在近幾年的經(jīng)濟(jì)生活中，一個(gè)令人關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題是稅外收費(fèi)越來(lái)越多，越來(lái)越亂，費(fèi)多稅少，費(fèi)強(qiáng)稅弱，以費(fèi)擠稅的問(wèn)題日益突出。經(jīng)濟(jì)理論界對(duì)費(fèi)稅改革進(jìn)行了有益的探討，現(xiàn)將各種觀(guān)點(diǎn)綜述如下：

　　一、各級(jí)政府部門(mén)收費(fèi)現(xiàn)狀、成因及危害

　?。ㄒ唬┦召M(fèi)現(xiàn)狀

　　據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)掌握的初步材料統(tǒng)計(jì)，到1997年4月底，經(jīng)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共371項(xiàng)，其中，涉及企業(yè)的項(xiàng)目217項(xiàng)。在這217項(xiàng)中，符合法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的共有91項(xiàng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部、委批準(zhǔn)的有126項(xiàng)，共涉及所屬59個(gè)部門(mén)和單位，其中主要收費(fèi)項(xiàng)目分布是：農(nóng)業(yè)部門(mén)27項(xiàng)、衛(wèi)生部門(mén)18項(xiàng)、交通部門(mén)15項(xiàng)、海關(guān)部門(mén)13項(xiàng)、醫(yī)藥部門(mén)12項(xiàng)、建設(shè)部門(mén)10項(xiàng)。

　　另?yè)?jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)不完全統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)及中央部門(mén)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目有344項(xiàng)，地方收費(fèi)項(xiàng)目各省不一。據(jù)了解，最多的省有470多項(xiàng)，最少的省也有50多項(xiàng)。

　　全國(guó)各類(lèi)基金項(xiàng)目共約計(jì)421項(xiàng)，除46項(xiàng)基金是經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立以外，其余375項(xiàng)基金均為省級(jí)政府越權(quán)設(shè)立。

　　另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)收費(fèi)、基金總收入金額約為3621.9億元（不包括社會(huì)保障基金1014.7億元），扣除納入預(yù)算管理的83項(xiàng)行政性收費(fèi)127.1億元，以及擬取消的收費(fèi)、基金約120億元，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)內(nèi)財(cái)政收入的46%左右。全國(guó)收費(fèi)、基金收入構(gòu)成是：行政事業(yè)性收費(fèi)1449.7億元，政府性基金2172.2億元。

　　此外還據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)初步統(tǒng)計(jì)，到1995年底，全國(guó)共有基金約694項(xiàng)，收入總金額約計(jì)2034億元。從基金審批級(jí)次上看，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立基金81項(xiàng)，收入總額約計(jì)1600.75億元，占基金總收入的78.7%.省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立基金401項(xiàng)，收入404.77億元，占基金總收入的19.9%.省級(jí)以下人民政府及其有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立基金212項(xiàng)，收入28.48億元，占基金總收入的1.4%.在1990年以來(lái)設(shè)立的519項(xiàng)基金中，沒(méi)有按規(guī)定程序批準(zhǔn)設(shè)立的有482項(xiàng)，占基金總收入的93%.

　?。ǘ┵M(fèi)多稅少的成因

　　第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)預(yù)算外和“制度外”收費(fèi)的膨脹，有其復(fù)雜的形成原因。概括地說(shuō)，主要?dú)w納為如下幾個(gè)方面：

　　第一是80年代以后我國(guó)政府系統(tǒng)在處理堆積如山的“歷史欠賬”并啟動(dòng)體制改革和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化宏大工程時(shí)所面臨的巨量資金需求，不可能通過(guò)預(yù)算內(nèi)籌資的驟然擴(kuò)張來(lái)滿(mǎn)足，必然迫使各級(jí)政府走多渠道籌資道路；

　　第二是分權(quán)式改革激活了原先受壓抑的部門(mén)、地方局部利益和事權(quán)財(cái)權(quán)化意識(shí)，在他們事權(quán)擴(kuò)張的同時(shí)提供了通過(guò)預(yù)算外籌資擴(kuò)張財(cái)力的動(dòng)力和機(jī)會(huì)；

　　第三是原體制下政府間財(cái)力分配的不規(guī)范造成政府各級(jí)次、各系統(tǒng)的彼此猜疑戒備，促成地方、部門(mén)盡可能擴(kuò)大不納入體制分配的資金；

　　第四是“正稅”的稅源流失比較嚴(yán)重，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長(zhǎng)乏力，也促使各級(jí)政府通過(guò)非規(guī)范手段籌措預(yù)算外、制度外資金；

