內(nèi)容提要：稅收優(yōu)惠政策作為引進外資的重要措施，在不同的階段和不同的環(huán)境中對東道國和投資者產(chǎn)生了差異很大的效果。稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生積極影響的關(guān)鍵在于因地制宜、注意與其他政策相互配合以及控制稅收優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的消極影響。我國在制定引進外資的稅收優(yōu)惠政策時，應(yīng)借鑒國際上的經(jīng)驗，有效地利用稅收優(yōu)惠政策引進外資。本文主要論述稅收優(yōu)惠的作用機制與特點以及產(chǎn)生稅收優(yōu)惠效應(yīng)的背景，并在此基礎(chǔ)上分析稅收優(yōu)惠政策對我國引進外資的啟示作用。

　　近年來，外國直接投資（FDI）一直在快速增長。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的報告，1999年全世界的外國直接投資達8650億美元，2000年預(yù)計已超過10000億美元。近年來，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都把吸引外國直接投資作為國家經(jīng)濟發(fā)展的手段之一，并在不同程度上制定了吸引外資的優(yōu)惠政策。但是，各種優(yōu)惠政策具有完全不同的激勵外國資本進入的效應(yīng)。

　　一、稅收優(yōu)惠是東道國通過各種手段減少外國直接投資者稅收負擔的政策措施，幾乎所有的欠發(fā)達國家和許多發(fā)達國家都以制定稅收優(yōu)惠政策吸引潛在的外國直接投資者。但是，稅收優(yōu)惠對投資者決策產(chǎn)生的影響程度、稅收優(yōu)惠的作用機制卻仍然是一個值得討論的問題。其中，關(guān)于稅收優(yōu)惠在影響投資者決策的權(quán)重問題，一般性低稅率和特殊的暫時性優(yōu)惠的效果問題，稅收優(yōu)惠對吸引不同類型的外國直接投資的作用差異問題，是各國經(jīng)濟學(xué)家和政策制定者首 先需要考慮的問題。

　　一般認為，政策穩(wěn)定、自然資源和人力資源的可得性、市場規(guī)模、稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施以及東道國對投資者的態(tài)度等，對直接投資者的決策都會產(chǎn)生影響。但是，在一系列影響因素中到底哪一個因素在起著決定作用？稅收優(yōu)惠的吸引力是否會被其他因素所抵消？這些都是人們所關(guān)心的重點。早在1955年，美國經(jīng)濟學(xué)家巴洛和萬德就開始著手研究影響跨國公司投資決策的決定因素。他們通過對美國247位外國投資者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有10％的投資者把稅收優(yōu)惠作為影響投資決策的首要條件，而對投資決策起決定作用的因素的順序是：貨幣的可兌換性（57％）、政治的穩(wěn)定性（39％）、市場容量和資源的可得性（26％）。另一項由羅賓遜主持的研究也得出了相同的結(jié)論：205家跨國公司的投資者認為，政治的穩(wěn)定、政府對私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定是最為重要的因素。在面臨關(guān)稅或外匯壁壘的情況下，影響投資決策的非政策因素是市場份額，影響投資決策的政策性因素是所有權(quán)管理和組織的繁瑣管制、東道國對外國企業(yè)的歧視性態(tài)度，稅收優(yōu)惠政策被排除在投資者所考慮的因素之外。羅斯和克雷斯滕森（1959）發(fā)現(xiàn)在墨西哥的27項外國投資中，只有一個項目的投資者曾經(jīng)把稅收優(yōu)惠作為潛在的決定因素。有學(xué)者在1967年對牙買加的55個外商直接投資項目進行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有兩個項目的投資者把牙買加的稅收優(yōu)惠作為他們在牙買加投資的決定因素。

　　但是，1980年以來卻有更多的研究得出了相反的結(jié)論。1985年，世界銀行的經(jīng)濟學(xué)家對10個國家74個外國直接投資項目進行了調(diào)查研究，其中有50個項目（67％）的投資者認為，他們對投資國的選擇完全取決于該國的稅收優(yōu)惠政策；如果這些國家沒有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，他們極有可能投資于其他國家或通過出口供應(yīng)當?shù)厥袌?。另一份對欠發(fā)達國家295個公司的研究（1990）表明，東道國的稅收優(yōu)惠是決定跨國公司投資區(qū)位選擇的第二重要因素，排在匯款限制之后，60％的公司把東道國的稅收優(yōu)惠視為關(guān)鍵因素，只有1％的公司認為稅收優(yōu)惠是可以忽略的。

