[摘要]農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)本身就有些模糊不清，改革后把鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的一部分納入農(nóng)業(yè)稅和附加的范疇，確實(shí)更增添了農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)的復(fù)雜性。但總的看，有一點(diǎn)比較明確，就是農(nóng)業(yè)稅還是國(guó)家資金的性質(zhì)，只是在一定程度上“附加”了為村級(jí)集體組織“幫忙”的功能。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是一種不得已的現(xiàn)實(shí)的選擇，這主要是從有利于規(guī)范和便于管理農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度考慮問(wèn)題的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)業(yè)稅肯定要進(jìn)一步改革，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，逐步走向科學(xué)、成熟和規(guī)范，但這是一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)也只能繼承農(nóng)業(yè)稅，利用農(nóng)業(yè)稅，改造農(nóng)業(yè)稅?，F(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度雖然有些方面還不盡如人意，具體的政策措施隨著實(shí)踐的發(fā)展肯定應(yīng)當(dāng)不斷修正和完善，但是，這項(xiàng)制度的基本框架應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，不能頻繁加以變動(dòng)。今后農(nóng)業(yè)稅改革的方向，肯定應(yīng)當(dāng)走向“分流”，按流轉(zhuǎn)和所得（也可能包括某種行為）的不同性質(zhì)對(duì)生產(chǎn)者分類征稅，但這個(gè)過(guò)程很長(zhǎng)。

　　由于農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的影響極其深遠(yuǎn)，因此，對(duì)這一改革的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)有一個(gè)逐步深化的過(guò)程。盡管近兩年安徽、江蘇兩省已進(jìn)行了試點(diǎn)，2002年全國(guó)2／3的?。▍^(qū)、市）已全面推開(kāi)這項(xiàng)改革，但坦率地說(shuō)，不少地方上陣仍顯倉(cāng)促，人們的思想準(zhǔn)備仍然不足，不僅對(duì)改革的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不夠，而且對(duì)改革所涉及的有關(guān)重大問(wèn)題也缺乏深入的了解。為了更好地理解、把握和推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，筆者就改革的有關(guān)重大問(wèn)題，談?wù)勛约旱恼J(rèn)識(shí)和看法。

　　一、關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史地位問(wèn)題

　　盡管現(xiàn)在談?wù)撧r(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史地位問(wèn)題可能有些為時(shí)尚早，但有一點(diǎn)可以肯定，就是這一改革將在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展史上留下重要的一頁(yè)。

　　眾所周知，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)經(jīng)歷了兩次重大變革。第一次是20世紀(jì)50年代的土地改革。把從地主那里沒(méi)收來(lái)的土地分給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，極大地?zé)òl(fā)了農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新中國(guó)的熱情。這是一次地地道道的“剝奪者被剝奪”的所有制變革。第二次是20世紀(jì)扣年代末的家庭承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民的土地已經(jīng)歸集體所有，但對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)實(shí)行家庭承包。這既不同于分田單干，也不同于“人民公社”，而是實(shí)行雙層經(jīng)營(yíng)體制，把集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性和農(nóng)戶家庭的積極性結(jié)合起來(lái)。這也是一種產(chǎn)權(quán)制度改革，是經(jīng)營(yíng)權(quán)同所有權(quán)的分離。并且，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅僅是債權(quán)，而更多地具有“用益物權(quán)”的特征。農(nóng)戶通過(guò)“兩權(quán)”分離，又逐步積累了屬于自己的家庭財(cái)產(chǎn)?？梢?jiàn)，這是一場(chǎng)由經(jīng)營(yíng)體制引發(fā)，但結(jié)果卻遠(yuǎn)比經(jīng)營(yíng)體制本身深刻得多的產(chǎn)權(quán)制度的重大變革。

　　以上兩次改革的重要性及其在歷史上具有同等重要的地位，人們一般并不否認(rèn)。但是對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革是不是繼土地改革和家庭承包經(jīng)營(yíng)之后我國(guó)農(nóng)村的又一次重大改革，人們的認(rèn)識(shí)并不那么一致。否定者的理由主要是，這一改革是分配制度的改革，而不是產(chǎn)權(quán)制度的改革（言下之意，分配制度的重要性不如產(chǎn)權(quán)制度），因而這一改革不能同前兩次改革相提并論。筆者認(rèn)為，僅此而言，這種看法不能說(shuō)完全沒(méi)有道理，但這種對(duì)比方法和分析邏輯是不科學(xué)的。