　　第五是市場(chǎng)化過(guò)程中政府各部門(mén)、各權(quán)力環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)盡量擴(kuò)張可供他們掌握支配的非規(guī)范的財(cái)力，來(lái)尋求其自身福利的最大化；

　　第六是在我國(guó)體制、市場(chǎng)和技術(shù)條件發(fā)生較大變化情況下必然發(fā)生的某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變中，公共產(chǎn)品邊界模湖漂移，帶來(lái)公共服務(wù)與商業(yè)性服務(wù)邊界相應(yīng)模湖漂移，不同性質(zhì)的收費(fèi)魚(yú)龍混雜，使原來(lái)就具有擴(kuò)張非規(guī)范收入動(dòng)機(jī)的各利益主體，更借勢(shì)巧立名目增加收費(fèi)。

　　第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，稅外收費(fèi)的大幅度上升和膨脹，有其主客觀(guān)的多種復(fù)雜因素，主要是：

　　1、行政體制改革滯后。我國(guó)行政體制改革嚴(yán)重滯后，政府與市場(chǎng)的分工，各級(jí)政府的事權(quán)劃分，部門(mén)之間的職責(zé)劃分，往往不夠清晰。在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換過(guò)程中，每次體制轉(zhuǎn)變，又都衍生出一些靠收費(fèi)來(lái)供養(yǎng)的部門(mén)，行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員，日益膨脹。

　　2、多頭財(cái)政，財(cái)力分割。改革開(kāi)放初期，國(guó)家采取了減稅讓利放權(quán)措施，這適應(yīng)了當(dāng)時(shí)情況。但其后在執(zhí)行中，監(jiān)督體系和制約機(jī)制不健全，缺乏必要的約束，放權(quán)失之過(guò)度，許多部門(mén)都擁有自身的財(cái)權(quán)和財(cái)力，這便利了他們自行設(shè)立收費(fèi)、基金項(xiàng)目、作為本身的收入來(lái)源，自行開(kāi)支。眾多“小財(cái)政部”的存在，使我國(guó)成為世界上財(cái)政收支最分散的國(guó)家。

　　3、地方和部門(mén)、單位、本位利益驅(qū)動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各部門(mén)、單位有其自身獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，各地方也有本地區(qū)的獨(dú)立利益，分權(quán)式的改革，使他們既能憑藉本身的職權(quán)收費(fèi)，用以滿(mǎn)足自身的資金需要，又可興辦某些事業(yè)，用以顯示當(dāng)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)，并可把其中的很大一部分，轉(zhuǎn)為本地區(qū)、部門(mén)、單位的個(gè)人福利收入，為保住和擴(kuò)大既得利益，促使收費(fèi)越來(lái)越多，并衍生出“三亂”。

　　第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，稅費(fèi)失調(diào)有著深刻的政治經(jīng)濟(jì)原因：

　　1、對(duì)收費(fèi)的管理缺乏完善的監(jiān)管法律體系，行政法制監(jiān)督缺乏力度。由于政府機(jī)構(gòu)急劇膨脹，使財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量龐大，受部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)的影響，各部門(mén)收費(fèi)自然是越收越多，這是誘發(fā)收費(fèi)屢壓不下的一大病根。

　　2、行政開(kāi)支壓力大。很多地方政府面對(duì)已惡性循環(huán)后的“吃飯財(cái)政”所造成的壓力，在財(cái)力不足的情況下，為解“燃眉之急”只得允許部門(mén)收費(fèi)。

　　3、在一些地方領(lǐng)導(dǎo)眼里，國(guó)家觀(guān)念淡薄，只注重部門(mén)利益，熱衷于收費(fèi)，而極力反對(duì)減少或免除收費(fèi)。

　　4、行政收費(fèi)按規(guī)定應(yīng)是財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入，但由于其項(xiàng)目多、數(shù)額小、收支相抵后余額不多，財(cái)政管理體制不順，出現(xiàn)大額收費(fèi)、小額收稅的怪現(xiàn)象。

　　5、我國(guó)還沒(méi)有成為獨(dú)立的稅收司法保衛(wèi)體系，缺少其他部門(mén)的配合，稅務(wù)部門(mén)執(zhí)法的環(huán)境差，無(wú)法保證先稅后費(fèi)。

