內(nèi)容提要： 20 世紀(jì)90 年代智利實施了以提高財政透明度和財政管理效率以及完善財政政策形成機制等為內(nèi)容的財政改革。積極主動的財政改革成效十分顯著， 財政政策的宏觀調(diào)控能力增強，債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速下降，收入分配狀況明顯改善。智利財政改革的成功經(jīng)驗可以為我國提供一些有益的啟示和借鑒。

　　關(guān)鍵詞：財政改革 預(yù)算制度 財政績效

　　長期以來， 智利財政制度“等級制”特征十分顯著， 屬于典型的以政府為主導(dǎo)的集權(quán)財政管理模式。智利的“等級制”財政制度是在軍事獨裁時期形成的，這種財政制度對財政管理效率重視不夠，并且缺少有效的制度制衡。20 世紀(jì)90 年代，智利民主制度的發(fā)展對“等級制”財政制度形成了挑戰(zhàn)， 要求財政改革的呼聲日益高漲。面對這一形勢， 智利政府實施了一系列的財政改革，成效顯著，成為拉美國家中成功實施財政改革的典范。分析智利財政改革的成功經(jīng)驗，將為我國財政改革提供有益的啟示。

　　一、智利財政改革的基本進程

　　（一） 20 世紀(jì)90 年代智利財政改革主要措施為了克服“等級制”財政制度的缺陷， 智利政府和國會對如何實施財政改革達(dá)成了共識。20 世紀(jì)90年代提高財政透明度和責(zé)任性， 并限制政府各部門支配公共資源的“自由裁量權(quán)”成為智利財政改革的主要內(nèi)容。

　　11 控制現(xiàn)金支出。在20 世紀(jì)90 年代早期，智利國會總是批評政府利用預(yù)算靈活性條款擴大支出，以至于超過國會授權(quán)的額度。為此， 政府和國會在限制經(jīng)常項目和資本項目現(xiàn)金支出方面達(dá)成了共識， 并寫入預(yù)算法的第四條款。根據(jù)規(guī)定， 政府在“項目隊”里享有分配財政資金的靈活性， 但不能提高財政支出的“總盤子”或者把資金從資本項目支出轉(zhuǎn)移到經(jīng)常項目支出。

　　21 及時披露預(yù)算執(zhí)行情況。20 世紀(jì)90 年代中期以前，除了審計署，智利政府沒有責(zé)任報告預(yù)算執(zhí)行情況。國會和公眾對不能及時地了解預(yù)算實際執(zhí)行情況而感到不滿。20 世紀(jì)90 年代中期以后，財政部同意并承諾對預(yù)算執(zhí)行情況進行季報， 對中央政府意外事故準(zhǔn)備金的使用進行月報。從2000 年開始， 這些報告也在財政部預(yù)算辦公室的網(wǎng)站上進行發(fā)布，而且在審計署出臺法定報告之前，預(yù)算辦公室在年底也出版一些臨時的財政報告。

　　31 制定財政績效指標(biāo)。從1994 年開始，財政部預(yù)算辦公室要求政府各部門和其他政府機構(gòu)提供財政績效方面的定性和定量信息。智利的財政部使用這些信息建立了財政績效指標(biāo)體系， 并且在討論年度預(yù)算時作為背景資料提供給國會。目前， 這個體&copy；系包括537 個指標(biāo)， 已評估了109 個政府單位的財政支出的“有效性”、“效率性”和“經(jīng)濟性”。該指標(biāo)體系對公眾來說可視為加強財政責(zé)任的一種手段，也可以為國會的預(yù)算討論提供必要的信息。

