內(nèi)容提要：通過協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的最終形成掃除障礙，是“十一五”規(guī)劃要重點(diǎn)突破的領(lǐng)域。作為我國(guó)財(cái)政資金分配和財(cái)政平衡制度的轉(zhuǎn)移支付制度還存在許多不合理的地方，離公共財(cái)政的要求尚有一定距離。學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際通行的辦法，調(diào)整財(cái)政資源在我國(guó)縱向和橫向的不均衡，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)支出基本均等化，事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)治久安、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。

　　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；區(qū)域發(fā)展；科學(xué)發(fā)展觀

　　瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾在《經(jīng)濟(jì)理論和不發(fā)達(dá)地區(qū)》一書中，提出了“地理上的二元結(jié)構(gòu)”理論。這一理論認(rèn)為，發(fā)展過程是一個(gè)不平衡的過程，如果聽其自然，由于“循環(huán)積累因果關(guān)系”的作用，將會(huì)出現(xiàn)富的更富、貧者更貧的“馬太效應(yīng)”。政府不應(yīng)消極地等待發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生“擴(kuò)散效應(yīng)”來消除這種差別，而應(yīng)采取一定的特殊措施給予不發(fā)達(dá)地區(qū)一定的補(bǔ)助或刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以縮小差距。這種“特殊措施”就是通常我們所說的轉(zhuǎn)移支付①。剛剛結(jié)束的“十六屆五中全會(huì)”將協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點(diǎn)研究領(lǐng)域，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”，發(fā)揮財(cái)政的協(xié)調(diào)作用是關(guān)鍵一環(huán)，而其中最重要的就是完善政府轉(zhuǎn)移支付制度。

　　一、我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的弊端

　　我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)建立起來的，雖然歷經(jīng)多次演變，但至今仍沒有完全擺脫傳統(tǒng)體制下統(tǒng)收統(tǒng)支的形式，不足以阻止地區(qū)間差距不斷拉大的趨勢(shì)。所以現(xiàn)存的各級(jí)政府間上繳下?lián)艿年P(guān)系算不上真正的轉(zhuǎn)移支付制度。總的來看，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在以下兩個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)重滯后。

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)

　　由于1994年的分稅制改革是在不觸動(dòng)地方既得利益的情況下進(jìn)行的，只是規(guī)范了中央與地方財(cái)政收支關(guān)系的一個(gè)基本框架，對(duì)各級(jí)政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)沒有嚴(yán)格的界定，因此，隨著時(shí)間的推移，分稅制的弊端也日益凸現(xiàn)，最突出的就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。

　　轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，而我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度推行的結(jié)果卻與均等化的目標(biāo)形成了沖突。受財(cái)政收入規(guī)模、制度安排制約以及具體操作技術(shù)限制，我國(guó)目前的政府間轉(zhuǎn)移支付基本是一種純縱向的方式，主要有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款和增量轉(zhuǎn)移支付②五種形式。在這五種形式里，真正可以發(fā)揮平衡地區(qū)間財(cái)力差距且能使用因素分析法的只有增量轉(zhuǎn)移支付這一種形式（前身為1995年開始執(zhí)行的對(duì)困難地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，2002年國(guó)家實(shí)施所得稅收入分享改革后，“過渡期”的提法不再使用），其余四種要么是定向補(bǔ)助，要么是制定用途、�？顚Ｓ�，不能發(fā)揮平衡區(qū)域發(fā)展的作用。從分配的資金總額來看，首先，增量轉(zhuǎn)移支付只占很少部分，1995年到2000年，分別為當(dāng)年中央補(bǔ)助地方支出總額的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%、1.83%和1.83%，形成了極不合理的結(jié)構(gòu)；其次，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大，雖然根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)，但是中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的狀況影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮，并帶來一系列問題。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類繁多，幾乎涵蓋了所有預(yù)算支出科目，由各個(gè)部門負(fù)責(zé)安排，這樣不利于資金的統(tǒng)籌安排和合理使用，并且造成各地區(qū)“跑部”要錢、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目等情況。