　　首先，歷史上的許多重大改革并不都是產(chǎn)權(quán)制度改革，換言之，不能認(rèn)為只有產(chǎn)權(quán)制度改革才算是重大改革。什么是改革？荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家卜丁伯根在其《經(jīng)濟(jì)政策：原理與設(shè)計(jì)》一書(shū)中下了一個(gè)著名的定義：改革不是“既定結(jié)構(gòu)中對(duì)境況的調(diào)節(jié)”，或在“既定基礎(chǔ)中改變結(jié)構(gòu)”，而是“基礎(chǔ)的變化”?？梢?jiàn)，只要改變構(gòu)成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)或因素，就是真正意義上的改革。什么算重大改革？重大改革就是這種基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)或因素的改變將引起利益關(guān)系的重新調(diào)整，將對(duì)人們的社會(huì)生活產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)影響的改革。歷史上，秦始皇建立專制皇權(quán)和郡縣制是重大改革，而統(tǒng)一文字、度量衡、貨幣和車軌，誰(shuí)又能說(shuō)這不是重大改革？

　　其次，盡管所有制決定分配關(guān)系，但分配關(guān)系也絕不是消極被動(dòng)地適應(yīng)所有制，它對(duì)所有制具有巨大的“反作用”。所有制主要是解決人們對(duì)生產(chǎn)資料的終極所有問(wèn)題，而分配關(guān)系主要是決定人們對(duì)生活資料（也包括生產(chǎn)資料）的現(xiàn)實(shí)占有。生產(chǎn)資料歸誰(shuí)所有，當(dāng)然十分重要，這是社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。但是，分配關(guān)系又是所有制的直接延伸或具體體現(xiàn)，如果分配關(guān)系不合理，所有制也有被“打折扣”甚至“架空”的可能。正因?yàn)榇?，馬克思和我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直把公有制和按勞分配作為判定社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)性質(zhì)兩條不可或缺的根本標(biāo)志。因此，不論是作為土地改革和家庭承包經(jīng)營(yíng)的所有制或經(jīng)營(yíng)體制改革，還是作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的分配制度改革，都是經(jīng)濟(jì)制度的重要變遷，把兩者做簡(jiǎn)單的孰輕孰重的比較，是很不科學(xué)的。

　　第三人農(nóng)村稅費(fèi)制度改革與家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)系來(lái)看，沒(méi)有家庭承包經(jīng)營(yíng)，稅費(fèi)改革當(dāng)然無(wú)從談起，而沒(méi)有稅費(fèi)改革，家庭承包經(jīng)營(yíng)制度也難以最終確立?！敖粔驀?guó)家的，留足集體的，剩下全是自己的”，是“大包干”的經(jīng)典分配原則，是中國(guó)農(nóng)民的一大創(chuàng)造。但現(xiàn)在看，什么算“交夠”，什么算“留足”，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，很難界定清楚。這為后來(lái)一些地方集體大量單方面撕毀與農(nóng)戶的土地承包合同，為各方面隨意向農(nóng)民伸手，留下了制度性的“縫隙”和后患。實(shí)踐證明，只有推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，從制度上明確和規(guī)范國(guó)家、集體和農(nóng)民三者的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)“交夠國(guó)家的”，切實(shí)規(guī)范“留足集體的”，最終確?！笆Ｏ氯亲约旱摹?，進(jìn)而才能使家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和土地承包關(guān)系在經(jīng)濟(jì)上得以充分而具體的實(shí)現(xiàn)，并由此真正確保長(zhǎng)期穩(wěn)定。

　　第四，農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且涉及上層建筑，其改革的“立體感”和配套性極強(qiáng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革本來(lái)就是上層建筑領(lǐng)域的改革。由于這一改革涉及農(nóng)村各方面的利益關(guān)系，它所觸及和牽動(dòng)的相關(guān)領(lǐng)域的改革內(nèi)容十分廣泛。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，農(nóng)村教育布局調(diào)整，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革等，既是農(nóng)村上層建筑領(lǐng)域的大事，又與農(nóng)村稅費(fèi)改革緊密相關(guān)，這些改革能不能搞好，將直接決定農(nóng)村稅費(fèi)改革的成敗。

　　第五，從某種意義上說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革同前兩次改革相比，其難度更大。第一次改革是“打土豪分田地”，萬(wàn)眾一心，摧枯拉朽；第二次是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了崩潰邊緣被逼出來(lái)的，即使實(shí)行土地“兩權(quán)分離”，也沒(méi)有否定集體經(jīng)濟(jì)，而只是在探索集體經(jīng)濟(jì)的新的實(shí)現(xiàn)形式，頂多也只是把鄉(xiāng)村干部手中所謂的“一把米”（調(diào)控權(quán)）拿掉了。而第三次改革從某種意義上說(shuō)，是把“命”革到了各級(jí)政府和鄉(xiāng)村干部自己頭上（減人減事減支出，財(cái)政出現(xiàn)較大收支缺口），并且改革還要靠他們來(lái)執(zhí)行、來(lái)推動(dòng)，其難度是可想而知的，盡管各級(jí)政府和鄉(xiāng)村干部的“利益”與人民群眾的利益在根本上是一致的。歷史上幾次大的稅賦改革，從唐代初期的“租庸調(diào)”，經(jīng)唐代中期的“兩稅法”、宋代的“方田均稅”、明代的“一條鞭”，到清代的“攤丁人畝”，少者歷經(jīng)十年、二十年，多者歷經(jīng)幾十年甚至上百年，也說(shuō)明作為上層建筑的稅賦改革從來(lái)都是一項(xiàng)難度很大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