　　第四種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，收費(fèi)的泛濫與地方政府非理性的支出膨脹緊密相關(guān)，許多地方政府追求產(chǎn)值速度，忽視效益結(jié)構(gòu)；追求規(guī)模形式，忽視內(nèi)涵發(fā)展；追求地方利益，忽視整體利益；追求眼前效果，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。財(cái)政支出不考慮實(shí)際承受能力，隨意支出大，理性支出小。許多事實(shí)說(shuō)明，地方政府在市政建設(shè)上盲目追求高檔、漂亮，在缺少財(cái)政支持的情況下，靠貸款、靠收費(fèi)匆忙追求上馬建設(shè)項(xiàng)目。有的變相掠奪企業(yè)資金利息，一方面使企業(yè)陷入困境，使原有投資的乘數(shù)效應(yīng)得不到發(fā)揮，一方面又不得不為救活企業(yè)而增大財(cái)政支出。

　　（三）收費(fèi)的危害及特點(diǎn)

　　1、削弱了國(guó)家和財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的宏觀(guān)調(diào)控力量。收費(fèi)規(guī)模的龐大侵蝕了稅基，形成“費(fèi)擠稅”，使稅收收入占GDP的比重下降。而收費(fèi)收入大部分成為地方、部門(mén)的利益，沒(méi)有成為政府尤其是中央政府可支配財(cái)力，同時(shí)，收費(fèi)規(guī)模的龐大肢解了財(cái)政，造成政府宏觀(guān)調(diào)控能力下降，形成了我國(guó)特有的“弱干強(qiáng)枝”的財(cái)力分配格局。

　　2、收費(fèi)導(dǎo)致了分配主體的混亂，擾亂了分配秩序。一方面，收費(fèi)大量涌入國(guó)民收入分配領(lǐng)域，眾多部門(mén)便以政府名義插足國(guó)民收入分配，造成政出多門(mén)、多頭分配，部門(mén)利益分散了政府利益，資金分散使用，削弱了政府對(duì)國(guó)民收入分配的主體調(diào)節(jié)作用。另一方面，收費(fèi)名義上為政府收入，但實(shí)際上收費(fèi)的流向主要在預(yù)算外，大量收費(fèi)必然形成對(duì)政府稅收和財(cái)政收入的擠占和分割。

　　3、強(qiáng)化部門(mén)、地區(qū)利益，各自為政，影響資源合理配置。其主要表現(xiàn)：一是各部門(mén)、地區(qū)都有權(quán)收費(fèi)、有權(quán)減、免、緩收，一般多是從本部門(mén)、地區(qū)利益出發(fā)，自立章法，五花八門(mén)，而較少考慮全國(guó)宏觀(guān)決策和調(diào)控要求，不但未能適當(dāng)?shù)刎瀼貒?guó)家的鼓勵(lì)、限制產(chǎn)業(yè)政策，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別，地區(qū)、部門(mén)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間，在同等情況下的收費(fèi)負(fù)擔(dān)高低不一，影響公平競(jìng)爭(zhēng)，不利于合理配置資源；二是收費(fèi)歸部門(mén)、地區(qū)自收自用，與自身利益密切關(guān)聯(lián)，這必然強(qiáng)化部門(mén)、地區(qū)對(duì)所隸屬企業(yè)的行政保護(hù)和干預(yù)，資源在不同錄屬關(guān)系的部門(mén)、地區(qū)間合理流通，必然會(huì)遭到有關(guān)部門(mén)、地區(qū)的阻礙，影響資源按照統(tǒng)一大市場(chǎng)原則要求，進(jìn)行優(yōu)化重組和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　4、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。預(yù)算外收費(fèi)惡性膨脹的直接結(jié)果是社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造者廣大企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)不堪重負(fù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模受抑制。一些地區(qū)和部門(mén)從局部利益出發(fā)，以財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足為由盲目收費(fèi)，其結(jié)果是收費(fèi)越多，財(cái)源越枯竭，財(cái)政越困難；財(cái)政越困難，部門(mén)收費(fèi)越增加，稅源更萎縮，財(cái)政則愈加困難，如此互為因果，惡性循環(huán)。

　　5、限制稅收聚財(cái)功能，影響稅制改革進(jìn)程。（1）限制了稅收聚財(cái)功能的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)：一是稅收在國(guó)民收入中分配份額越來(lái)越少。二是以費(fèi)擠稅，致使國(guó)家稅收無(wú)法及時(shí)足額的入庫(kù)。三是收費(fèi)引起的稅收流失主要有：企業(yè)和個(gè)人將收費(fèi)、基金負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為成本，而國(guó)家對(duì)成本費(fèi)用缺乏嚴(yán)格的管理措施，侵蝕了稅基；地方政府重費(fèi)輕稅，保費(fèi)丟稅，稅源被侵蝕，稅收職能被弱化；費(fèi)擋道，稅讓路，稅“軟”費(fèi)“硬”，先費(fèi)后稅，妨礙了稅收征管工作，破壞了稅收的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和完整性，甚至出現(xiàn)大量欠稅、偷稅現(xiàn)象。

