[摘要]本文分析了農(nóng)村稅費(fèi)改革的難點(diǎn)，探討了其對(duì)策選擇基點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，提出了迎難而上，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革的對(duì)策建議。一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的難點(diǎn)。（一）鄉(xiāng)村負(fù)債積重難返，鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)難度增大，增加了稅費(fèi)改革推進(jìn)難度。（二）改革意見(jiàn)分歧大，改革試點(diǎn)模式少，下藥對(duì)癥難。（三）體制運(yùn)行慣性大，配套改革復(fù)雜性強(qiáng)，稅費(fèi)改革異化易、鞏固難。（四）農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督難，抵制農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)難。二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的對(duì)策選擇基點(diǎn)。（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題出在下面，根子卻在體制。（二）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本出路，在于農(nóng)村稅費(fèi)改革；鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本途徑，在于稅費(fèi)外，在于以宏觀改革為根本，深化整個(gè)配套改革。（三）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和提高農(nóng)民收入，都是農(nóng)村發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。盡管從長(zhǎng)期來(lái)看，增收比減負(fù)更重要；但就近期而言，減負(fù)和增收同樣迫切。三、簡(jiǎn)短的結(jié)論。

　　早在90年代初期，在一些地區(qū)，農(nóng)村稅費(fèi)改革就已經(jīng)被提上議事日程。2000年，全國(guó)首次以省為單位在安徽進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。近年來(lái)，由于中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)村稅費(fèi)改革工作取得了積極的成效。但是，迄今為止，這種改革離預(yù)期的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?，仍然可以說(shuō)是任重道遠(yuǎn)。之所以這樣，很大程度上，與農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的難點(diǎn)和對(duì)策選擇基點(diǎn)問(wèn)題有關(guān)。因此，對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的難點(diǎn)和對(duì)策選擇基點(diǎn)加強(qiáng)研究，有利于更好地促進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的難點(diǎn)

　　從近年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的難點(diǎn)，主要有以下4個(gè)方面：

　　（一）鄉(xiāng)村負(fù)債積重難返，鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)難度增大，增加了稅費(fèi)改革推進(jìn)難度

　　1.鄉(xiāng)村負(fù)債積重難返，增加了農(nóng)村稅費(fèi)改革的難度。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)村負(fù)債可以通過(guò)農(nóng)民上繳的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)消化，也可以通過(guò)開(kāi)辟名目繁多的稅費(fèi)向農(nóng)民收取。但即便如此，鄉(xiāng)村負(fù)債問(wèn)題仍然越來(lái)越重。農(nóng)業(yè)部1997年對(duì)10個(gè)省的一項(xiàng)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)的平均負(fù)債規(guī)模，已經(jīng)分別達(dá)到近400萬(wàn)元和20萬(wàn)元。鄉(xiāng)村負(fù)債積重難返，不僅是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)收取難的重要原因，也成為鄉(xiāng)村干部的精神包袱，牽扯了他們很大一部分精力，影響其從事鄉(xiāng)村公益事業(yè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性，包括從事農(nóng)村稅費(fèi)改革的積極性。

　　2.稅費(fèi)改革往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力進(jìn)一步減少，鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難明顯增大。鄉(xiāng)村收益增加，往往是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為的直接結(jié)果之一。農(nóng)村稅費(fèi)改革，如果要真正高舉減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大旗，就幾乎必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力的進(jìn)一步減少，至少長(zhǎng)期情況是這樣。謝仁生等（2000）對(duì)江西宜春地區(qū)的調(diào)查資料顯示，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村實(shí)際收入大幅度下降，導(dǎo)致農(nóng)村公益事業(yè)難以為繼，形勢(shì)不容樂(lè)觀。2000年9月，我們對(duì)安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的專項(xiàng)調(diào)查表明，至少?gòu)慕诘目傮w情況來(lái)看，安徽試點(diǎn)導(dǎo)致了鄉(xiāng)村可用財(cái)力減少，其程度是明顯的，其中村級(jí)可用財(cái)力的減少幅度更大。鑒于鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫、運(yùn)行費(fèi)用大的問(wèn)題短期內(nèi)難以根本解決，由農(nóng)村稅費(fèi)改革所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村可用財(cái)力迅速減少，必將進(jìn)一步演化為鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難。在那些收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村，問(wèn)題更為嚴(yán)重。