　　41 財政支出項目評估。為了完善原有的財政績效評價，1996 年智利建立了新的項目評估體系。1997年之后， 新的項目評估體系已對至少120 個項目進行了獨立的事后評估。這些項目評估是由來自非公共部門的專家組完成的， 專家組可以向預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)索要信息資料或委托專門的研究機構(gòu)來輔助評估工作。項目評估周期一般為5 個月，評估的主要目的是判斷項目執(zhí)行的連貫性和項目的進度。評估的結(jié)和建議要提交給財政部、總統(tǒng)和國會，以改善以后的財政支出決策。從2001 年開始， 實施了以一年為周期的項目深度評估。項目深度評估是對項目的中長期收益、資源使用效率和經(jīng)濟性以及項目管理中出現(xiàn)的問題進行綜合評價。

　　51 管理改進計劃。為了提高公共管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量， 1998 年智利啟動了“管理改進計劃”，其主要措施是把對公務(wù)員的貨幣獎勵與工作目標(biāo)掛鉤。2001 年智利重新設(shè)計了“管理改進計劃”， 建立了“關(guān)鍵管理”制度， 即以更寬泛的目標(biāo)對公務(wù)員的工作進行評估， 盡量減少對公務(wù)員的評價或控制。該管理制度可以轉(zhuǎn)換成管理矩陣， 對每階段的進步可以進行標(biāo)準(zhǔn)化的衡量。值得一提的是， “管理改進計劃”對性別問題也給予了充分的關(guān)注。2002 年“性別平等”制度納入了“管理改進計劃”，目的是在政府提供公共服務(wù)時為男女提供相同的工作機會。

　　（二） 90 年代末智利財政改革的新進展

　　20 世紀(jì)90 年代在完善“等級制”財政制度基礎(chǔ)上， 智利已建立了比較健全的財政制度。但是在90年代末， 由于受到國際金融動蕩的沖擊和政府選舉的影響， 智利在保持財政紀(jì)律和財政支出的有效性方面暴露了一些問題①。拉格斯總統(tǒng)執(zhí)政后，積極深化了財政改革，其改革措施主要有：11 改革財政政策規(guī)則。拉格斯政府執(zhí)政期間實施了以結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡為基礎(chǔ)的財政政策規(guī)則。結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡是IMF 和OECD 確立的財政政策評估方法，它能夠消除影響預(yù)算的周期性因素，從構(gòu)成預(yù)算的長期支出來評估財政政策。結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡規(guī)則在解決由政治因素引起的赤字方面也是一個非常有效的工具， 而且能夠提高財政政策的透明度。智利結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡規(guī)則的實施消除了經(jīng)濟周期和銅價兩個外生性因素對預(yù)算的不利影響， 主要作用體現(xiàn)在三個方面： 一是能夠減少經(jīng)濟主體對宏觀經(jīng)濟政策預(yù)期的不確定性， 有利于降低緊縮性貨幣政策的風(fēng)險， 即降低主權(quán)外債在外國金融市場上的風(fēng)險溢價；二是只要讓自動穩(wěn)定器自動發(fā)揮作用，財政政策可以有效發(fā)揮“逆周期”的調(diào)控功能； 三是在經(jīng)濟衰退時，可以判斷財政支出的削減是否有效，若出現(xiàn)了暫時性盈余，有助于避免過度的財政擴張。21 完善中期財政預(yù)測。中央政府的中期財政預(yù)測由財政部預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)。這些預(yù)測都是法定的，僅在總量上對財政運行狀況做出測算，為年度預(yù)算提供部分背景信息。目前， 預(yù)算辦公室已發(fā)布了涵蓋三年的中期財政預(yù)測， 并公開印刷出版。中期財政預(yù)測對智利制定《反逃稅法》和2001 年、2002 年的預(yù)算討論發(fā)揮了積極的作用。此外， 中期財政預(yù)測有助于政府提高財政管理能力。由于90 年代末的私有化，來源于國有企業(yè)的財政收入急劇減少，中期財政預(yù)測使政府意識到一方面必須提高私有化收入使用效率， 另一方面也亟需提高國有企業(yè)的盈利能力，拓寬公共服務(wù)收費范圍，并且增加國有金融資產(chǎn)的盈利性。