　　二、關(guān)于改革后農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)問(wèn)題

　　有不少同志認(rèn)為，這次農(nóng)村稅費(fèi)改革后，把原鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)計(jì)入農(nóng)業(yè)稅，把原村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，從道理上講不通。這樣，農(nóng)業(yè)稅究竟是稅，還是費(fèi)，是反映國(guó)家與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，還是反映集體與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，性質(zhì)不清楚。有的同志還從另一個(gè)角度提出問(wèn)題，認(rèn)為農(nóng)民種集體的地，向集體繳提留或承包費(fèi)，是天經(jīng)地義的事情，把提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，有些不倫不類。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些看法是嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的，也很有道理。但筆者認(rèn)為，這是一個(gè)對(duì)理想與現(xiàn)實(shí)、合情與合理的關(guān)系的把握問(wèn)題。

　　其實(shí)，由于國(guó)情和歷史的原因，改革以前我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)就并不十分清楚。多數(shù)教科書(shū)把農(nóng)業(yè)稅定性為收益稅（從這個(gè)角度劃分，還有流轉(zhuǎn)稅、資源稅、財(cái)產(chǎn)及行為稅等）。例如，《中國(guó)稅務(wù)百科全書(shū)》說(shuō)：農(nóng)業(yè)稅“課稅的客體為農(nóng)業(yè)收入，屬于收益稅的范疇”。但什么是“農(nóng)業(yè)收入”？筆者查閱了大量資料，感覺(jué)《國(guó)家稅收》一書(shū)講得比較清楚：“我國(guó)農(nóng)業(yè)稅屬對(duì)收益額課稅類型的稅種，但是，它不是根據(jù)純收益課稅，而是按不扣除物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)消耗的總收益課稅。這個(gè)總收益額也不是按每個(gè)納稅單位和個(gè)人的實(shí)際農(nóng)產(chǎn)品收獲量計(jì)稅，而是按照每單位面積土地的標(biāo)準(zhǔn)作物——主糧，標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量——常年應(yīng)稅產(chǎn)量。農(nóng)業(yè)稅的這個(gè)特點(diǎn)，是從我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況出發(fā)決定的，它不同于其他對(duì)收益額課稅的稅種?！薄掇r(nóng)業(yè)四稅基礎(chǔ)知識(shí)》也明確指出：“農(nóng)業(yè)收入的計(jì)算是以常年產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)?！睆囊陨险撌隹梢钥闯鋈c(diǎn)：第一，農(nóng)業(yè)收人不是指扣除成本的純收人，而是指總收入。在這種情況下，說(shuō)農(nóng)業(yè)稅是一種收益稅，顯然已有些牽強(qiáng)。對(duì)總收入征稅，嚴(yán)格地說(shuō)，這更像是對(duì)銷售收入征收的一種流轉(zhuǎn)稅。但《國(guó)家稅收》一書(shū)又指出：“在農(nóng)業(yè)收入中，商品率較低，而且地區(qū)間、納稅人之間差別很大，極不平衡，也不適宜就商品銷售收入額課稅?！边@就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅也不是流轉(zhuǎn)稅。再?gòu)霓r(nóng)業(yè)稅實(shí)行“增產(chǎn)不增稅”的原則，即常年產(chǎn)量自1958年確定、1961年做適當(dāng)調(diào)減后一直沒(méi)有動(dòng)過(guò)來(lái)看，這一稅收似乎又很類似于對(duì)個(gè)體工商戶征收所得稅時(shí)由于不好核定而實(shí)行的“定額稅”。但“定額稅”畢竟只是一種計(jì)征方法，何況它是對(duì)純收益而不是對(duì)總收益進(jìn)行“定額”。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)確實(shí)比較難以確定和把握。第二，這個(gè)收益是按常年產(chǎn)量計(jì)算或確定的。什么是常年產(chǎn)量？1958年《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定，它是按土地的自然條件和當(dāng)?shù)氐囊话憬?jīng)營(yíng)情況、種植習(xí)慣而評(píng)定的，正常年景下的農(nóng)作物產(chǎn)品的收獲量。由于生產(chǎn)不斷發(fā)展，常年產(chǎn)量往往總是低于實(shí)際產(chǎn)量。可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)總收入又不是工商業(yè)所理解的一般意義上的銷售收入，而是按實(shí)物衡量（當(dāng)然現(xiàn)在有 59. 7％的農(nóng)業(yè)稅是征代金）的具有相對(duì)穩(wěn)定性的略低于實(shí)際產(chǎn)量的常年產(chǎn)量。第三，農(nóng)業(yè)稅為什么要按不扣除成本的總收入或常年產(chǎn)量計(jì)稅？根據(jù)《國(guó)家稅收》的分析，這是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式比較落后，具有自給半自給特征，經(jīng)營(yíng)分散，收益不穩(wěn)定，要計(jì)算純收入非常困難，因而只好按總收入課稅。而且，采用按常年產(chǎn)量計(jì)算的總收入征稅，不僅可以避免每年核實(shí)實(shí)際產(chǎn)量的麻煩，還可以起到鼓勵(lì)增產(chǎn)的作用。可見(jiàn)，采取這種辦法，一開(kāi)始就是一種很現(xiàn)實(shí)的考慮，沒(méi)有多少大道理好講。