　　3.鄉(xiāng)村可用財(cái)力的減少，鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)困難的增加，可能會(huì)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利推進(jìn)。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)行稅費(fèi)改革，是黨和政府的一貫政策，也是廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈要求。但是，這種政策與其他政策一樣，最終都需要鄉(xiāng)村組織和鄉(xiāng)村干部去落實(shí)。因此，鄉(xiāng)村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村干部的積極工作，是保證稅費(fèi)改革順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。而鄉(xiāng)村可用財(cái)力的減少，鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難的增大，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致這一基礎(chǔ)發(fā)生動(dòng)搖？會(huì)不會(huì)引起鄉(xiāng)村組織“從對(duì)自身利益的關(guān)心上”去抵制這項(xiàng)改革？會(huì)不會(huì)從需求上拉動(dòng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果？對(duì)于這些問(wèn)題，簡(jiǎn)單地回答“不會(huì)”，可能是過(guò)于樂(lè)觀了。

　?。ǘ└母镆庖?jiàn)分歧大，改革試點(diǎn)模式少，下藥對(duì)癥難

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革及與此相關(guān)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，早在幾年前，就已經(jīng)成為農(nóng)村研究中的熱點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，這方面的研究取得了重要進(jìn)展；但是，迄今為止，基本上仍然是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，改革意見(jiàn)分歧較大。當(dāng)然，此項(xiàng)改革是個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同的研究者由于觀察問(wèn)題的角度不同，在改革的意見(jiàn)上出現(xiàn)分歧，本是正常的。不同意見(jiàn)的存在及其相互碰撞，還可以為本項(xiàng)研究的進(jìn)一步深化和改革方案的進(jìn)一步科學(xué)化，提供良好的基礎(chǔ)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，當(dāng)前在農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題的研究中，存在以下問(wèn)題：（1）有些研究者往往較多地關(guān)注改革方案的提出，很少考慮方案的完善或?qū)嵤?；甚至有些方案的設(shè)計(jì)過(guò)于理想化，過(guò)分強(qiáng)調(diào)改革的必要性，對(duì)于改革方案實(shí)施的可行性和階段性，則較少考慮，進(jìn)而導(dǎo)致其設(shè)計(jì)的方案往往難以付諸實(shí)踐。（2）不同的意見(jiàn)之間，往往是鳴而不爭(zhēng)，缺乏有效的“兼容”和“取長(zhǎng)補(bǔ)短”機(jī)制，在一定程度上妨礙了研究的深化和改革方案的完善。（3）有關(guān)方面對(duì)于改革試點(diǎn)的態(tài)度，往往存在科學(xué)性不足的問(wèn)題。對(duì)改革試點(diǎn)方案的取舍，往往難以進(jìn)行科學(xué)、充分的論證；對(duì)試點(diǎn)工作的評(píng)估，難以進(jìn)行全面如實(shí)的分析和堅(jiān)持不懈的冷靜跟蹤。農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本鞏固，取決于行政體制和財(cái)稅體制的改革；而行政體制和財(cái)稅體制改革成果的根本鞏固，又取決于宏觀層面的改革。但是，近年來(lái)，在少數(shù)地縣級(jí)層次的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，往往將行政體制和財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，較多地放在鄉(xiāng)村層面，對(duì)于地縣級(jí)層面的改革，則較少涉及。為什么會(huì)這樣？地縣級(jí)層面的改革，涉及到試點(diǎn)決策者的自身利益，可能是一個(gè)重要原因。

　　基于上述三方面的問(wèn)題，農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，往往難以避免模式單調(diào)和代表性不強(qiáng)的問(wèn)題，難以通過(guò)試點(diǎn)前的多方案篩選、試點(diǎn)中的多方案比較和不斷總結(jié)完善。促進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革研究的持續(xù)深化，及時(shí)地檢驗(yàn)和修正改革方案的理論設(shè)計(jì)，以便更好地做到對(duì)癥下藥。當(dāng)前，一些地方的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，在相關(guān)配套措施的選擇上，往往過(guò)分關(guān)注中微觀層面的改革，輕視宏觀改革的配套協(xié)調(diào)；為什么這樣？在很大程度上，也是因?yàn)槎愘M(fèi)改革試點(diǎn)的模式單調(diào)，代表性不強(qiáng)。

