摘　要：根據(jù)公共財(cái)政體制和世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中“綠箱”政策的要求，通常所說的財(cái)政支農(nóng)應(yīng)該用財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資來代替。在對(duì)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的基本理論進(jìn)行闡析后，提出了優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為的對(duì)策措施，即必須遵循合理的原則，確定正確的投資重點(diǎn)領(lǐng)域，切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的職能。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資；公共財(cái)政；行為優(yōu)化

　　一、財(cái)政支農(nóng)與財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資

　　從統(tǒng)計(jì)口徑上講，財(cái)政支農(nóng)通常有大、中、小口徑之分。其中小口徑的財(cái)政支農(nóng)只計(jì)算支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)，即通常所說的“兩類資金”；在小口徑的基礎(chǔ)上加上農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用以及農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)，就構(gòu)成了按中口徑計(jì)算的財(cái)政支農(nóng)；在中口徑的基礎(chǔ)上加上財(cái)政通過其他間接渠道對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施的種種支援與補(bǔ)助，如提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格、采用財(cái)政補(bǔ)貼辦法優(yōu)惠供應(yīng)農(nóng)用生產(chǎn)資料和大型農(nóng)業(yè)機(jī)械、減免農(nóng)業(yè)稅、對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼等等，就構(gòu)成了按大口徑計(jì)算的財(cái)政支農(nóng)。通常所說的財(cái)政支農(nóng)就是按大口徑統(tǒng)計(jì)的。中國加入WTO后，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持必須遵循世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第二部分“國內(nèi)支持條款”的要求。“國內(nèi)支持條款”將國內(nèi)支持分為可免除削減承諾的國內(nèi)支持（即“綠箱”政策）和要求削減承諾的國內(nèi)支持（即“黃箱”政策）兩個(gè)方面�！熬G箱”政策是指：政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人負(fù)擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來，沒有或僅有最微小貿(mào)易扭曲作用，對(duì)生產(chǎn)影響很小的支持措施，以及不具有給生產(chǎn)者提供價(jià)格支持作用的補(bǔ)貼措施。屬于該類措施的補(bǔ)貼被認(rèn)為是綠色補(bǔ)貼，可免除削減義務(wù)。遵循《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求，中國政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持應(yīng)當(dāng)盡可能地在“綠箱”政策所涉及的領(lǐng)域做文章。因此，筆者主張改變財(cái)政支農(nóng)的說法，用財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資來代替。因?yàn)樨?cái)政支農(nóng)是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政相匹配的一種說法，其支持農(nóng)業(yè)的領(lǐng)域有許多超過了“綠箱”政策的范圍，同時(shí)又有許多不符合公共財(cái)政的作法，而財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資則是與公共財(cái)政相適應(yīng)的一種說法，并且可以完全符合“綠箱”政策的要求。

　　簡單地講，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資是指政府財(cái)政用于發(fā)展農(nóng)業(yè)的一種資金投放方式，是公共財(cái)政支出的一個(gè)組成部分，是政府通過財(cái)政杠桿實(shí)施的、以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展為目的的各種直接與間接的經(jīng)濟(jì)行為的總和。借鑒財(cái)政支農(nóng)的統(tǒng)計(jì)方法，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資相當(dāng)于按中口徑計(jì)算的國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出，但要從后者所包括的農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)中除去水利和氣象部門的事業(yè)費(fèi)（因?yàn)樗�利和氣象是為全社�?huì)服務(wù)的），還要從農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)中除去不符合“綠箱”政策所允許的自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼之外的一切費(fèi)用。因此，從統(tǒng)計(jì)口徑上來說，財(cái)政支農(nóng)涵蓋了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資。從財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的基本概念可以看出，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資不同于我們平時(shí)所說的財(cái)政支農(nóng)。兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資是限定在公共財(cái)政框架和世界貿(mào)易組織（WTO）《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中“綠箱”政策所允許的領(lǐng)域，而財(cái)政支農(nóng)則是與生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政相匹配的一種說法，其支持農(nóng)業(yè)的領(lǐng)域較財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的領(lǐng)域要寬。