　　31 改革預(yù)算分配方式。為了打破原有的“增量”預(yù)算并控制預(yù)算規(guī)模， 智利在2001 年和2002 年引入了新的預(yù)算分配方式。嚴(yán)格限制各部門根據(jù)過去&copy；預(yù)算“盤子”確定的預(yù)算額度的使用， 并且要求至少重新分配其預(yù)算額度的2 %.對于新項目的支出預(yù)算，各部門要競爭申請中央基金，該基金根據(jù)各部門所建議的新項目是否符合政府優(yōu)先發(fā)展的項目來分配資金。在該基金執(zhí)行的前兩年里，有512 億美元資助了330 個項目。這種機制被證明是一種比較透明和有效的改善“增量”預(yù)算配置的方式。41 促成財政改革的社會共識。為了解決不同利益集團在預(yù)算分配上的矛盾， 主要在年度預(yù)算上附加政治協(xié)議加以協(xié)調(diào)。這不僅有利于打破原有的預(yù)算分配利益格局， 而且還有利于促成不同利益集團達(dá)成財政改革的共識。拉格斯政府時期年度預(yù)算所附加的政治協(xié)議除了強調(diào)財政透明度和支出評估等問題外， 政府還強化了財政管理的責(zé)任性。一是加強對金融問題的研究，如隱性債務(wù)、最低退休金保障和國有企業(yè)的盈利能力等，研究結(jié)果要上報給國會；二是為了使國會能夠?qū)ι夏甓日�府工作做出評價，在下年度預(yù)算討論之前， 政府要向國會提供上年度預(yù)算執(zhí)行、績效指標(biāo)和項目評估等信息。51 改革財政管理制度。一是改革公共部門會計制度。目前， 智利公共部門的會計制度是權(quán)責(zé)發(fā)生制， 而預(yù)算會計制度則是收付實現(xiàn)制。公共部門的會計制度改革目標(biāo)是使會計制度能更精確地計量公共部門的真實經(jīng)濟成本， 并且能夠有效地強化公共機構(gòu)的財務(wù)責(zé)任。二是公共部門的財務(wù)管理一體化。智利的審計署和財政部的預(yù)算辦公室共同推動了公共機構(gòu)財務(wù)管理一體化的實施。其目的在于建立一個完整和統(tǒng)一的信息制度， 使得公共機構(gòu)的管理更加有效和透明。財務(wù)管理一體化不僅有助于設(shè)計產(chǎn)出和績效指標(biāo)， 而且有利于財政支出項目評估。三是加強流動性資金管理。智利財政部改變了過去分散的現(xiàn)金管理方式， 根據(jù)年度現(xiàn)金支出項目對政府部門或公共機構(gòu)按月?lián)芨冬F(xiàn)金。財政部和政府其他機構(gòu)的流動性資金分別存入中央銀行和國家發(fā)展銀行的不計利息賬戶。加強流動性資金管理的主要目的是改革現(xiàn)金管理和資金撥付制度， 使財政資金的機會成本最小化。

　　二、智利財政改革的成效

　　20 世紀(jì)90 年代在有利的國內(nèi)政治環(huán)境下①， 智利積極主動的財政改革取得了優(yōu)異的經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績。經(jīng)濟實現(xiàn)了可持續(xù)增長，債務(wù)負(fù)擔(dān)急劇下降，收入分配狀況明顯改善， 并且抵御外部沖擊能力顯著增強。

　　11 持續(xù)實現(xiàn)財政盈余。除1999 年， 20 世紀(jì)90年代智利連續(xù)9 年實現(xiàn)財政盈余， 公共儲蓄持續(xù)增長。在20 世紀(jì)90 年代平均總預(yù)算盈余占GDP 的比例為113 % ， 公共儲蓄占GDP 的比例大多數(shù)年份都有增長，在1996 年達(dá)到518 %.這就使得公共債務(wù)包括內(nèi)債和外債都出現(xiàn)了大幅度的減少， 占GDP 的比例從1990 年的4712 %下降到2000 年的1418 %.①20 世紀(jì)90 年代，歷史上財政失衡的教訓(xùn)使智利的政治家非常支持謹(jǐn)慎的財政政策。中左聯(lián)合政府也相信政府的信譽很大程度上取決于它能否謹(jǐn)慎處理公共財政問題，并且90 年代政府的反對派在財政上也屬于保守主義者，這就為財政政策的謹(jǐn)慎行事創(chuàng)造了有利的政治環(huán)境。