　　（三）體制運(yùn)行慣性大，配套改革復(fù)雜性強(qiáng)，稅費(fèi)改革異化易、鞏固難

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程，實(shí)際上是個(gè)與此相關(guān)的不同利益主體之間進(jìn)行利益調(diào)整和再分配的過(guò)程。在此項(xiàng)改革的決策過(guò)程中，政府往往具有重要的驅(qū)動(dòng)作用。但是，從路徑選擇及其結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革絕不單是一個(gè)政府的事情，它其實(shí)是各種利益主體之間互相抗衡和妥協(xié)的過(guò)程。因此，研究農(nóng)村稅費(fèi)改革，必須關(guān)注改革過(guò)程中相關(guān)利益主體的行為和反應(yīng)。這些利益主體的行為和反應(yīng)，關(guān)系到一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題：稅費(fèi)改革的成果到底能不能鞏固？稅費(fèi)改革的過(guò)程，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)異化？

　　在稅費(fèi)改革中，影響較大的利益主體，主要有4類：農(nóng)民，鄉(xiāng)村組織，政府部門(mén)（指面向農(nóng)民收取行政事業(yè)性費(fèi)用和政府性基金、集資的行為主體，包括從事經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的政府辦服務(wù)組織），黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層（黨中央、國(guó)務(wù)院及其在省地市的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)）。一般來(lái)說(shuō)，在稅費(fèi)改革中，如果能夠真正高舉“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的大旗，那么，農(nóng)民將是得益方，也是改革的最大支持者。但是，至少?gòu)母母锏某跗诤椭苯有Ч麃?lái)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革極易導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)困難增大，導(dǎo)致政府部門(mén)稅外收費(fèi)被強(qiáng)令取消或嚴(yán)格規(guī)范。因此，從自身利益出發(fā)，鄉(xiāng)村組織和政府部門(mén)容易對(duì)改革產(chǎn)生消極抵觸情緒。但黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視和超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)（包括成立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)監(jiān)管等措施），會(huì)從外部形成強(qiáng)大的壓力，迫使鄉(xiāng)村組織“積極參與”改革，迫使政府部門(mén)收斂其面向農(nóng)民的收費(fèi)集資行為，從而“積極配合”改革。因而，在短期內(nèi)，農(nóng)村稅費(fèi)改革要取得一定的成效，是完全可能的。但是，基于以下原因，農(nóng)村稅費(fèi)改革往往難以回避短期見(jiàn)效易、長(zhǎng)期鞏固難，改革啟動(dòng)易、防止異化難的問(wèn)題。

　　1.農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程，難以始終處于超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)之下。從各地農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，稅費(fèi)改革的短期見(jiàn)效，與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)是息息相關(guān)的。如在安徽農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，成立了高規(guī)格的全省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委書(shū)記任組長(zhǎng)，省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)；并從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員，組成了省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。仿照省里的模式，全省各地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也相應(yīng)成立了強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)。這種超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于安徽試點(diǎn)在短期內(nèi)取得良好的效果，發(fā)揮了重要作用。

　　但是，這種事實(shí)不由得使人產(chǎn)生這樣的疑問(wèn)：如果組織領(lǐng)導(dǎo)稍有松懈，或回歸常態(tài)，對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)村組織的“積極參與”和政府部門(mén)的“積極配合”，會(huì)不會(huì)大打折扣？而沒(méi)有鄉(xiāng)村組織的“積極參與”和政府部門(mén)的“積極配合”，稅費(fèi)改革的后續(xù)成效會(huì)不會(huì)明顯低于試點(diǎn)初期？對(duì)于這樣兩個(gè)問(wèn)題，簡(jiǎn)單地說(shuō)“不”，恐怕都是過(guò)于樂(lè)觀的。事實(shí)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革無(wú)論是在何處進(jìn)行，要長(zhǎng)期處于超常強(qiáng)化的組織領(lǐng)導(dǎo)之下，都是難以做到的。撇開(kāi)其他因素不論，盡管從短期來(lái)看，增加農(nóng)民收入和加快推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革都是農(nóng)村發(fā)展中亟待解決的迫切問(wèn)題，但從長(zhǎng)期來(lái)看，農(nóng)民增收問(wèn)題卻是一個(gè)比稅費(fèi)改革更為重要的問(wèn)題。這些更為重要的長(zhǎng)期問(wèn)題，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層分散其組織領(lǐng)導(dǎo)稅費(fèi)改革的注意力？在此，我們提出上述問(wèn)題，可能不是杞人憂天。近年來(lái)，在其他地方早先進(jìn)行的稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，類似問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)。當(dāng)然，安徽試點(diǎn)作為全國(guó)首家以省為單位的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，不僅有省委、省政府的高度重視，還有中央的重視和監(jiān)督，所以，在上述問(wèn)題上，可能有些例外，要比一般情況更為樂(lè)觀。