　　除此之外，其中的稅收返還和體制補(bǔ)助沿用了財(cái)政包干體制的內(nèi)容，采用1993年為基數(shù)，進(jìn)行環(huán)比遞增方案，返還的結(jié)果是稅收額度多的地方返還多，稅收額度少的地方返還少，致使富的地方更富，窮的地方更窮。地區(qū)差距的存在導(dǎo)致基層政府收入來源的不平等；在轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區(qū)間的差距，而且導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給的區(qū)域間不平等，這樣就使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

　�。ǘ�）轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)

　　現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付工作由各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)，但目前的情況是：一方面，專項(xiàng)撥款和結(jié)算補(bǔ)助的分配缺乏規(guī)范科學(xué)的法規(guī)依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中受人為因素的影響很大，帶有很大的隨意性。至于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金能否按時(shí)按量到位，能否�？顚Ｓ茫�還沒有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，也沒有相關(guān)法律作為準(zhǔn)繩。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了作為接受方的地方政府手中，地方政府如何分配和使用這些資金仍是一個(gè)比較復(fù)雜的問題。

　　在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)上，“權(quán)力尋租”行為普遍存在，資金被擠占、挪用、截留、沉淀等現(xiàn)象導(dǎo)致部門獲利而國(guó)家受損。2002年底，129個(gè)中央預(yù)算單位財(cái)政撥款結(jié)余646.03億元，財(cái)政部在核定2003年部門預(yù)算時(shí)，僅將其中56.65億元納入部門預(yù)算，其余的589.38億元發(fā)生資金沉淀③。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況時(shí)表示，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中存在三個(gè)主要問題：一是有些項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置，存在多頭審批現(xiàn)象。二是有些資金分配超范圍，對(duì)本系統(tǒng)安排資金偏寬。三是有些資金的分配與實(shí)際情況脫節(jié)。

　　二、借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

　　地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡作為一個(gè)客觀的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)象，具有一定的普遍性，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家概不例外，區(qū)別只是這種差距的程度、產(chǎn)生的原因、治理時(shí)機(jī)的掌握和政策措施的著力點(diǎn)等有所不同。澳大利亞作為發(fā)達(dá)國(guó)家，在轉(zhuǎn)移支付方面，其財(cái)政均等化模式的運(yùn)用已成為一個(gè)典范。我國(guó)的政治制度和文化背景雖然與澳不同，但在自然地理分布和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡方面卻比較相近，因此，我們可以借鑒其寶貴經(jīng)驗(yàn)，來完善和規(guī)范我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度。

　�。ㄒ唬┌拇罄麃嗈D(zhuǎn)移支付簡(jiǎn)介

　　澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付大致分為兩類：一類是一般性撥款，按照均等化原則，即按人均相關(guān)因素向各州和地方政府分配。另一類是特定撥款，澳憲法第96條對(duì)此做出了明確規(guī)定。通過特定轉(zhuǎn)移支付，聯(lián)邦政府將其部分管理權(quán)限轉(zhuǎn)移給州及地方政府。在2001-2002年度，特定轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)占整個(gè)澳州級(jí)政府獲得的財(cái)政受助總額的41%④。

　　綜合來看，有以下幾點(diǎn)值得我國(guó)借鑒：

　　1.政府級(jí)次少，稅務(wù)機(jī)構(gòu)單一，整體稅制設(shè)計(jì)良好。澳大利亞稅收實(shí)行一級(jí)管理制，無論是聯(lián)邦政府還是州、地方政府，都只設(shè)一個(gè)稅務(wù)局，并且聯(lián)邦政府與州政府不存在隸屬關(guān)系⑤，三級(jí)政府都擁有各自的稅收和稅收管理權(quán)，較好地減少了行政成本，降低了交易費(fèi)用，確保了穩(wěn)定的財(cái)政收入。雖然澳大利亞的稅制較之我國(guó)復(fù)雜，稅種繁多，但其稅改周期短，充分適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且國(guó)民納稅意識(shí)普遍較高，高稅收換來高福利，使整個(gè)國(guó)家的“國(guó)民幸福指數(shù)”（GNH）相當(dāng)高⑥。