　　這表明，影響投資者決策的各個因素的位次已經(jīng)發(fā)生了變化。20世紀80年代以前，投資者比較注重投資環(huán)境，稅收優(yōu)惠是投資者較少考慮的因素，有些投資者甚至完全不考慮稅收因素。但隨著東道國投資環(huán)境的普遍改善，投資者轉(zhuǎn)而注重投資的成本——收益問題，稅收因素因此被提到重要的位置。如對阿根廷外國直接投資者的調(diào)查顯示：1961和1971年，稅收因素被排在所有影響直接投資決策因素的第七位，而80年代以后，稅收因素就上升到了第一位。我們可以認為，稅收因素在外國直接投資的區(qū)位決策中已經(jīng)變得越來越重要了。當然，應(yīng)該指出，稅收優(yōu)惠并不影響投資者是否在海外進行投資的決策，只是當海外投資已被決定、在進行投資國別選擇時，東道國稅率的高低才對投資者有較大的影響。 稅收優(yōu)惠有許多表現(xiàn)形式，如減免所得稅、免稅期、擴大投資和再投資補貼、特殊扣除等。在這些優(yōu)惠措施中，究竟是一般性的低稅率優(yōu)惠還是特殊的暫時稅收優(yōu)惠更能吸引外國投資者呢？從對許多案例的分析來看，東道國在稅收優(yōu)惠政策的選擇上具有較大的靈活性。政府采取一般性的優(yōu)惠手段還是特殊的優(yōu)惠手段，其效果是不一樣的。一般而言，對投資者產(chǎn)生較大影響的是一般性的稅收優(yōu)惠政策。特殊的稅收優(yōu)惠只能針對個別項目，對大多數(shù)投資者而言，獲得特殊稅收優(yōu)惠的機會很有限，效果也非常有限，而一般性的稅收優(yōu)惠是每個投資者都能享受和把握的。另一方面，投資者希望有一個相對穩(wěn)定、政策透明的投資環(huán)境，特殊的稅收優(yōu)惠可能導(dǎo)致對稅收政策的曲解，并由于對優(yōu)惠政策不恰當?shù)氖褂枚y以使應(yīng)有的優(yōu)惠落到實處。因此，對潛在的投資者而言，一般性的稅率降低比特殊的稅收優(yōu)惠或投資津貼更重要。

　　事實上，除了一般性優(yōu)惠手段和特殊的優(yōu)惠手段會出現(xiàn)效果的差異外，對不同類型的外國直接投資，稅收優(yōu)惠的效果也會不一樣，最典型的是在出口導(dǎo)向型和進口替代型投資上的差別。對進口替代型的投資者而言，是否進行投資主要取決于當?shù)厥袌龅囊?guī)模和條件，他們往往只考慮兩個問題：（1）他們是否有超過當?shù)仄髽I(yè)的競爭優(yōu)勢。（2）直接投資是否比簡單地向這一市場出口產(chǎn)品更有利。由于投資者的競爭對手主要來自于當?shù)仄髽I(yè)和在當?shù)赝顿Y的其他跨國公司，而每個競爭者都可以享受到相同的稅收環(huán)境。因此，東道國是否有稅收優(yōu)惠就顯得不是那么重要。但在出口導(dǎo)向型的投資中，生產(chǎn)成本對出口產(chǎn)品的競爭力有相當重要的影響，東道國的稅負越低，生產(chǎn)成本就越低，出口產(chǎn)品的競爭力就越強。在決定一個特定的項目是否值得去投資時，除了考慮政策的穩(wěn)定性和有效率的、廉價的勞動力的可得性外，稅收優(yōu)惠就成為投資者考慮的另一個重要因素。

　　另一個值得重視的問題是，東道國的稅收優(yōu)惠是否會被雙重征稅所抵消？許多國家對本國居民的所有所得征稅，在海外投資取得的利潤往往被包含在母國公司的所得中，構(gòu)成母國征稅的基礎(chǔ)。有些在東道國得到的稅收減免反而構(gòu)成對外投資國的稅源，這樣，東道國的稅收優(yōu)惠非但不能刺激投資者，反而成為東道國向母國提供的一種津貼。如果這樣，東道國的稅收優(yōu)惠對投資者是沒有價值的。但是，由于大多數(shù)資本輸出國都準許稅收饒讓，在與欠發(fā)達國家簽訂的稅收協(xié)定中，允許在東道國獲得的稅收減免作為本國稅收抵免的一部分，這樣看來，稅收優(yōu)惠對投資者仍然是有價值的。即便沒有稅收饒讓，投資者的利潤在沒有匯出之前，可以較長時期地得到東道圍的優(yōu)惠；如果投資者不將利潤匯回國內(nèi)，就能無限期地享受到稅收優(yōu)惠的好處。