　　以上分析表明，農(nóng)業(yè)稅確實(shí)既帶有明顯的產(chǎn)業(yè)特征，又具有鮮明的中國(guó)特色。據(jù)說(shuō)，目前除中國(guó)、越南以外，國(guó)際上幾乎已沒(méi)有什么國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)稅。在國(guó)外，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一般不單獨(dú)征收專門(mén)稅種。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品繳產(chǎn)品稅或增值稅；對(duì)收入所得，如果是家庭農(nóng)場(chǎng)，就繳個(gè)人所得稅，是公司農(nóng)場(chǎng)，就繳公司所得稅；生產(chǎn)者如果自己有土地，與其他所有“地主”一樣，都要繳土地稅（依課稅標(biāo)準(zhǔn)不同，有地畝稅、地價(jià)稅、土地收益稅、土地所得稅和土地增值稅等）。以此為參照，今后我國(guó)農(nóng)業(yè)稅的改革方向肯定也是“橋歸橋，路歸路”，要依據(jù)不同的征稅對(duì)象及其性質(zhì)進(jìn)行“分流”：農(nóng)民生產(chǎn)產(chǎn)品繳產(chǎn)品稅（或增值稅），生產(chǎn)所得繳所得稅（按農(nóng)戶或個(gè)人），使用土地可以考慮征土地使用稅，也可不征，而對(duì)土地所有者：集體征土地稅。但是，很清楚，實(shí)行上述稅制，在我國(guó)絕不是短期內(nèi)的事情。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，只有當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化和商品化程度達(dá)到相當(dāng)?shù)乃?，農(nóng)村的信用關(guān)系已非常發(fā)達(dá)，征稅機(jī)關(guān)可以比較方便而準(zhǔn)確地獲取農(nóng)戶的有關(guān)經(jīng)營(yíng)信息時(shí)，這套制度才有可能推行。因此，從當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)還只能維持并利用現(xiàn)行制度。而且，幾千年來(lái)，中國(guó)農(nóng)民早已習(xí)慣繳“皇糧國(guó)稅”，利用好這種“習(xí)慣”資源，也能夠大大節(jié)省改革的制度成本。

　　現(xiàn)在再來(lái)分析改革后農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)問(wèn)題。把鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)計(jì)入農(nóng)業(yè)稅，在道理上并不存在什么問(wèn)題。因?yàn)猷l(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的五項(xiàng)用途基本都是政府在農(nóng)村應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的“公共”開(kāi)支，盡管這些開(kāi)支在城里都是由國(guó)家而不是居民來(lái)掏錢（這是另一個(gè)問(wèn)題）。把村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加，客觀地說(shuō)有些勉強(qiáng)，主要理由是集體資金走了稅的渠道，好像有變國(guó)家資金之嫌，但筆者認(rèn)為問(wèn)題也不大。理由是：第一，集體資金并沒(méi)有真正變成國(guó)家資金，而只是采取了另一種形式，附著在國(guó)家資金之上。按政策規(guī)定，“附加”只能用于村級(jí)開(kāi)支，這一點(diǎn)非常明確。而且，在入庫(kù)以前，農(nóng)業(yè)稅和附加就分流了，后者直接返還村里使用（當(dāng)然，有的實(shí)行村有鄉(xiāng)管，或財(cái)政所或農(nóng)經(jīng)站管）。第二，實(shí)行附加的辦法，目的主要是盡可能取消收費(fèi)，同時(shí)也增強(qiáng)原提留征收、使用的規(guī)范性。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果保留原提留，盡管道理上不存在問(wèn)題，但多年經(jīng)驗(yàn)已反復(fù)證明，稅費(fèi)種類多了，農(nóng)民搞不清楚，不利于監(jiān)督管理。第三，取消原村提留也不是完全沒(méi)有正當(dāng)?shù)睦碛伞Ｒ驗(yàn)榘丛逄崃舻娜?xiàng)用途，除管理費(fèi)（主要用于村干部補(bǔ)貼）需要固定開(kāi)支外，其余兩項(xiàng)（公積金和公益金）因生產(chǎn)公益性事業(yè)并不是年年搞，不應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民固定收取。所以，這次稅費(fèi)改革只把村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費(fèi)等必要的固定支出納入了附加的范圍，而把其他生產(chǎn)公益性開(kāi)支改成了“一事一議”。