　　2.中央財(cái)政在全國(guó)財(cái)政分配中占有主導(dǎo)地位。澳中央財(cái)政集中了全國(guó)75%以上的財(cái)力，但中央轉(zhuǎn)移支付的量比較大，以此將地區(qū)間社會(huì)服務(wù)水平拉平，妥善地處理了中央與地方的分配關(guān)系，保護(hù)了地方積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002-2003財(cái)政年度財(cái)政總收入約2500億澳元，其中聯(lián)邦財(cái)政收入約占70%，聯(lián)邦財(cái)政本級(jí)支出約占其收入的40%，其余收入用于對(duì)州財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付⑦。

　　3.合理運(yùn)用特殊目的轉(zhuǎn)移支付（SPPs），以利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。特殊目的轉(zhuǎn)移支付（specificpurposepayments）屬于特定撥款，在中央政府的轉(zhuǎn)移支出中占有相當(dāng)重要的位置，大約占到整個(gè)中央政府支出的13%，并且其投入主要集中在教育、衛(wèi)生、交通、社保、住房等領(lǐng)域（前三項(xiàng)約占75%）⑧。合理運(yùn)用特殊目的支付資金的意義，就在于通過它促使地方政府按照中央的意圖投資有利于本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和地區(qū)發(fā)展的公共產(chǎn)品，維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　（二）用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)財(cái)政工作，完善轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

　　在十六屆五中全會(huì)通過的“十一五”建議中，中央將“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀上升到統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展全局的位置上，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)。用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的原則是“實(shí)施西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展，形成東中西互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的格局”。筆者認(rèn)為，總的設(shè)計(jì)思想是對(duì)的，不能讓快的慢下來，因?yàn)闁|部地區(qū)提供的國(guó)家稅收占全國(guó)的60%以上，富的地方交了稅，中央政府才能通過轉(zhuǎn)移支付支持西部、東北老工業(yè)基地。因此，我們必須借助國(guó)家財(cái)政的二次分配職能，建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度并加大規(guī)模和力度，盡量縮小區(qū)域財(cái)力差距，為新一輪的財(cái)稅改革打下基礎(chǔ)。

　　1.盡快制定《政府轉(zhuǎn)移支付法》，界定好各級(jí)政府的收支權(quán)限，同時(shí)建立起有效的管理機(jī)構(gòu)。鑒于政府間轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)全國(guó)縱橫交錯(cuò)的完整體系，因此，立法權(quán)要高度集中統(tǒng)一，各個(gè)部門絕不能各自為政甚至相互矛盾，這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)五級(jí)財(cái)政體制尤為重要。在劃分各級(jí)政府的具體支出責(zé)任時(shí)要以效率為標(biāo)準(zhǔn)，即一項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任由哪一級(jí)政府承擔(dān)最有效率，就應(yīng)當(dāng)劃歸到該級(jí)政府責(zé)權(quán)范圍中。

　　轉(zhuǎn)移支付的機(jī)構(gòu)建設(shè)可借鑒澳大利亞模式———政府機(jī)構(gòu)加咨詢委員會(huì)型，一是聯(lián)邦國(guó)庫部，二是聯(lián)邦撥款委員會(huì)。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際情況，可以成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)還可負(fù)責(zé)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評(píng)，使其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益盡可能統(tǒng)一，不斷提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

　　2.挖掘財(cái)源，發(fā)揮有限資金的最大效應(yīng)，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付形式。由于我國(guó)尚屬不發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政收入的有限性制約著轉(zhuǎn)移支付的可動(dòng)用資金，因此，一方面需要廣泛挖掘財(cái)源（加強(qiáng)稅收征管、預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理等），適當(dāng)提高“兩個(gè)比重”。另一方面要將有限資金發(fā)揮其最大效應(yīng)：一是規(guī)范地歸并轉(zhuǎn)移支付種類，把現(xiàn)存的體制補(bǔ)助、稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助這三項(xiàng)歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中，改變轉(zhuǎn)移支付資金的無謂雙向流動(dòng)。在“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則指導(dǎo)下，我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性補(bǔ)助為主，專項(xiàng)補(bǔ)助為輔，向西部貧困地區(qū)適當(dāng)傾斜。二是合理劃分每種轉(zhuǎn)移支付實(shí)施范圍，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。根據(jù)不同的目標(biāo)采取不同的指導(dǎo)原則：對(duì)于西部落后地區(qū)中有條件的、有資源優(yōu)勢(shì)的，中央應(yīng)多增加分類轉(zhuǎn)移支付，給予特殊政策，使其帶動(dòng)周邊其他地區(qū)，發(fā)揮好“造血”功能。