　　2.不同利益集團(tuán)之間力量對(duì)比關(guān)系，可能導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革的過(guò)程蘊(yùn)藏著出現(xiàn)異化的較大可能性。從集體行動(dòng)理論來(lái)看，相對(duì)而言，農(nóng)民集團(tuán)是個(gè)大集團(tuán)，鄉(xiāng)村組織和政府部門(mén)則是小集團(tuán)。這些集團(tuán)之間盡管在根本利益上是一致的，其具體利益的差別也是明顯的。基于這些利益差別，“較小的集團(tuán)常常能自愿組織起來(lái)采取行動(dòng)支持其共同利益，而大集團(tuán)則通常做不到這一點(diǎn)”。因此，“‘特殊利益’小集團(tuán)，或者說(shuō)‘既得利益者’，具有異乎尋常的力量”?！拜^小的集團(tuán)（特權(quán)和中介集團(tuán)）常常能戰(zhàn)勝大集團(tuán)”（曼瑟爾。奧爾森，1996，P35）。可見(jiàn)，如果不從根本上改革現(xiàn)行行政體制，那么，相對(duì)于農(nóng)民集團(tuán)，鄉(xiāng)村組織和政府部門(mén)對(duì)于稅費(fèi)改革的影響力，最終將強(qiáng)于前者。據(jù)此，我們不難預(yù)見(jiàn)，隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村組織和政府部門(mén)運(yùn)用自身資源，肢解、異化稅費(fèi)改革的進(jìn)程，也將呈現(xiàn)加快態(tài)勢(shì)。這一點(diǎn)，從下列前車(chē)之鑒中可以看得非常清楚。全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室，從1994年開(kāi)始，在安徽太和、湖南新晃、貴州湄潭、河北正定等縣，進(jìn)行了以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)為主要內(nèi)容的改革試驗(yàn)，也稱“公糧制”改革。在這項(xiàng)改革的運(yùn)行中，一方面，每個(gè)試點(diǎn)方案，都是在既掌握權(quán)力、又有很強(qiáng)的利益動(dòng)機(jī)的地方政府和有關(guān)部門(mén)的討價(jià)還價(jià)基礎(chǔ)上形成的；另一方面，在方案的執(zhí)行中，往往只能由各部門(mén)掌握標(biāo)準(zhǔn)來(lái)具體操作，以至這項(xiàng)改革最終因改革者對(duì)地方政府沒(méi)有約束力，而成為一種“無(wú)規(guī)則游戲”（溫鐵軍，2000，P432）。在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，隨著上述肢解、異化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)能否真正控制得??？政府部門(mén)的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資能否真正取消得了？或者取消后，會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)？過(guò)去農(nóng)村“一事一費(fèi)一制”的籌資思路，會(huì)不會(huì)死灰復(fù)燃，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)新的反彈？鄉(xiāng)村可用財(cái)力捉襟見(jiàn)肘的窘境，會(huì)不會(huì)促使鄉(xiāng)村組織大膽“創(chuàng)新”，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)？這些問(wèn)題，恐怕很難說(shuō)。