　　二、財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的理論闡析

　�。ㄒ唬┴�(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的要素構(gòu)成

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資體系運(yùn)行過程涉及的要素主要有三種：一是財(cái)政投資主體及資金管理者，主要是各級(jí)政府及其相關(guān)部門，以各級(jí)財(cái)政部門為代表；二是財(cái)政投資受益主體，主要是農(nóng)戶（農(nóng)場）及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織（農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝、運(yùn)銷、貿(mào)易等企業(yè)）；三是財(cái)政投資中的中介組織，主要是政府涉農(nóng)部門（農(nóng)業(yè)主管部門、農(nóng)技推廣部門和農(nóng)業(yè)科研部門）以及商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織等市場中介組織。

　�。ǘ�）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的功能特征

　　從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資金來源的實(shí)際情況看，目前我國農(nóng)業(yè)投資形成了以國家投入為導(dǎo)向，以農(nóng)戶和集體投入為基礎(chǔ)，以信貸、外資和橫向資金流動(dòng)為補(bǔ)充的多層次、多渠道、全方位的投資局面。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資除了具有增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、增加農(nóng)民收入的經(jīng)濟(jì)效果外，相對(duì)于其他投資主體而言，還具有以下功能特征

　　1 政策性與間接性

　　國家財(cái)政擔(dān)負(fù)著從財(cái)力分配上支持國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)（包括農(nóng)業(yè)）和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的重要職責(zé)。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的出發(fā)點(diǎn)主要是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力為農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的順利進(jìn)行以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件。因此，與農(nóng)戶、集體、信貸、外資等不同，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資更注重從國民經(jīng)濟(jì)全局出發(fā)去探求支農(nóng)支出總量、結(jié)構(gòu)與政策實(shí)施等一系列問題。相應(yīng)地，政策支農(nóng)的具體制定與實(shí)施，常常以政策文件的形式層層下達(dá)，它是國家財(cái)政政策的重要組成部分，具有政策的權(quán)威性。而另一方面，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資又具有一定的間接性。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資在其流轉(zhuǎn)過程中，由于采用自上而下，層層落實(shí)的方式，常會(huì)因資金管理的多環(huán)節(jié)和資金投放的多重去向而產(chǎn)生種種“滲漏效應(yīng)”，包括財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資方向的偏離、效果的弱化、行為的失效，甚至更為嚴(yán)重的是導(dǎo)致財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的非農(nóng)化。

　　2 導(dǎo)向性

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的投向和數(shù)額，猶如一張晴雨表，反映著政府部門對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度。一般來說，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的變化對(duì)其他農(nóng)業(yè)投資主體的投資行為能產(chǎn)生同方向的影響。因此，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用，對(duì)那些能代表農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、促進(jìn)農(nóng)民增收、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、確保國家糧食安全的領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)扶持，從而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向上給農(nóng)民及其他農(nóng)業(yè)投資主體以明確的引導(dǎo)，使農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)民收入不斷增加。

　　3 職能不可替代性

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的職能主要通過不以盈利為目的資金的巨額投入和集中使用來體現(xiàn)的，這是其他農(nóng)業(yè)投資主體所不能替代的。信貸支農(nóng)，金融部門必須核算經(jīng)營成果與盈虧狀況，貸出的資金不僅有償使用，而且必須按期收回，這是由金融部門的企業(yè)性質(zhì)決定的；農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)的投入除了具有明顯的趨利性外，還由于地域分布的分散性和農(nóng)戶間存在的財(cái)力不平衡性等原因，一般難以集中農(nóng)戶財(cái)力去承擔(dān)大型農(nóng)業(yè)基本建設(shè)；集體經(jīng)濟(jì)組織雖掌握一定的財(cái)力，能搞些單個(gè)農(nóng)戶無力承擔(dān)的中小型農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，履行組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能，但對(duì)于所需資金龐大、建設(shè)周期長的大型農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目，就顯得無能為力了。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織亦難以超越地域界限去協(xié)調(diào)大范圍的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，而只能從所在地區(qū)的集體利益出發(fā)，安排本地區(qū)的農(nóng)業(yè)投資計(jì)劃。由此可見，金融部門、農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)業(yè)投資主體的投資行為都具有一定的局限性，難以替代財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的固有職能。