　?。?）影響稅制的深入改革。主要表現(xiàn)在：一是惡化的稅收環(huán)境。大量的稅外收費(fèi)，加重了企業(yè)、廣大工商業(yè)戶(hù)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，降低了工商企業(yè)和農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，大大減少了稅收來(lái)源。二是延緩了稅改進(jìn)程。

　?。?）削弱了納稅人的納稅意識(shí)。從納稅人的角度看，造成納稅人稅費(fèi)不分，費(fèi)負(fù)重稅負(fù)輕的事實(shí)為“稅負(fù)重”的錯(cuò)覺(jué)所掩蓋，使納稅人產(chǎn)生抵觸心理，影響了自行申報(bào)納稅的積極性。從稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)看，稅費(fèi)混征，更增添稅費(fèi)不分心理，削弱了納稅人的納稅主動(dòng)性。

　?。?）削弱了稅收的調(diào)控力度，進(jìn)而削弱了中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控力度。許多需要通過(guò)稅收解決的問(wèn)題，由于過(guò)多收費(fèi)的介入，使得稅收調(diào)控力度受到削弱，調(diào)控意圖遭到扭曲。

　　6、影響了投資環(huán)境，特別是影響了外商投資的積極性。作為投資者，首先考慮的是投資收益或投資回報(bào)率，因此投資者除了考察投資項(xiàng)目外，更重要的是考察投資的軟環(huán)境，即稅收和各種收費(fèi)情況等，而依照國(guó)家稅法征收的各種稅收，投資者一般比較放心，特別是對(duì)外資企業(yè)還制定了許多稅收優(yōu)惠政策，而各種名目繁多的收費(fèi)，由于無(wú)法預(yù)測(cè)，投資者難以準(zhǔn)確測(cè)算投資回報(bào)率，以至許多企業(yè)在實(shí)施投資后，由于收費(fèi)的因素，造成預(yù)測(cè)收益與實(shí)際收益相去甚遠(yuǎn)而怨聲載道。

　　二、實(shí)施“費(fèi)改稅”的基本思路和實(shí)施步驟

　　基本思路：

　　取消一切不合理收費(fèi)項(xiàng)目；保留或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一部分；改稅一部分；進(jìn)入市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)一部分。

　　1、取消一切不合理收費(fèi)。我國(guó)最初設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目是八十年代初由中央政府設(shè)立的，因此，為實(shí)現(xiàn)收費(fèi)項(xiàng)目的源頭控制，今后中央不能再出臺(tái)新的收費(fèi)項(xiàng)目，防止上行下效，擴(kuò)大收費(fèi)口子。同時(shí)，費(fèi)改稅后，要明令禁止各地出臺(tái)除規(guī)費(fèi)以外的一切形式的收費(fèi)。一切收費(fèi)和收稅都要納入財(cái)政。稅務(wù)部門(mén)管理。不允許其他非財(cái)稅部門(mén)直接參與財(cái)政分配。特別是執(zhí)法部門(mén)的收費(fèi)，其收費(fèi)具有很大的強(qiáng)制性，容易滋長(zhǎng)各種不合理收費(fèi)和腐敗行為，因此對(duì)于這些部門(mén)不能有直接參與收費(fèi)的權(quán)限。

　　2、保留或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一部分。主要是將事業(yè)單位收取的有償性的工本費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等，實(shí)行一部分保留，一部分合并，一部分根據(jù)成本情況以不盈利為原則降低標(biāo)準(zhǔn)。

　　3、改稅一部分。重點(diǎn)是將行政單位收取的大部分行政性規(guī)費(fèi)和基金改為稅收。

　　4、進(jìn)入市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)一部分。是將事業(yè)單位收取的帶有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的收費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)，按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，不論主體是誰(shuí)，其交換行為通過(guò)市場(chǎng)自愿進(jìn)行，不具有強(qiáng)制性。

　　實(shí)施步驟：

　　第一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，目前的費(fèi)改稅工作，必須在積極、穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設(shè)計(jì)、逐步過(guò)渡、分步實(shí)施。具體可分為近期目標(biāo)和中期目標(biāo)兩步走。