　　3.配套改革的復(fù)雜性，增加了改革前景的不可預(yù)見(jiàn)性，為農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的鞏固，增加了新的障礙。稅費(fèi)改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。改革的成效到底有多大，改革能不能持久深入地進(jìn)行下去？這一問(wèn)題在很大程度上取決于改革的內(nèi)容能不能得到相關(guān)配套措施的呼應(yīng)和配合。以安徽試點(diǎn)為例，為有效地推進(jìn)這項(xiàng)改革，采取了七個(gè)方面的配套措施：（1）進(jìn)一步清理各種涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目，堅(jiān)決取消所有不合法、不合理的收費(fèi)，建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督機(jī)制；（2）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，積極開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；（3）加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)和民主法制建設(shè)；（4）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，規(guī)范縣、鄉(xiāng)、村之間的分配關(guān)系；（5）積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，培育和完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系；（6）規(guī)范征收行為，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅征管；（7）加強(qiáng)監(jiān)督，保證各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處。實(shí)際上，上述任何一個(gè)方面，都是一個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，遠(yuǎn)非朝夕之功所能完成，前景難卜。況且，以上配套措施，仍然主要局限于中微觀體制層面的改革。要鞏固稅費(fèi)改革的成果，必須從根本上加快宏觀行政體制和財(cái)稅體制的改革。但這些方面的改革，難度更大。有人說(shuō)，稅費(fèi)改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。其實(shí)，更確切的說(shuō)法應(yīng)該是，稅費(fèi)改革牽一發(fā)，需要?jiǎng)尤怼?/p>

　　從近期的一些改革試點(diǎn)來(lái)看，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力明顯減少，由此引發(fā)的3個(gè)問(wèn)題值得高度警覺(jué)，并防患于未然。其一是鄉(xiāng)村干部的工作積極性明顯下降，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村沒(méi)人愿意當(dāng)干部的現(xiàn)象；其二是鄉(xiāng)村組織的必要功能難以發(fā)揮，形成新的農(nóng)村不穩(wěn)定因素；其三是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平迅速下降，甚至嚴(yán)重制約農(nóng)村發(fā)展。實(shí)際上，在上述3個(gè)問(wèn)題中，任何一個(gè)問(wèn)題，都與配套改革的復(fù)雜性密切相關(guān)，也都可能導(dǎo)致稅費(fèi)改革鞏固難。

　?。ㄋ模┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督難，抵制農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)難

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效，從根本上說(shuō)，取決于稅費(fèi)改革及其配套改革的狀況，也在相當(dāng)程度上取決于對(duì)農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的監(jiān)督狀況。對(duì)于農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的監(jiān)督主體，主要來(lái)自兩個(gè)方面：農(nóng)民（組織）和政府，特別是高層政府。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是對(duì)農(nóng)民現(xiàn)有利益的再分割。因而，農(nóng)民之間對(duì)于監(jiān)督和抵制負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，具有共同的利益。在此方面“監(jiān)督”的改善、“抵制”的增強(qiáng)，相當(dāng)于針對(duì)農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給水平的增加。但是，在當(dāng)前農(nóng)戶小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)的體制下，作為農(nóng)村交稅納費(fèi)主體的農(nóng)戶，不僅是高度分散的，也是小規(guī)模的。公共產(chǎn)品生產(chǎn)的外部性，單個(gè)農(nóng)戶在此方面加強(qiáng)“監(jiān)督”“抵制”的成本，與其所得的嚴(yán)重不對(duì)稱性，以及為數(shù)眾多的分散農(nóng)戶之間較高的組織成本，往往導(dǎo)致農(nóng)戶缺乏足夠的動(dòng)力去進(jìn)行這種監(jiān)督與抵制。因而，在抵制和監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)方面，同樣難以避免公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的“搭便車(chē)”問(wèn)題。這種“搭便車(chē)”問(wèn)題的存在，決定了農(nóng)民對(duì)其負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的監(jiān)督和抵制，往往是嚴(yán)重不足的、低效的。除非這種負(fù)擔(dān)問(wèn)題，在一定范圍內(nèi)激化到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度。否則，單個(gè)農(nóng)戶抵制負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的最有力形式，往往就是“以死抗?fàn)帯薄?/p>

　　此外，農(nóng)民要對(duì)其負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行監(jiān)督，還會(huì)受到信息不對(duì)稱的困擾。有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策法規(guī)，是農(nóng)民監(jiān)督和抵制負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的有力武器。但在當(dāng)前情況下，農(nóng)民與政府之間的信息不對(duì)稱性，往往導(dǎo)致農(nóng)民并不一定很清楚，哪些負(fù)擔(dān)是合理合法的，哪些負(fù)擔(dān)是不合理不合法的。在有些地方，政府部門(mén)有意無(wú)意地減少對(duì)有關(guān)減負(fù)政策的宣傳，由此還進(jìn)一步增加了這種信息不對(duì)稱程度。這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，實(shí)際上使農(nóng)民對(duì)其負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的監(jiān)督和抵制更為艱難。