　　21 提高社會支出比重。20 世紀(jì)90 年代，在持續(xù)實現(xiàn)財政盈余的基礎(chǔ)上， 政府?dāng)U大了對健康和教育領(lǐng)域的社會支出。社會支出累計增長率高達(dá)101 % ，并且占公共總支出的比例由1990 年的65 %上升到2000 年的70 %.支出增長率最高的是對健康和教育領(lǐng)域的財政支出， 在20 世紀(jì)90 年代累計增長率分別為117 %和141 %.

　　31 收入分配狀況明顯改善。20 世紀(jì)90 年代，智利通過擴大社會服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付以及公共投資，強化了政府的再分配職能。到90 年代末，政府通過轉(zhuǎn)移支付使20 %的最貧困家庭收入增加了近85 % ， 但對占人口20 %的富裕階層收入的影響不超過1 %.政府的轉(zhuǎn)移支付不僅提高了社會公平， 明顯地改善了90 年代收入分配狀況， 而且使貧困率從1990 年的3816 %降到了2000 年的2016 % ， 使同期赤貧率從1219 %減少到517 %.

　　41 財政政策的宏觀調(diào)控能力增強。智利實施的結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡規(guī)則取得了積極的成效， 以財政政策為手段的宏觀調(diào)控能力增強。結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡與傳統(tǒng)的預(yù)算平衡相比， 有助于緩沖外部沖擊和提高財政透明度。1988 年智利出現(xiàn)了較大的結(jié)構(gòu)性赤字，到了20 世紀(jì)90 年代中期，結(jié)構(gòu)性盈余占GDP 的比例穩(wěn)定在114 %左右 .盡管1999 年產(chǎn)生了018 %的結(jié)構(gòu)性赤字， 但2000 年又產(chǎn)生了011 %的財政盈余。智利財政狀況的改善和穩(wěn)定不是經(jīng)濟周期上升的結(jié)果，而是政府預(yù)算的結(jié)構(gòu)性改善，得益于以結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡為基礎(chǔ)的財政政策規(guī)則。

　　三、智利財政改革的啟示

　　繼20 世紀(jì)80 年代債務(wù)危機之后，20 世紀(jì)90 年代拉美地區(qū)金融市場動蕩不安， 部分拉美國家長期的財政失衡、大量的隱性債務(wù)和財政政策的時間不一致性等問題逐漸暴露， 使得人們重新關(guān)注拉美國家的財政改革問題。成功的財政改革關(guān)鍵要在經(jīng)濟、管理和政治三個方面做出平衡， 20 世紀(jì)90 年代智利的財政改革無疑是一個成功的典范。綜合分析智利的財政改革舉措， 本文認(rèn)為其成功的經(jīng)驗主要集中于以下幾點：一是通過完善中期財政預(yù)測，提高了財政資源分配效率， 并以改革增量預(yù)算分配方式的辦法，增加了支出決策的透明度；二是引入了新的管理工具以改進財政績效， 并提高了公共機構(gòu)的管理效率；三是限制了政府部門支配公共資源“自由裁量權(quán)”， 并出臺了制度化的規(guī)定； 四是為提高和加強國會在預(yù)算討論中的作用， 政府向國會提供了詳盡的相關(guān)背景信息； 五是在國會預(yù)算討論中對于預(yù)算博弈的結(jié)果，政府用正式的文件來說明，并通過政治協(xié)議的形式附加到年度預(yù)算之中； 六是實行了結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡財政政策規(guī)則， 不僅反映出政府強化財政紀(jì)律的決心， 而且使財政政策成為智利有效應(yīng)對外部沖擊的宏觀經(jīng)濟政策。