　�。ㄈ�）財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的目標(biāo)

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制和中國已加入WTO的宏觀背景下，適應(yīng)公共財(cái)政的要求，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的目標(biāo)可分為直接目標(biāo)和間接目標(biāo)兩種。

　　1 直接目標(biāo)

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的首要的直接目標(biāo)是為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供充足的公共物品，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性、服務(wù)性設(shè)施等，從而彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“市場失靈”問題，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)民生活條件；財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的另一個(gè)直接目標(biāo)是增加農(nóng)業(yè)投入，減輕農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金約束。

　　2 間接目標(biāo)

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的首要的間接目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展；財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的另一個(gè)間接目標(biāo)是發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)，利用其對(duì)社會(huì)資金的吸附和導(dǎo)向功能，引導(dǎo)更多的資金投入農(nóng)業(yè)，形成多元化的投入格局。

　　三、優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為的路徑選擇

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架以及中國已加入WTO的宏觀背景下，優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為，必須遵循合理的原則，確定正確的投資重點(diǎn)領(lǐng)域，切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的職能。

　�。ㄒ唬﹥�(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為，必須遵循合理的原則

　　優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為，在投資領(lǐng)域（或項(xiàng)目）的選擇、投資數(shù)量的確定、投資過程的執(zhí)行、投資結(jié)果的考核及監(jiān)督等一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須遵循一定的原則。在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資所應(yīng)遵循的原則具體可概括為以下四點(diǎn)。

　　1 公共性原則

　　市場經(jīng)濟(jì)要求財(cái)政退出競爭性領(lǐng)域，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資同樣要遵循這個(gè)原則。因此，政府財(cái)政要考慮退出一些競爭性領(lǐng)域，以為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)為主來安排對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，不斷提高財(cái)政資金的使用效益。

　　2 產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向原則

　　農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至為重要。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資所選擇的農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目必須符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，對(duì)代表農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行先期性財(cái)政扶持，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。

　　3 效益優(yōu)先原則

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資，必須講求效益。政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的任何一項(xiàng)投資活動(dòng)，都應(yīng)追求取得最大的綜合效益（經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的最大化）。堅(jiān)持這一原則，既有助于提高資金的使用效率，又有助于彌補(bǔ)我國財(cái)力有限的現(xiàn)狀。

　　4 科技領(lǐng)先原則

　　對(duì)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展項(xiàng)目，先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式、管理方式實(shí)行財(cái)政扶持，使其得到優(yōu)先發(fā)展，從而帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。另外，政府財(cái)政還應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)村教育以及農(nóng)技推廣的投資力度，不斷提高科技對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。

　�。ǘ�）優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為，必須確定正確的重點(diǎn)領(lǐng)域

　　遵循財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的基本原則和《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求以及結(jié)合我國的實(shí)際情況，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的重點(diǎn)領(lǐng)域主要應(yīng)該集中在以下五個(gè)方面：

　　1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理

　　加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，是穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的根本途徑。當(dāng)前，在一些地方，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害能力差的根本原因，已嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此政府財(cái)政應(yīng)加大投入，著重解決鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施、農(nóng)網(wǎng)改造、水土流失等問題，為夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)揮作用。