　　中央財(cái)政從2005年起，按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的思路，對(duì)地方實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況有所緩解。“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”激勵(lì)約束機(jī)制本質(zhì)上是一般性轉(zhuǎn)移支付的組成部分，但在政策目標(biāo)和作用機(jī)制方面與一般性轉(zhuǎn)移支付又有所不同，是對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充。因此，今后在轉(zhuǎn)移支付的形式、內(nèi)容等方面還大有創(chuàng)新文章可做。

　　3.處理好公平與效率、局部利益與整體利益、近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和分級(jí)分稅財(cái)政體制還沒有規(guī)范和完善，多年來貫穿下來的“放權(quán)讓利”的思想仍然存在于各級(jí)地方政府，表現(xiàn)為地方政府既得利益剛性較強(qiáng)，調(diào)整難度大。因此，需要政府這只“看得見的手”糾正部分市場(chǎng)失靈造成的地區(qū)差異，協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系，同時(shí)要考慮到地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，不可簡(jiǎn)單否定地方政府的既得利益。在對(duì)待局部利益與整體利益時(shí)，一方面必須正視我國(guó)地區(qū)差距的現(xiàn)實(shí)，另一方面又應(yīng)當(dāng)明確我國(guó)地區(qū)差距的解決只能在加快整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，通過綜合國(guó)力的增強(qiáng)、國(guó)家政策的調(diào)整和宏觀調(diào)控的加強(qiáng)以及東部地區(qū)的示范、輻射和帶動(dòng)來逐步進(jìn)行，不能一步到位，不能用犧牲東部和整體的辦法來尋求和換取西部的發(fā)展。

　　轉(zhuǎn)移支付的近期目標(biāo)是逐步規(guī)范地方政府間縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大中央政府財(cái)力集中度，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，改變目前“撒胡椒粉”式的“大鍋飯”分配體制。而遠(yuǎn)期目標(biāo)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和分級(jí)分稅財(cái)政體制趨于完善、均等化轉(zhuǎn)移支付技術(shù)條件已經(jīng)成熟的狀況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府提供公共服務(wù)能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就業(yè)、醫(yī)療、交通等方面的機(jī)會(huì)與服務(wù)。

　　總之，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，不是僅靠完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度就可以如愿的，各類相關(guān)的配套改革應(yīng)同時(shí)啟動(dòng)，包括政治體制改革。同時(shí)，我們也認(rèn)識(shí)到，合理調(diào)整中央政府和地方政府間的事權(quán)和收支關(guān)系，本身就是政治體制改革層面的內(nèi)容之一。在動(dòng)用財(cái)政資金對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入等轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，還應(yīng)該加大落后地區(qū)的教育投資，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的人力資源，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的角度統(tǒng)籌好我國(guó)的區(qū)域發(fā)展。

　　注釋：

　　①財(cái)政上的轉(zhuǎn)移支付包括兩類：政府之間和政府與私人之間的轉(zhuǎn)移支付，筆者在本文中要探討的是前者，即目前我國(guó)政府（上下級(jí)及同級(jí)）間轉(zhuǎn)移支付存在的問題。

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　　⑥從GDP到GNH〔N〕。新浪財(cái)經(jīng)，2005-10-19.

　　⑦見澳大利亞財(cái)政部網(wǎng)站http://www.treasury.gov.au/.

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　　〔6〕梁金蘭，李冬梅。澳大利亞轉(zhuǎn)移支付制度的基本經(jīng)驗(yàn)〔J〕。山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（3）。

　　〔7〕傅光明。論中國(guó)制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的若干問題〔EB/OL〕中國(guó)財(cái)稅法網(wǎng)，http://www.cftl.cn，2004-07-07.