　　如果從廣義上來(lái)理解政府，那么，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，來(lái)自政府的監(jiān)督和抵制，往往也難以達(dá)到有效的實(shí)施。原因很簡(jiǎn)單，主要有以下兩點(diǎn)：（1）對(duì)于政府有關(guān)部門(mén)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的總體狀況，政府主要領(lǐng)導(dǎo)人往往并不完全知曉。這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，往往導(dǎo)致政府主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其有關(guān)部門(mén)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和抵制。（2）近年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，實(shí)際上是一級(jí)一級(jí)層層加碼加出來(lái)的，從上到下層層搭車(chē)搭出來(lái)的。各級(jí)政府部門(mén)自行出臺(tái)的收費(fèi)、集資項(xiàng)目和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，各種官辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)行服務(wù)收費(fèi)，才是形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要源頭。在許多地方，鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫，鄉(xiāng)村組織的搭車(chē)收費(fèi)和亂收費(fèi)，對(duì)于增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能起到了推波助瀾的作用。但是，如果沒(méi)有波瀾（鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府部門(mén)的收費(fèi)、集資和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)），鄉(xiāng)村組織的“推波助瀾”，也就無(wú)從談起。既然如此，要靠來(lái)自政府的監(jiān)督和抵制，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度方面取得明顯的效果，在總體上就是比較困難的。

　　全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室從1994年開(kāi)始，進(jìn)行了以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)為主要內(nèi)容的改革試驗(yàn)。這項(xiàng)改革給予我們的一個(gè)重要教訓(xùn)就是，在增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面，地方政府和部門(mén)的權(quán)利是很難“自我約束”的。最近發(fā)生的兩個(gè)故事，也或多或少地說(shuō)明了，如果主要寄希望于政府部門(mén)的自律行為（或政府監(jiān)督其部門(mén)），是難以從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的。一個(gè)故事是，四川省某村黨支部書(shū)記，因向農(nóng)民宣傳減負(fù)政策，被判3年勞教；卻因全心全意為農(nóng)民服務(wù)，在出獄時(shí)受到農(nóng)民鳴炮歡迎。另一個(gè)故事，則是一本宣傳中央減負(fù)政策的書(shū)，在經(jīng)歷了一段時(shí)間的暢銷(xiāo)后，被有關(guān)部門(mén)要求“不惜一切代價(jià)收回”。

　　監(jiān)督農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的艱難性，在很大程度上，還源于測(cè)度農(nóng)民收入的困難性。負(fù)擔(dān)重不重，很大程度上，是相對(duì)于收入而言的。同樣的負(fù)擔(dān)額度，如果收入高一些，負(fù)擔(dān)就顯得輕一些；如果收入低一些，負(fù)擔(dān)就顯得重一些。但是，在當(dāng)前以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)為主的格局下，如何準(zhǔn)確測(cè)度農(nóng)民收入，是一個(gè)非常困難的問(wèn)題。龐大的測(cè)度成本，不僅使這種準(zhǔn)確測(cè)度難以實(shí)現(xiàn)，還為農(nóng)民收入“泡沫”的形成，提供了方便條件。

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的對(duì)策選擇基點(diǎn)

　?。ㄒ唬┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題出在下面，根子卻在體制

　　近年來(lái)，一方面，中央對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保護(hù)農(nóng)民利益問(wèn)題，一直高度重視；另一方面，在一些地方，基層政府特別是鄉(xiāng)村組織，往往巧立名目增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并且工作方式簡(jiǎn)單粗暴。據(jù)此，有人認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“好人”出在上面；增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“惡人”出在下面。

　　我們認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題及與此相關(guān)的農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題，從根本上說(shuō)，是由一些體制性原因引起的。具體地說(shuō)，這些體制性根源主要有：