　　2 農(nóng)業(yè)科研與農(nóng)村教育

　　科技對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用是巨大的，農(nóng)業(yè)要進(jìn)步，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，離不開科技和人才。公共財(cái)政體制下政府的主要職責(zé)之一就是推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。目前我國科技對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率仍很低，這與我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技水平低是緊密相關(guān)的，而農(nóng)業(yè)科技水平低，與政府財(cái)政投入少不無關(guān)系。統(tǒng)計(jì)資料顯示，“八五”期間，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)科技開發(fā)的費(fèi)用不及財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出總額的1%，無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。要扭轉(zhuǎn)這一局面，政府必須承擔(dān)起農(nóng)業(yè)科研投資主體的責(zé)任，對(duì)社會(huì)效益高、投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、周期長的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目，財(cái)政應(yīng)予以重點(diǎn)支持和扶植。政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)保證以下方面的資金供應(yīng)：農(nóng)業(yè)優(yōu)良種子（苗）、生物技術(shù)等基礎(chǔ)研究；科研成果的應(yīng)用和推廣；科技知識(shí)的普及和宣傳；農(nóng)村義務(wù)教育；農(nóng)民科技教育等。

　　3 農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)

　　目前農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)滯后已嚴(yán)重制約了我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為此，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資應(yīng)加快農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)解決農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷脫節(jié)問題。一是健全農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系。我國農(nóng)業(yè)信息的不準(zhǔn)確、不及時(shí)、不全面以及信息橫向交流障礙重重，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性過剩的主要原因之一。財(cái)政要幫助解決一部分啟動(dòng)資金，購置信息設(shè)備，加快農(nóng)業(yè)信息傳播網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，既將農(nóng)業(yè)市場信息及時(shí)傳輸給農(nóng)民，又將當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷存信息及時(shí)向外發(fā)布。另外，財(cái)政部門還要利用信息來源多，聯(lián)系面廣，輻射面廣的優(yōu)勢，直接開展信息支農(nóng)。二是加強(qiáng)市場體系建設(shè)。為盡快形成連結(jié)千家萬戶的“小生產(chǎn)”與千變?nèi)f化的“大市場”的紐帶，政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)增加投入，重點(diǎn)支持產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品市場建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化、專業(yè)化，扶持具有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)品的生產(chǎn)，培育具有當(dāng)?shù)貎?yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是加大為農(nóng)業(yè)服務(wù)的中介組織的扶持力度，建立健全為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的各種農(nóng)業(yè)中介組織或?qū)�業(yè)合作社。

　　4 改變貧困地區(qū)落后面貌

　　這是從我國國情出發(fā)，政府財(cái)政要做的事。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村貧困地區(qū)的存在必然要拖整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。因此，通過轉(zhuǎn)移支付等方式加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度，是各級(jí)政府財(cái)政責(zé)無旁貸的事。農(nóng)村教育水平的提高，對(duì)改變農(nóng)村貧困面貌是至關(guān)重要的，而且對(duì)于貧困地區(qū)來講，教育是純公共產(chǎn)品。因此，政府財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的支持，應(yīng)把貧困地區(qū)九年制義務(wù)教育的普及和農(nóng)民文化素質(zhì)的提高放在首位。另外，要加大對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，改善農(nóng)村貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)和生活條件，降低農(nóng)村貧困地區(qū)與外界進(jìn)行物資和信息交流的成本。

　　5 農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害救濟(jì)

　　農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是三個(gè)產(chǎn)業(yè)中受自然條件影響最大的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)抗擊自然災(zāi)害的能力弱，當(dāng)受到自然災(zāi)害襲擊時(shí)，受損害程度很大。因此，當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)村居民遇到自然災(zāi)害時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)安排救災(zāi)支出，對(duì)災(zāi)民進(jìn)行救濟(jì)以抗災(zāi)復(fù)產(chǎn)，保障農(nóng)民的生活權(quán)利，這是政府的職責(zé)，但政府財(cái)政在安排這部分支出時(shí)，應(yīng)遵循世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求，即：必須是實(shí)際發(fā)生的災(zāi)害；必須基于實(shí)際損失，救濟(jì)量不能超過實(shí)際損失量。