　　歸結(jié)起來(lái)，農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)本身就有些模糊不清，改革后把鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留的一部分納入農(nóng)業(yè)稅和附加的范疇，確實(shí)更增添了農(nóng)業(yè)稅性質(zhì)的復(fù)雜性。但總的看，有一點(diǎn)比較明確，就是農(nóng)業(yè)稅還是國(guó)家資金的性質(zhì)，只是在一定程度上“附加”了為村級(jí)集體組織“幫忙”的功能。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是一種不得已的現(xiàn)實(shí)的選擇，這主要是從有利于規(guī)范和便于管理農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度考慮問(wèn)題的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)業(yè)稅肯定要進(jìn)一步改革，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，逐步走向科學(xué)、成熟和規(guī)范，但這是一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)也只能繼承農(nóng)業(yè)稅，利用農(nóng)業(yè)稅，改造農(nóng)業(yè)稅。

　　三、關(guān)于如何跳出“黃宗羲定律”問(wèn)題

　　明末清初思想家、史學(xué)家黃宗羲經(jīng)過(guò)對(duì)歷朝歷代賦稅制度更迭演變的研究，得出一個(gè)結(jié)論：歷史上每搞一次“并稅”改制，就會(huì)催生出一次“雜派”高潮。用現(xiàn)在的話說(shuō)，改一次，負(fù)擔(dān)就反彈一次，加重一次。后人把這種現(xiàn)象稱為“黃宗羲定律”。

　　在我國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的今天，有人又提出這個(gè)問(wèn)題，不能說(shuō)沒(méi)有一定道理。早在延安時(shí)期，我黨就提出過(guò)對(duì)農(nóng)民要“多予少取”的問(wèn)題，建國(guó)以后也一直強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民要實(shí)行休養(yǎng)生息的政策，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，黨和政府花了空前的精力抓減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作。這說(shuō)明在處理同農(nóng)民的關(guān)系問(wèn)題上，我黨一直是十分清醒的，而且在多數(shù)時(shí)期事實(shí)上也處理得比較成功。但也應(yīng)當(dāng)看到，這些年來(lái)，由于種種原因，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題始終沒(méi)有得到根本解決。特別是在利益格局多元化，正常的利益約束機(jī)制又沒(méi)有建立，各種部門(mén)利益、地方利益或本位利益膨脹的情況下，人們擔(dān)心減負(fù)像“割韭菜”，割一茬，下一茬長(zhǎng)得更多，是完全可以理解的。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革，各方面普遍關(guān)注的一個(gè)最大的問(wèn)題就是，這次負(fù)擔(dān)減下去以后，今后各種“三亂”究竟還會(huì)不會(huì)冒出來(lái)？我們能不能跳出“黃宗羲定律”？

　　從目前的情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革確實(shí)面臨著巨大的反彈挑戰(zhàn)：其一，改革后客觀上還存在一些“口子”。主要有：①村內(nèi)“一事一議”的籌資籌勞。這方面可能出現(xiàn)有事亂議、突破上限控制和沒(méi)事也固定收取籌資款等問(wèn)題。②各種規(guī)費(fèi)（如證件成本費(fèi)）。這方面的問(wèn)題主要是“搭車”收費(fèi)。有的地方結(jié)婚證收費(fèi)最高達(dá)到幾百元錢。③生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。這方面可能出現(xiàn)多收費(fèi)、不服務(wù)也收費(fèi)和“搭車”收費(fèi)等問(wèn)題。特別是一些要求進(jìn)行統(tǒng)一服務(wù)的收費(fèi)（如統(tǒng)防統(tǒng)治、共同生產(chǎn)費(fèi)等），既是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必需的，又很可能出現(xiàn)不規(guī)范行為，在政策上和實(shí)踐中很難把握。其二，地方仍存在強(qiáng)大的收支缺口壓力。盡管中央已下決心拿出200億元資金專項(xiàng)用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，但不少鄉(xiāng)村仍有相當(dāng)于支出的1／3到一半的資金缺口。如果地方其他壓縮支出的努力不能奏效，出現(xiàn)硬缺口，就埋下了向農(nóng)民伸手的伏筆。此外，還有一個(gè)潛在的但很快就會(huì)全面暴露出來(lái)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，就是鄉(xiāng)村兩級(jí)累計(jì)已超過(guò)3000億元的巨額負(fù)債。盡管鄉(xiāng)村負(fù)債與稅費(fèi)改革沒(méi)有直接關(guān)系，但坦率地說(shuō)，原來(lái)多數(shù)地方都是希望通過(guò)從農(nóng)民那里收錢來(lái)逐步還債?，F(xiàn)在改革后不讓多收錢，這債究竟讓誰(shuí)來(lái)還？中央決不能無(wú)原則地掏錢，地方也已有上千個(gè)縣連工資都保不住。即使中央先借錢，最終也有一個(gè)誰(shuí)還錢的問(wèn)題。其三，缺乏制止反彈的強(qiáng)有力的法律規(guī)范。這方面的立法明顯滯后，已有的一些規(guī)定也不具體，尤其是執(zhí)法工作往往會(huì)受到種種人為的阻礙和干擾。

