對財政收支影響的計量分析結果
多邊貸款究竟如何影響公共投資，繼而影響總的財政收支，還需要細致的定量分析。計量經濟學的最大貢獻就是可以通過建�？刂葡嚓P變量的影響，分離出即使是比例很小的變量的獨立貢獻。因此，我們采用了傳統(tǒng)的Cowles Commission結構方程方法和多層分析方法來考察多邊貸款的影響。
我們采用全國和省級兩個層次的樣本數據進行計量分析的結果表明，多邊貸款確實增加了政府消費，降低了政府投資和稅收，但同時它卻通過促進了私人投資的增長從而實現(xiàn)了經濟增長的初衷。我們的結論如下。
�。ㄒ唬┒噙呝J款的流入提高了政府消費水平
所謂政府消費，主要是指維持政府職能的日常支出。按照這個定義，我們發(fā)現(xiàn)，多邊貸款每增加1元，當期的政府消費增加2.71元，中期的政府消費累計增加了25.99元，而在長期則增加得更多。在省級層次上，貸款流入每增加1元，當期的政府消費增加0.99元，中期的政府消費累計增加3.33元。貸款流入之所以提高政府消費水平，其中的一個背景因素是在貸款流入的期間，中國雖然處于市場化的過程中，但政府規(guī)模卻沒有因政府職能的壓縮而減小，反而在不斷膨脹，以致上屆政府不得不采取精簡措施。政府的膨脹勢必造成財政支出被更多的用于維持行政機構的運行。多邊貸款的流入緩解了財政的緊張程度，一定程度上產生了直接的收入效應。另外，政府作為貸款項目的主要實施機構和管理機構，通過實施項目可以獲得更大的資源動員能力，比如掌握配套資金，層層附加貸款條件，為政府消費獲得更多的資金來源。這樣，多邊貸款就提高了政府消費水平。在這個意義上說，多進貸款存在被挪用的情況。
（二）多邊貸款的流入降低了政府投資水平
所謂政府投資，即政府為公用事業(yè)和基礎設施等公共品、半公共品生產所投入的投資性支出，如基本建設投資、企業(yè)更新改造投資、科技投入等。在國家層次上，貸款流入每增加1元，當期的公共投資減少3.09元，中期的公共投資累計減少4.37元，長期則又有所回升。在省級層次上，這個影響相對弱一些。貸款流入每增加1元，當期的公共投資基本不受影響，僅增加0.03元，中期的公共投資累計減少0.54元�？梢姸噙呝J款流入的影響主要體現(xiàn)在中長期，貸款對公共投資的替代作用是漸進的。貸款流入降低公共投資水平。在某些部門可能表現(xiàn)為外部資金對國內資金的替代，比如環(huán)保部門。在另一些部門則可能是輔助性的，譬如工業(yè)、交通、能源部門等營利性和準營利性部門，其輔助作用主要體現(xiàn)在幫助政府退出這些可以通過市場化或者準市場化供給的部門，譬如采用用戶付費制修建高速公路的方式，有助于幫助中國政府減少對市場的干預和資源的扭曲配置。在這個意義上，貸款對公共投資的替代無疑是積極和有效的。
�。ㄈ┒噙呝J款的流入減少了稅收
在國家層次上，貸款每流入1元，對當期的稅收影響為0，而中期的稅收將累計增加0.18元，在長期累計減少1.35元。即，在國家層次，貸款對稅收的影響不明顯。而在省級層次上，貸款流入每增加1元，當期的稅收將減少2.01元，中期的稅收將累計減少6.82元。由于多邊貸款具有直接和間接的收入效應，而這將降低政府的征稅努力，很可能被用作與其他地區(qū)或者省份進行稅收競爭的政策工具。這樣，貸款流入更加劇了不同省份之間的競爭。
（四）多邊貸款的流入提高了私人投資水平
私人投資已經成為中國經濟增長的主要引擎。在國家層次上，國際金融組織貸款每增加1元，對當期的私人投資沒有影響，中期的私人投資將累計減少0.14元，而長期的私人投資將累計增加3.13元。在國家層次，貸款對私人投資的影響不明顯。在省級層次，貸款流入每增加1元，當期的私人投資增加0.44元，而中期的私人投資增加2.04元。貸款流入影響私人投資水平的機制在于，一是貸款項目本身具有的示范效應和消費效應，會拉動私人投資；二是貸款項目主要集中在基礎設施等領域，有助于改善投資環(huán)境；三是減稅是各級政府吸引私人投資的手段，而貸款可以成為減稅的工具。所以，貸款的流入基本上起的是擠入而不是擠出私人投資的作用。
（五）多邊貸款的流入促進了經濟增長
在國家層次上，貸款流入每增加1元，當期的國內生產總值減少0.44元，中期的國內生產總值累計增加20.83元；在省級層次上，貸款流入每增加1元，當期的國內生產總值增加2.43元，中期的國內生產總值累計增加8.09元。貸款流入促進經濟增長可以是多方式的。一種方式通過刺激當期消費促進經濟增長；二是通過減稅、改善投資環(huán)境吸引私人投資來促進增長；三是通過改善制度環(huán)境，消除資源扭曲而促進增長，譬如幫助政府投資轉型。
總的來說，多方程的計量分析表明多邊貸款對財政收支具有一定的消極影響。這個假設得到了多方的驗證。不過，即使如此，私人投資與經濟增長卻沒有受到負面的影響。這似乎是支持了McGillivray和Morrissey等學者的觀點，他們認為，限制貸款的使用有可能提高貸款的使用效率，但某種程度上不加限制并不必然導致無效率。這或許是緣于一個小的扭曲防止了更大的扭曲，多邊貸款在提高政府消費和降低稅收方面，或者是更為廉價和負作用較小的手段。