　　（三）優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政職能

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，優(yōu)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為，不光要遵循合理的原則，確定正確的投資重點(diǎn)領(lǐng)域，還必須切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的職能。

　　1 由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變

　　財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資要逐步從瑣碎具細(xì)的事務(wù)中解脫出來，從農(nóng)業(yè)的一般生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域退出，減少生產(chǎn)經(jīng)營性投資和一般技改投資，逐步減少事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支出，突出重點(diǎn)，有保有壓，集中財(cái)力提供農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的公共環(huán)境和公共基本條件，如大江大河的治理、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)技推廣等。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的管理和調(diào)控主要運(yùn)用間接方式，面向宏觀領(lǐng)域，重點(diǎn)是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保護(hù)機(jī)制和調(diào)控機(jī)制，如抵御市場風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、抗災(zāi)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)制等，從而保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。

　　2 由分散投入向集中投入轉(zhuǎn)變

　　由注重生產(chǎn)性投入轉(zhuǎn)向公共性投入是公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，與此相適應(yīng)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的重點(diǎn)也要發(fā)生變化。因此，在制定實(shí)施財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資政策時(shí)，必須將資金用到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要方面和環(huán)節(jié)上，保證農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中重點(diǎn)項(xiàng)目、環(huán)節(jié)和方面的優(yōu)先發(fā)展。農(nóng)業(yè)涉及領(lǐng)域的廣泛性和農(nóng)業(yè)投入的有限性決定了必須集中力量保重點(diǎn)而不能四面出擊，面面俱到。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該保證重點(diǎn)項(xiàng)目，壓縮一般項(xiàng)目，取消無效項(xiàng)目，集中財(cái)力辦大事，充分發(fā)揮財(cái)政資金的合力，徹底改變過去那種“撒胡椒面”、“抹萬金油”的做法。

　　3 由單一的所有制形式向多種所有制形式轉(zhuǎn)變

　　農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所有制形式的單一不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍發(fā)展。按照“三個(gè)有利于”和財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資必須有利于促進(jìn)不同所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的原則，只要對(duì)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的經(jīng)濟(jì)形式，政府財(cái)政都要進(jìn)行扶持與調(diào)控。對(duì)投資回報(bào)率高、經(jīng)濟(jì)效益顯著的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不管是哪種所有制形式，政府財(cái)政都應(yīng)予以大力支持。由單一的所有制形式向多種所有制形式轉(zhuǎn)變，既是堅(jiān)持效率與效益原則和“三個(gè)有利于”原則的客觀要求，也是市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的必然選擇。

　　4 由注重產(chǎn)品項(xiàng)目向注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變

　　公共財(cái)政框架下，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資應(yīng)著重于為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的公共物品（完善的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科研等），著重于在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營制度和流通體制改革、財(cái)政投資和農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民利益保護(hù)以及農(nóng)業(yè)資源管理配置等方面發(fā)揮政府財(cái)政的管理調(diào)控職能，從而改善農(nóng)業(yè)的整體環(huán)境。另外，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資還要注重農(nóng)業(yè)與農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)控與優(yōu)化，要善于調(diào)整廣義的農(nóng)、林、牧、副、漁之間的結(jié)構(gòu)比例以及狹義農(nóng)業(yè)中的糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的結(jié)構(gòu)比例，同時(shí)還要調(diào)整整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)比例，活躍整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

　　5 由單純重視數(shù)量的增長向既重視數(shù)量又重視質(zhì)量轉(zhuǎn)變

　　政府財(cái)政應(yīng)增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，這是勿庸置疑。長期以來，講財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資問題，只注重投資的數(shù)量，而不重視質(zhì)量（即財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資所取得的效益）或重視不夠。在市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政框架下，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資必須改變這一狀況，應(yīng)以效益（經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益）為中心，靠財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資效益的提高來彌補(bǔ)我國財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)。

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