　　第一步：近期目標(biāo)。所謂近期目標(biāo)，就是指近兩年，最遲不超過(guò)2000年前的費(fèi)改稅目標(biāo)。近期目標(biāo)應(yīng)本著有利于強(qiáng)化政府的宏觀(guān)管理職能和理順社會(huì)分配關(guān)系；有利于調(diào)動(dòng)中央和地方政府兩個(gè)積極性；有利于以稅聚財(cái)，規(guī)范預(yù)算管理；有利于減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；有利于完善現(xiàn)行稅制的原則，把那些具有稅收或準(zhǔn)稅收性質(zhì)，收入來(lái)源較穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，收費(fèi)具有連續(xù)性和持久性且無(wú)人員開(kāi)支或只涉及行政管理費(fèi)和基金的收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收。具體形成共識(shí)可作為近期改革目標(biāo)的，有以下三個(gè)稅種：（1）社會(huì)保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅。

　　1、將目前的社會(huì)保障統(tǒng)籌等收費(fèi)改為社會(huì)保障稅。

　　對(duì)如何建立社會(huì)保障稅的具體方法上，主要有兩種供選擇的思路。

　　第一種思路是：將目前我國(guó)主要的三大保障制度（養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療）均單獨(dú)作為一個(gè)獨(dú)立稅種提出來(lái)，分別設(shè)立養(yǎng)老保障稅、失業(yè)保障稅和醫(yī)療保障稅，形成社會(huì)保障制度下的三個(gè)稅種。鑒于目前養(yǎng)老基金改稅的條件已經(jīng)成熟，可先將養(yǎng)老保障稅建立起來(lái)，先行一步，待失業(yè)和醫(yī)療兩大保障條件成熟后再行開(kāi)征。

　　第二種思路是：建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，把“養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療”分別作為稅目，形成大統(tǒng)一的社會(huì)保障稅體系。

　　2、將目前的各種教育收費(fèi)改征教育稅。將目前征收的教育費(fèi)附加，農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加、地方教育發(fā)展費(fèi)等各種教育性收費(fèi)改為教育稅。提高其法律地位，防止出現(xiàn)目前這種征費(fèi)過(guò)程中的隨意性，并克服由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，而使教育收費(fèi)苦樂(lè)不均的弊端，確保教育經(jīng)費(fèi)的足額征收和教育事業(yè)發(fā)展的需要。但在稅種的名稱(chēng)和內(nèi)涵上存在兩種意見(jiàn)：

　　一種意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)將文化事業(yè)建設(shè)基金同教育稅統(tǒng)籌考慮，設(shè)立文化教育事業(yè)稅。這樣作的理由是，文化和教育本身就密不可分，放在一起，既減少了一項(xiàng)收費(fèi)，又保證了文化事業(yè)基金的征收。

　　另一種意見(jiàn)認(rèn)為，按照公共產(chǎn)品理論，文化事業(yè)建設(shè)本來(lái)就是國(guó)家的事，這純屬于一個(gè)國(guó)家的公共事業(yè)設(shè)施建設(shè)，是政府該管的事，這個(gè)收費(fèi)完全應(yīng)該取消。

　　同時(shí)，在改行政教育稅后如何確定計(jì)稅依據(jù)問(wèn)題，也存在兩種不同意見(jiàn)：

　　一種意見(jiàn)認(rèn)為：為減少改稅后的震蕩和納稅人的心理承受能力，仍應(yīng)按現(xiàn)在的流轉(zhuǎn)稅額作為計(jì)稅依據(jù)，只要在稅率上進(jìn)行一下高調(diào)就可以了。這樣作既減少了重新測(cè)算稅基的麻煩，又有利于改稅后的平衡過(guò)渡。

　　另一種意見(jiàn)認(rèn)為，改稅后應(yīng)該重新考慮稅基問(wèn)題，絕不能在用目前這種稅上征稅的做法。計(jì)稅依據(jù)問(wèn)題在稅制改革時(shí)已有過(guò)動(dòng)議，即以納稅人的銷(xiāo)售收入額和營(yíng)業(yè)額以及有經(jīng)營(yíng)收入的單位和個(gè)人收入作為稅基。理由是，教育稅設(shè)計(jì)的基本原則應(yīng)該是寬稅基、低稅率、易征管。

　　3、將目前公路養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目取消，改征燃油稅。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)海南等地的做法，將養(yǎng)路費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)、車(chē)輛過(guò)路橋運(yùn)行費(fèi)、駕駛員培訓(xùn)費(fèi)、公路建設(shè)費(fèi)、江河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、農(nóng)機(jī)監(jiān)理費(fèi)、交通監(jiān)理費(fèi)、船舶管理費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)、水運(yùn)客運(yùn)附加費(fèi)等等，歸并改為“燃油稅”。對(duì)于這一點(diǎn)，主要有三種可選擇的思路：