　　更深入地觀察和分析，為什么在我國(guó)這種體制下，總是會(huì)出現(xiàn)“支出饑渴癥”？癥結(jié)主要有三點(diǎn)：一是從更廣闊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展背景看，我國(guó)在很多方面仍難以放棄“趕超型”發(fā)展戰(zhàn)略。盡管我國(guó)早已在檢討并逐步摒棄這一傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略，而代之以“比較優(yōu)勢(shì)”戰(zhàn)略，但由于欠發(fā)達(dá)，工業(yè)化還沒(méi)完成，又面臨信息化的挑戰(zhàn)，西方對(duì)我國(guó)這個(gè)越來(lái)越具有活力的社會(huì)主義國(guó)家，仍在千方百計(jì)進(jìn)行各種有形和無(wú)形的“遏制”（如經(jīng)濟(jì)上禁止向我出口高技術(shù)及其產(chǎn)品），加之我國(guó)維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的任務(wù)又很重，我國(guó)事實(shí)上不可能完全按比較優(yōu)勢(shì)考慮問(wèn)題，而自覺(jué)不自覺(jué)地在很多方面仍在執(zhí)行著一種完全可以理解的趕超思路。

　　二是從政府行政管理體制改革的進(jìn)程看，我國(guó)總體上還沒(méi)有越過(guò)“壓力型體制”的階段。榮敬本、崔之元等在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》一書(shū)中，提出了我國(guó)行政體制變革的三個(gè)階段：我國(guó)原來(lái)的行政體制是集中的動(dòng)員體制。這種體制是以領(lǐng)袖的某種個(gè)人權(quán)威或馬克斯。韋伯所說(shuō)的Charisma來(lái)維持某種動(dòng)態(tài)的均衡，這種均衡只能靠某種理想來(lái)支持。以行政官員來(lái)配置資源的計(jì)劃體制，仍帶有官僚體制的通病，它壓制了人民特別是農(nóng)民的自由，阻礙了人民特別是農(nóng)民自由交換的權(quán)利，其結(jié)果必然影響生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。因此，改革以后，動(dòng)員體制開(kāi)始向分權(quán)的壓力型體制過(guò)渡。壓力型體制是指在中央向地方分權(quán)以后，仍保持上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政壓力。在比較經(jīng)濟(jì)學(xué)中，這種分權(quán)體制通常稱為行政性分權(quán)體制。其運(yùn)行過(guò)程是：為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，各級(jí)黨政組織把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。壓力型體制是在“趕超型”現(xiàn)代化以及正在完善的市場(chǎng)化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種過(guò)渡性體制狀態(tài)。今后的目標(biāo)模式，應(yīng)當(dāng)是建立民主的合作型體制。這種體制的特征是：各級(jí)地方政府促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的壓力和動(dòng)力既來(lái)自上級(jí)政府，又來(lái)自當(dāng)?shù)孛癖?；它著眼于在中央與地方、政治組織與經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止?，明確各自的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，從而為合作創(chuàng)造一種必要的條件；它是一種參與各方共享合作收益的體制，中央、地方和民眾之間只有完成各自的分工并相互合作，才能獲得相應(yīng)的收益。很顯然，目前我國(guó)離這種體制還有相當(dāng)?shù)木嚯x，總體上還處于向這種體制過(guò)渡的壓力型體制狀態(tài)下。在這種體制狀態(tài)下，由于上級(jí)分派的任務(wù)總是沒(méi)完沒(méi)了，政府及其部門(mén)的權(quán)力較少受到約束，我們就總是會(huì)不斷面；臨財(cái)政限制與事業(yè)擴(kuò)張之間的矛盾，職能部門(mén)強(qiáng)化與市場(chǎng)秩序建立之間的矛盾。這樣，前者就必然帶來(lái)“收費(fèi)養(yǎng)人，養(yǎng)人收費(fèi)”、“食之者眾，生之者寡”的惡性循環(huán)。而后者最典型的問(wèn)題就是，政府還管著許多不該管、管不好的事情，“小政府、大市場(chǎng)”的格局很難形成。近幾年，一方面取消的行政審批很多，另一方面新增的限制規(guī)定又不少，就很能說(shuō)明問(wèn)題。在這種體制下，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的行政模式，事實(shí)上也難以操作，不僅不能合理界定中央政府與地方政府之間的事權(quán)，而且還往往人為地造成許多交叉與重疊，或者出現(xiàn)管理上的“真空”和“飛地”，這兩種情況都會(huì)增加管理成本，降低運(yùn)行效率，浪費(fèi)財(cái)力資源。

　　三是從農(nóng)民和農(nóng)村基層政權(quán)的關(guān)系看，村民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利還沒(méi)有得到有效的保障。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治建設(shè)已超過(guò)十個(gè)年頭，成效是有目共睹的。但總的看，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走，村民參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的廣度和深度都還有限。在不少地方，農(nóng)民的組織化程度很低，談判地位和自我保護(hù)能力很弱，有的甚至基本處于無(wú)助狀態(tài)，他們不可能抵御來(lái)自各方面的“壓力”和“伸手”。這為“支出饑渴癥”的產(chǎn)生提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