　　（1）行政體制改革嚴(yán)重滯后，計(jì)劃體制的色彩相對(duì)較濃。（2）分稅制改革不徹底，財(cái)政包干體制和稅費(fèi)提成制度的影響較深。因而，在現(xiàn)行財(cái)政體制下，各級(jí)政府甚至政府各部門(mén)，出于自身利益的需要，往往會(huì)采取下列兩方面的行為。這兩方面的行為，都會(huì)成為推動(dòng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的源泉。一是盡可能地上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)；二是千方百計(jì)地廣辟財(cái)源，自上而下層層自行出臺(tái)了名目繁多的行政事業(yè)性收費(fèi)，及政府性基金、集資、罰款等，以此來(lái)向農(nóng)民伸手，實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)人”和“建設(shè)”。（3）農(nóng)業(yè)稅制改革滯后，農(nóng)業(yè)稅收入的正常增長(zhǎng)，不適應(yīng)農(nóng)村公共支出迅速增長(zhǎng)的需要。（4）現(xiàn)行農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度和有關(guān)政策規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)的合法化，和農(nóng)村稅費(fèi)關(guān)系中不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。（5）與現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制相對(duì)應(yīng)，農(nóng)村交稅納費(fèi)主體分散，稅費(fèi)征收交易成本高。（6）現(xiàn)行體制下農(nóng)民處于不利的交易地位，農(nóng)民自我保護(hù)組織缺乏。

　　從前文分析還可以看出，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題的體制性根源，可以歸結(jié)為兩個(gè)方面，其一是農(nóng)村稅費(fèi)制度因素，其二是農(nóng)村稅費(fèi)制度外的制度因素，如行政體制、財(cái)稅體制、乃至農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度等等。加快農(nóng)村稅費(fèi)改革，必須雙管齊下，將農(nóng)村稅費(fèi)制度改革與稅費(fèi)外制度改革結(jié)合起來(lái)。

　　（二）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本出路，在于農(nóng)村稅費(fèi)改革；鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本途徑，在于稅費(fèi)外，在于以宏觀改革為根本，深化整個(gè)配套改革

　　有人認(rèn)為，近年來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)一直是減而不輕，在有些地方甚至“越減越重”，關(guān)鍵是沒(méi)有解決好鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過(guò)多的問(wèn)題。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是似是而非的。前文的分析已經(jīng)表明，現(xiàn)行行政體制和財(cái)稅體制，是導(dǎo)致鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過(guò)多的基本原因。改革行政體制和財(cái)稅體制，可以從兩個(gè)層面來(lái)尋求突破，其一是中微觀層面，其二是宏觀層面。最近幾年來(lái)，在許多地方的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，對(duì)于中微觀層面的改革，往往給予了較多的關(guān)注；而對(duì)于宏觀層面的改革，則鮮有涉及。但是，就行政體制和財(cái)稅體制而言，中微觀層面的問(wèn)題，根子卻在宏觀層面。前者是標(biāo)，后者才是本。后者對(duì)前者具有較強(qiáng)的同化效應(yīng)。因此，如果不對(duì)宏觀行政體制和財(cái)稅體制進(jìn)行根本性的改革，中微觀行政體制和財(cái)稅體制的改革，雖然可能會(huì)收到一些短期效果，最終卻很難鞏固，弄不好還有可能半途而廢。

　　10年前，福建石獅市的機(jī)構(gòu)改革成效卓然；近年來(lái)，石獅市又逐步走上了機(jī)構(gòu)膨脹的老路。這方面的教訓(xùn)，不能不引起我們的深思。我們認(rèn)為，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本出路，在于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革；鞏固稅費(fèi)改革的根本途徑，在于稅費(fèi)外，在于以宏觀層面的改革為根本，深化整個(gè)配套改革。配套改革的成效，是決定稅費(fèi)改革能不能鞏固的關(guān)鍵。在中國(guó)歷史上，“并稅制”改革屢屢出現(xiàn)，一般來(lái)說(shuō)，這些改革大都可以在短期內(nèi)，使“向來(lái)叢弊為之一清”；但其改革的中長(zhǎng)期效果，卻無(wú)例外地與初衷相反。關(guān)鍵的問(wèn)題在于，沒(méi)有從根本上深化配套改革，借此來(lái)鞏固“并稅制”改革的成果。因此，要把深化農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，與以宏觀改革為根本，加強(qiáng)整個(gè)配套改革結(jié)合起來(lái)，盡快建立稅費(fèi)改革的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制。

　?。ㄈp輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和提高農(nóng)民收入，都是農(nóng)村發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。盡管從長(zhǎng)期來(lái)看，增收比減負(fù)更重要；但就近期而言，減負(fù)和增收同樣迫切