　　第一種思路：，條件已具備，應(yīng)該開(kāi)征。理由是：（1）有法律依據(jù)。《中華人民共和國(guó)公路法》第36條規(guī)定：“公路養(yǎng)路費(fèi)采取征收燃油附加費(fèi)的辦法。擁有車(chē)輛的單位和個(gè)人，在購(gòu)買(mǎi)燃油時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納燃油附加費(fèi)。征收燃油附加費(fèi)的，不得再征收公路養(yǎng)路費(fèi)”；（2）有一定的可行性。表現(xiàn)在社會(huì)呼聲比較大，是各部門(mén)收費(fèi)中，反映強(qiáng)烈且數(shù)額較大的收費(fèi)項(xiàng)目；（3）具備了一定的開(kāi)征條件。如收費(fèi)便于集中；收費(fèi)規(guī)模大；全國(guó)絕大部分地方都不同程度地實(shí)行了收支兩條線(xiàn)等。若納入稅收的話(huà)，不但可以增加國(guó)家財(cái)政收入，而且對(duì)規(guī)范收費(fèi)也有好處。

　　第二種思路：從全國(guó)目前的情況看，開(kāi)征燃油稅的時(shí)機(jī)尚不具備，理由有三：（1）從法律的角度看，并沒(méi)有作出硬性規(guī)定。（2）從稅收征收征管的角度說(shuō)，開(kāi)征燃油稅目前根本管不了。如許多燒油的并不走路，因此，把養(yǎng)路費(fèi)改成燃油稅后，需要界定的事情太多，漏洞也很大，就目前的征管條件和手段來(lái)說(shuō)，那是根本辦不到的。（3）從目前交通收費(fèi)的體系來(lái)看，改稅后的遺留問(wèn)題和包袱太重：一是人員分流問(wèn)題。二是欠債問(wèn)題。

　　第三種思路：改燃油稅是一個(gè)方向，應(yīng)該繼續(xù)創(chuàng)造條件，緩步出臺(tái)。目前理想的選擇是，采取一個(gè)中間道路，即一個(gè)過(guò)渡的辦法，這個(gè)辦法就是把現(xiàn)在的公路養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)并入現(xiàn)行的車(chē)船使用稅。具體方案：將交通部門(mén)收取的公路養(yǎng)路費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)、車(chē)輛通行費(fèi)、公路建設(shè)基金、公路基礎(chǔ)設(shè)施增容費(fèi)等并入現(xiàn)行車(chē)船使用稅，按現(xiàn)行收費(fèi)項(xiàng)目增設(shè)稅目，按現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)征收率（額），入庫(kù)級(jí)次及收稅機(jī)關(guān)仍按現(xiàn)稅種不變。

　　第二步：中期目標(biāo)。所謂中期目標(biāo)，是指“十五”計(jì)劃期間或者更短一些時(shí)間內(nèi)完成的費(fèi)改稅目標(biāo)。由于費(fèi)改稅是一項(xiàng)艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須采取實(shí)事求是的態(tài)度，成熟一個(gè)改一個(gè)，切不可操之過(guò)急?？梢约{入中期費(fèi)改稅目標(biāo)的有以下十種：將環(huán)境保護(hù)費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)等5種收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅；將城建費(fèi)、河道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等9種收費(fèi)改為城市維護(hù)建設(shè)稅；將證券市場(chǎng)監(jiān)管費(fèi)、期貨市場(chǎng)監(jiān)管費(fèi)等2種收費(fèi)適時(shí)開(kāi)征證券交易稅；將棉花價(jià)格調(diào)節(jié)基金、副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金等5種基金改為社會(huì)福利稅，或并入相關(guān)稅基征稅，不再設(shè)稅種；將農(nóng)（牧）業(yè)稅地方附加、復(fù)墾基金等8種收費(fèi)并入農(nóng)牧業(yè)稅；將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、無(wú)線(xiàn)電管理費(fèi)等11種收費(fèi)并入資源稅；將電力建設(shè)基金、散裝水泥專(zhuān)項(xiàng)基金等9種收費(fèi)改為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稅，或建立專(zhuān)項(xiàng)投資基金，并設(shè)立《投資基金法》；將外商投資土地使用費(fèi)、土地管理費(fèi)等4種收費(fèi)并入土地使用稅；將城市開(kāi)發(fā)收取的各種城建配套費(fèi)用并入固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；將農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅，或設(shè)立農(nóng)（牧）業(yè)附加稅。