　　從以上分析不難看出，稅費(fèi)改革以后，要防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，跳出“黃宗羲定律”，難度確實(shí)很大。這不僅要求相關(guān)部門(mén)要嚴(yán)防死守，把住最后“關(guān)口”，而且要著眼建章立制，加強(qiáng)經(jīng)常性制度建設(shè)，更重要的是要從源頭抓起，防患于未然。當(dāng)前，應(yīng)著重抓好三件事情：第一，堵住“管涌”。對(duì)“一事一議”的籌資、籌勞，一定要明確上限，制定嚴(yán)格的議事規(guī)程，嚴(yán)禁固定收取費(fèi)用。對(duì)有關(guān)規(guī)費(fèi)，要公布收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，要強(qiáng)調(diào)自愿，必須在一定范圍統(tǒng)一收取的，要制定詳細(xì)而可操作、可監(jiān)控的約束管理辦法。對(duì)規(guī)費(fèi)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，都要加強(qiáng)行政監(jiān)管，明確有關(guān)違規(guī)責(zé)任和處罰辦法，并切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查。第二，清淤疏浚。要下決心“消腫”，減人減事減支出。這是確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，確保農(nóng)村稅費(fèi)改革取得成功的關(guān)鍵。推進(jìn)這項(xiàng)工作，既要堅(jiān)定不移，加大力度，又要周密部署，謹(jǐn)慎操作。從此事意義重大，影響深遠(yuǎn)，減少阻力，“長(zhǎng)痛不如短痛”考慮，國(guó)家可一次性（當(dāng)然可能是幾年）拿出一大筆錢，用于有關(guān)的分流安置工作。村級(jí)干部原則上都實(shí)行交叉任職，可否參照四川的做法，不管大村小村，一律按不超過(guò)4個(gè)人補(bǔ)貼。第三，加固“堤防”。盡快將成熟的政策上升為法律，對(duì)可能出問(wèn)題的“口子”筑起一道堅(jiān)固的法律屏障，是防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈和監(jiān)管工作“潰堤”最強(qiáng)有力的武器。在繼續(xù)建立、健全有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革的立法工作。該制定的制定，該修改的修改，該廢除的廢除。不管立法條款和技術(shù)如何處理，總是應(yīng)當(dāng)明確幾個(gè)基本點(diǎn)：農(nóng)民除承擔(dān)法律法規(guī)所允許的稅收和勞務(wù)外，有權(quán)拒交其他一切費(fèi)用；負(fù)擔(dān)水平確定后，要保持長(zhǎng)期穩(wěn)定（至少不低于5至10年，這個(gè)問(wèn)題后面將探討）；對(duì)規(guī)費(fèi)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)和“一事一議”籌資、籌勞等項(xiàng)目，一定要制定一套十分嚴(yán)密的約束辦法；對(duì)收取稅費(fèi)的辦法和手段等程序性問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定得越具體、越有操作性越好；對(duì)法律責(zé)任，既要規(guī)定得非常明確，又要有相當(dāng)?shù)恼饝亓??？傊?，這方面的立法宜細(xì)不宜粗，要盡可能不留或少留漏洞。

　　四、關(guān)于如何看待農(nóng)村稅費(fèi)改革中存在的問(wèn)題

　　這個(gè)問(wèn)題本不應(yīng)當(dāng)作專題討論，但是，如何看待當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革中存在的問(wèn)題事關(guān)重大，且認(rèn)識(shí)很不一致，這里也單獨(dú)作為一個(gè)問(wèn)題提出來(lái)，談?wù)剛€(gè)人的看法。

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革絕不是十全十美的，有的問(wèn)題可能還比較突出。歸結(jié)起來(lái)，問(wèn)題主要有兩類：一類是政策本身的問(wèn)題。這又有三種情況：一是有的政策一開(kāi)始就是有關(guān)部門(mén)和中央與地方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，可能不那么理想和徹底，例如，農(nóng)業(yè)稅稅率由最早的5％放到7％等；二是有的改革可能今后是方向，但現(xiàn)在還難以做到，政策明顯不“解渴”，帶有過(guò)渡性，例如，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策的調(diào)整等；三是有的問(wèn)題在實(shí)踐中很難用一種辦法解決，或暫時(shí)不宜做統(tǒng)一規(guī)定，定政策時(shí)可能就采取了“模糊”戰(zhàn)略或“AB”法（做出兩種規(guī)定供選擇）的方式，這也讓人感到不好操作，隨意性較大，例如，規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)“長(zhǎng)期”穩(wěn)定，解決村級(jí)收支缺口的“兩種辦法”（“一事一議”籌資、籌勞）等。另一類是操作中的問(wèn)題。這也有兩種情況：一是主觀上就沒(méi)想要好好執(zhí)行政策，盡管這不是主流，例如，為了多收點(diǎn)錢而抬高計(jì)稅產(chǎn)量等；二是客觀上沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施中難免存在遺漏或不妥之處，例如，大量配套措施沒(méi)有及時(shí)？上，特別是缺乏處罰條規(guī)等。