　　二、改革開放以來，我國制定了許多吸引外國直接投資的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策的實施，對吸引外國直接投資起到了很重要的作用，在稅收優(yōu)惠政策實施較早的東南沿海地區(qū)，外資數(shù)量遠遠超過了內(nèi)地。大量的調(diào)研資料也表明，我國稅收優(yōu)惠政策對吸引外國直接投資產(chǎn)生了積極的影響。但是，我國是否要繼續(xù)執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策呢？從國際直接投資的發(fā)展態(tài)勢看，回答應(yīng)當是肯定的。為了達到引進外資、加快技術(shù)進步和推進我國經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)期目標，我國在很長的一段時期內(nèi)，仍然必須通過制定和實施各項稅收優(yōu)惠政策來有效地引進外資。結(jié)合我國引進外資的戰(zhàn)略目標和國際資本的變化趨勢，我國在制定和實施各項稅收優(yōu)惠政策時主要應(yīng)考慮以下因素：

　?。ㄒ唬┨幚砗枚愂諆?yōu)惠與投資環(huán)境的關(guān)系，充分認識到我國引進外資的關(guān)鍵仍然是改善投資環(huán)境

　　按照聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的定義，優(yōu)惠是指政府提供給特定企業(yè)的任何可衡量的經(jīng)濟方面的利益，由此可以提高特定外資企業(yè)的收益率，或降低其成本或風險。但是，我們應(yīng)當注意區(qū)分優(yōu)惠與投資環(huán)境要素之間的差異，優(yōu)惠并不包括諸如基礎(chǔ)設(shè)施、有關(guān)外國直接投資的法律制度、企業(yè)經(jīng)營制度、利潤的匯回或國民待遇等因素。毫無疑問，這些政策或者基礎(chǔ)設(shè)施會影響跨國公司的投資區(qū)位決策，但從實質(zhì)上說都不是對外國直接投資的優(yōu)惠，而是涉及一個國家的投資環(huán)境問題。只有在外資企業(yè)的其他生產(chǎn)經(jīng)營條件已經(jīng)具備的情況下，各種優(yōu)惠政策才具有實際意義。因此，我們不能僅僅依靠競相給予外商優(yōu)惠來引進外資，投資環(huán)境的改善同樣十分重要。

　?。ǘ┍仨氄J識到產(chǎn)生稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)的有效條件，重視其他政策的搭配與組合

　　應(yīng)當看到，稅收優(yōu)惠在影響外國直接投資的區(qū)位選擇決策中作用的有限性，其他政策如政治穩(wěn)定性、政府對私人企業(yè)的態(tài)度、經(jīng)濟和金融的穩(wěn)定性以及對外國控股企業(yè)的非歧視性等政策因素同樣重要。稅收優(yōu)惠措施的效果取決于許多條件，同時還需要各級政府和政策的協(xié)調(diào)。只有稅收優(yōu)惠而缺乏其他相應(yīng)的政策，投資者從稅收優(yōu)惠中得到的利益往往會被其他負面因素所抵消。這就要求我們在制定引進外資的政策中，注意稅收優(yōu)惠與其他政策變量與非政策變量的配合。

　?。ㄈ┍仨毧紤]稅收優(yōu)惠的效率與代價，審慎地利用稅收優(yōu)惠

　　稅收優(yōu)惠有效率是指稅收優(yōu)惠能顯著地增加經(jīng)濟的產(chǎn)出，對東道國產(chǎn)生的實際利益大于由于稅收優(yōu)惠而導(dǎo)致的利益損失或機會損失。通常，外國直接投資給東道國帶來的利益有創(chuàng)造就業(yè)機會、改善基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)轉(zhuǎn)移與擴散以及拓展新市場等。同時，也可能由于損害環(huán)境、耗費原材料、割裂國內(nèi)經(jīng)濟等而導(dǎo)致東道國的較大損失。只有當投資利益大于損失時，東道國的稅收優(yōu)惠才是有效率的。東道國不能因為片面追求外國投資的數(shù)量而犧牲本國的利益，在制定優(yōu)惠政策時，要充分考慮該項政策的實施對本國的環(huán)境、市場、技術(shù)等方面的影響。

　　形象地比喻，我國稅收優(yōu)惠政策是一種特殊的外資引進對策，是根據(jù)自身經(jīng)濟“癥結(jié)”和跨國公司相對應(yīng)的“療效”而確立的。也即是建立在國際直接投資對我國經(jīng)濟能夠產(chǎn)生增長效應(yīng)的預(yù)期和現(xiàn)實之上的。從長遠來看，相對穩(wěn)定的一般性國際直接投資政策，是我國利用國際直接投資參與國際分工、進而推進自身動態(tài)優(yōu)勢的基礎(chǔ)。