　　當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的嚴(yán)重性，昭示了解決這一問(wèn)題、深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的迫切性。除此之外，農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題之所以重要，之所以受到了中央的高度重視，還是因?yàn)橐韵氯矫娴脑颉５谝?，?dāng)前農(nóng)民收入增長(zhǎng)慢，只好在減負(fù)上多下些工夫。因?yàn)椋谝欢ㄒ饬x上說(shuō)，減負(fù)也意味著增收。第二，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)比減少農(nóng)民收入對(duì)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的邊際負(fù)面影響更大。因?yàn)?，前者?shí)際上是從農(nóng)民的腰包里取錢(qián)，后者則是少往農(nóng)民的腰包里加錢(qián)。一般來(lái)說(shuō)，從腰包里取錢(qián)比少往腰包里加錢(qián)，更容易引起農(nóng)民的不滿。第三，“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)心理和極少數(shù)農(nóng)戶捉襟見(jiàn)肘的經(jīng)濟(jì)窘境，往往導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的特殊增加，容易成為引發(fā)一些惡性案件的導(dǎo)火索。可見(jiàn)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革，是農(nóng)村發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

　　從長(zhǎng)期的觀點(diǎn)來(lái)看，相對(duì)于農(nóng)民增收，農(nóng)村稅費(fèi)改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是一個(gè)第二位的問(wèn)題，增收比減負(fù)更重要。如果收入上去了，負(fù)擔(dān)下來(lái)了，自然最好。但是，如果收入增加的幅度大一些，負(fù)擔(dān)稍微加一些，問(wèn)題也不大。現(xiàn)在的問(wèn)題是，農(nóng)民的收入增加慢，甚至根本上不去；負(fù)擔(dān)卻不僅下不來(lái)，還雜亂無(wú)序。因此，農(nóng)民有意見(jiàn)，中央很重視。今后，既要重視減負(fù)問(wèn)題，又要重視增收問(wèn)題。但是，從長(zhǎng)期的觀點(diǎn)看，應(yīng)該把增收放到更為重要的地位；農(nóng)村改革和發(fā)展，仍要堅(jiān)持不懈地以促進(jìn)農(nóng)民增收為中心。任何其他工作，包括農(nóng)村稅費(fèi)改革，都要服從和服務(wù)于這個(gè)中心，不能妨礙和沖擊這個(gè)中心。只要解決了農(nóng)民增收問(wèn)題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題也就比較容易解決了，甚至可能成為一個(gè)不是“問(wèn)題”的問(wèn)題。

　　當(dāng)然，農(nóng)村稅費(fèi)改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，有其特殊性?；谶@種特殊性，單純?cè)黾愚r(nóng)民收入是不能完全取代農(nóng)村稅費(fèi)改革的。甚至就近期而言，減負(fù)與增收同樣迫切。

　　三、簡(jiǎn)短的結(jié)論

　　基于前文分析，我們認(rèn)為，要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革的艱巨性、復(fù)雜性，迎難而上，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革。為此，需要：

　　1.以提高農(nóng)民收入為中心，把深化農(nóng)村稅費(fèi)改革與促進(jìn)城鄉(xiāng)其他改革結(jié)合起來(lái)，積極促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　2.按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，抓兩頭（市以上、鄉(xiāng)以下），帶中間，加快行政體制的改革。市以上政府要率先垂范，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。要把加強(qiáng)行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革、對(duì)壟斷性經(jīng)營(yíng)部門(mén)規(guī)范管理結(jié)合起來(lái)。要加快縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革和村民自治。

　　3.按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，進(jìn)一步加大財(cái)稅體制的改革力度，進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制，強(qiáng)化稅費(fèi)征管的規(guī)范化工作。要將費(fèi)改稅與依法治理稅費(fèi)結(jié)合起來(lái)。要妥善處理歷史遺留問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村負(fù)債的清理消化工作，為稅費(fèi)改革的平穩(wěn)推進(jìn)清除障礙。

　　4.統(tǒng)籌兼顧，在加強(qiáng)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與保證鄉(xiāng)村組織的基本運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)合起來(lái)，積極完善安徽試點(diǎn)方案，促進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的可持續(xù)發(fā)展。

　　5.增加試點(diǎn)、加快試點(diǎn)工作，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，注意多方案比較。

　　6.加快農(nóng)業(yè)組織形式的創(chuàng)新，降低農(nóng)村稅費(fèi)收取過(guò)程中的交易成本。

　　參考文獻(xiàn)

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