　　第二種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《“九五”計(jì)劃及2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃》及費(fèi)改稅對(duì)稅收征管條件要求和相配套措施改革的要求，認(rèn)為費(fèi)改稅不應(yīng)操急過(guò)急應(yīng)分三步走，按部就班地完成。第一步費(fèi)改稅即近期（1年2年）的費(fèi)改稅，將在現(xiàn)有的征管條件和相適應(yīng)的配套政策允許的條件下，將教育費(fèi)附加改為社會(huì)保障稅，將養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅；第二步費(fèi)改稅即中期（3年5年）的費(fèi)改稅，將在各有關(guān)條件發(fā)展下，將資源補(bǔ)償費(fèi)改征資源稅，將土地使用費(fèi)改征土地使用稅，將企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)改征印花稅；第三步費(fèi)改稅即遠(yuǎn)期（6年10年）的費(fèi)改稅，在前兩步費(fèi)改稅的基礎(chǔ)上，在稅收征管改革進(jìn)一步完善和相應(yīng)的配套改革措施實(shí)現(xiàn)時(shí)，按照費(fèi)改稅的原則將需要改稅的費(fèi)全部改為稅，從而完全實(shí)現(xiàn)清費(fèi)立稅的總體目標(biāo)。

　　第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，稅費(fèi)規(guī)范化改革的總體設(shè)想是規(guī)范行政性收費(fèi)，取消不合理的收費(fèi)，將屬于稅收范圍的收費(fèi)項(xiàng)目納入稅收體系。實(shí)施步驟分為三個(gè)階段：

　?。ㄒ唬┙?。在3年5年內(nèi)將具有稅收性質(zhì)的行政性收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收。具體可分為兩個(gè)步驟：（1）清理歸并收費(fèi)項(xiàng)目，將現(xiàn)行的行政性收費(fèi)項(xiàng)目中那些不合理的收費(fèi)項(xiàng)目予以堅(jiān)決清除，將這些屬于所謂的合法不合理、或合理不合法、或既不合理又不合法的項(xiàng)目予以歸并一批、取消一批，以堅(jiān)決剎住亂收費(fèi)的勢(shì)頭，整頓收費(fèi)秩序。（2）在歸并的基礎(chǔ)上，將具有稅收特點(diǎn)的且不屬于收費(fèi)范圍的收費(fèi)項(xiàng)目逐步納入稅收范圍。清理收費(fèi)項(xiàng)目、整頓收費(fèi)秩序后，條件已經(jīng)成熟的可以逐步進(jìn)行費(fèi)改稅。

　?。ǘ┲衅凇?shí)施中期方案的條件有兩個(gè)：其一，我國(guó)財(cái)政狀況的根本好轉(zhuǎn)；其二，我國(guó)政治體制適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，機(jī)構(gòu)改革深化，取消現(xiàn)行行業(yè)管理性質(zhì)的行政管理部門(mén)，將其行政職能歸并到政府機(jī)構(gòu)的相應(yīng)職能部門(mén)。

　　中期方案的具體內(nèi)容包括：（1）取消現(xiàn)行行政性收費(fèi)中的補(bǔ)償性收費(fèi)。政府機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額撥付。（2）取消現(xiàn)行行政性收費(fèi)中的行業(yè)管理費(fèi)。

　?。ㄈ┻h(yuǎn)期。這個(gè)遠(yuǎn)期方案應(yīng)視我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系和分稅制財(cái)政體制的規(guī)范化進(jìn)程而定，可以在時(shí)間上適當(dāng)提前。

　　三、實(shí)施費(fèi)改稅必備的配套政策措施及建議

　　1、樹(shù)立現(xiàn)代財(cái)政分配意識(shí)，從觀(guān)念上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相協(xié)調(diào)?！百M(fèi)改稅”既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是正確處理國(guó)家、地方、企業(yè)、居民、部門(mén)五者利益的現(xiàn)代財(cái)政分配形式，同時(shí)還是轉(zhuǎn)換政府職能、減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)廉政建設(shè)的重要舉措。

　　2、建立科學(xué)、合理的利益分配機(jī)制，使地方利益與中央利益相協(xié)調(diào)。在稅種級(jí)次的劃分上，應(yīng)在明確中央稅的前提下，強(qiáng)化共享稅的份額，保證地方稅的份額。（1）可將各種“費(fèi)改稅”的基金按照資金用途范圍劃分為“中央基金稅”和“地方基金稅”，涉及到用于全國(guó)性公共建設(shè)支出的，劃為中央稅；涉及到用于地方區(qū)域性建設(shè)支出的，劃為地方稅。（2）行政性收費(fèi)具有維護(hù)各級(jí)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的作用，在“費(fèi)改稅”之前，這部分收入作為地方財(cái)力，用于地方性支出，轉(zhuǎn)變成稅以后，現(xiàn)階段應(yīng)將其作為共享稅類(lèi)比較適宜。（3）各項(xiàng)事業(yè)性收費(fèi)，其主要用于地方事業(yè)發(fā)展，條件成熟，轉(zhuǎn)變成稅以后，可將其作為地方稅類(lèi)?！?6》

　　3、合理調(diào)整中央與地方的收入關(guān)系。大部分行政性規(guī)費(fèi)、基金走費(fèi)改稅的路子后，應(yīng)當(dāng)區(qū)別各種規(guī)費(fèi)和基金改稅后的性質(zhì)和原來(lái)的收入歸屬關(guān)系，合理劃分和調(diào)整中央與地方的關(guān)系。少數(shù)原來(lái)作為中央政府的基金、收費(fèi)收入改稅后，可劃為中央稅，多數(shù)劃為地方稅，個(gè)別劃為中央與地方共享稅。

　　4、合理劃分、調(diào)整中央與地方的權(quán)限。結(jié)合費(fèi)改稅改革，明確給地方政府相對(duì)多一

　　些的稅收權(quán)限。如現(xiàn)在地方政府收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收的某些稅種和某些地方收入潛力大的稅種的開(kāi)征、停征權(quán)，但稅收立法、批準(zhǔn)權(quán)要由中央掌握。同時(shí)，也可以考慮給地方一定的稅收立法權(quán)限，主要是指一些具有地方特色、有利于調(diào)動(dòng)地方積極性的小稅種，在報(bào)經(jīng)全國(guó)人大備案的條件下，可由省一級(jí)人大立法開(kāi)征，但必須明確，這一立法權(quán)限只能到省一級(jí)，不能層層下放。

　　5、進(jìn)一步完善稅制。應(yīng)主要加快以下幾方面的改革進(jìn)程：（1）改革現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)和所得稅制。一是參照國(guó)際慣例，對(duì)目前生產(chǎn)型的增值稅改為消費(fèi)型；二是加快內(nèi)外資企業(yè)所得稅法的統(tǒng)一步伐，并將現(xiàn)行按企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分中央所得稅和地方所得稅辦法改為實(shí)行統(tǒng)一簡(jiǎn)化的比例分成共享，或?qū)嵭腥胫醒霂?kù)的由國(guó)稅局向企業(yè)征收企業(yè)所得稅，地方則征收地方附加企業(yè)所得稅；三是改革現(xiàn)行個(gè)人所得稅，將現(xiàn)行的分類(lèi)所得稅制改為綜合分類(lèi)混合稅制，今后逐步過(guò)渡到綜合所得稅制。（2）加快改革地方稅制；（3）改革農(nóng)業(yè)稅制。結(jié)合費(fèi)改稅，應(yīng)將“三提五統(tǒng)”收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅制中，與此同時(shí)還應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)、稅目和稅率。（4）堅(jiān)持按國(guó)民待遇原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；（5）重新調(diào)整、確定共享稅的分成比例。將增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅納入共享稅的范圍，按“五五或六四”共享。

　　6、實(shí)施社會(huì)保障稅必須有相配套的社會(huì)保障法規(guī)和措施。在開(kāi)征社會(huì)保障稅的同時(shí)，應(yīng)著手修訂已有的社會(huì)保障規(guī)定，制定“社會(huì)保障法”，建立比較系統(tǒng)完整的社會(huì)保障制度。

　　7、完善和健全立法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范的政府部門(mén)收入機(jī)制的顯著標(biāo)志：一是以法律為準(zhǔn)繩，即必須依法行政；二是全部政府收入必須納入預(yù)算管理；三是財(cái)稅部門(mén)總攬政府收支；四是政府收入以稅收為基本來(lái)源。

　　8、規(guī)范保留收費(fèi)項(xiàng)目的管理。核心問(wèn)題是統(tǒng)一發(fā)票管理，票款分離，收支兩條線(xiàn)，收費(fèi)要統(tǒng)一納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理。對(duì)保留收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須向社會(huì)公開(kāi)，增強(qiáng)收費(fèi)透明度，并要建立完備的收費(fèi)制度與辦法，還要鼓勵(lì)繳費(fèi)主體大膽抵制亂收費(fèi)現(xiàn)象。