　　以上問(wèn)題的產(chǎn)生，有的可以避免，但多數(shù)都有其客觀必然性。從有利于盡可能減少改革成本，從而似慢實(shí)快，順利推進(jìn)新體制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，這也許還不是一件壞事。用以上觀點(diǎn)來(lái)觀察，目前所出臺(tái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革可以說(shuō)對(duì)改革過(guò)程和改革成本的“度”的把握是比較穩(wěn)妥的。既強(qiáng)調(diào)大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又強(qiáng)調(diào)維持基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；既從整體上規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，又適當(dāng)照顧了現(xiàn)行體制的需求；既從全國(guó)范圍維護(hù)了政策的統(tǒng)一性，又給地方留了相當(dāng)?shù)倪x擇余地；既強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)，積極探索，又強(qiáng)調(diào)扎實(shí)穩(wěn)妥，精心操作。從摩擦成本看，當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益損失較大。為減少“摩擦系數(shù)”，中央及時(shí)采取了加大轉(zhuǎn)移支付力度的辦法。即便如此，地方仍存在1／3到一半的收支缺口，這是地方的“硬傷”，中央不能也不應(yīng)當(dāng)全包起來(lái)。這就是改革所必須要付出的最后代價(jià)。否則，改革就完全成了“和稀泥”，或“拆東墻，補(bǔ)西墻”，是沒(méi)有意義的。從實(shí)施成本看，當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是我國(guó)積累的問(wèn)題太深，改革所涉及的領(lǐng)域太廣，各地情況又千差萬(wàn)別，而且還沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可尋等，由此給改革實(shí)施過(guò)程增加了加倍的難度和成本。這些問(wèn)題要通過(guò)加大改革力度，加強(qiáng)配套改革和實(shí)施分類指導(dǎo)來(lái)解決，但這有一個(gè)過(guò)程，需要一定的磨合、修補(bǔ)和微調(diào)的時(shí)間。從安徽全省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的初步情況看，這些判斷是基本成立的。

　　五、關(guān)于要深入研究的幾個(gè)問(wèn)題

　　從安徽試點(diǎn)和各方面反映的情況看，今后農(nóng)村稅費(fèi)改革要認(rèn)真考慮和深入研究以下幾個(gè)問(wèn)題：

　　（一）下一步農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的去向

　　不少人認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度只是一種權(quán)宜之計(jì)，有很強(qiáng)的過(guò)渡性，應(yīng)當(dāng)盡快過(guò)渡到新的體制。什么新的體制？具體設(shè)想并不多。僅筆者所見(jiàn)，主要有三種：一是更簡(jiǎn)化，農(nóng)民就繳一個(gè)農(nóng)業(yè)稅，其他什么都不管，農(nóng)業(yè)稅交上去以后怎么用，是政府的事情，與農(nóng)民沒(méi)有關(guān)系。這種設(shè)想的好處是非常簡(jiǎn)便，也易于監(jiān)督。但問(wèn)題是：①資金性質(zhì)上更沒(méi)有國(guó)家與集體之分了；②把村民自治的權(quán)利收得太干凈，總是有些不通情理；③勢(shì)必還要提高農(nóng)業(yè)稅稅率，或加大轉(zhuǎn)移支付力度，而做出這兩種選擇都很困難；④這種設(shè)想其實(shí)只去掉了“一事一議”（按理又不應(yīng)當(dāng)取消），別的沒(méi)什么根本變化（原來(lái)農(nóng)業(yè)稅就征附加，去不去掉附加不是什么原則問(wèn)題），而容易出問(wèn)題的規(guī)費(fèi)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)同樣不可能去掉。二是還堅(jiān)持前幾年不少人提出的一種思路，即稅費(fèi)合一，定購(gòu)改稅，征收實(shí)物?，F(xiàn)在看，這種思路已明顯不合時(shí)宜。姑且不論稅費(fèi)簡(jiǎn)單合一不合適，即使定購(gòu)今后也不可能長(zhǎng)期存在（至少在相當(dāng)一部分地區(qū)有可能取消），而且一味強(qiáng)調(diào)只征實(shí)物，看來(lái)對(duì)非糧食主產(chǎn)區(qū)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展也確實(shí)有些矯枉過(guò)正。三是農(nóng)業(yè)稅不動(dòng)，把附加拿掉，與“一事一議”一起開(kāi)征農(nóng)村公益事業(yè)稅（以前曾有地方搞過(guò)這種試點(diǎn)）。這種設(shè)想表面看把關(guān)系理順了，實(shí)際上使問(wèn)題更復(fù)雜：①農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展公益事業(yè)所需資金通過(guò)公益事業(yè)稅的形式來(lái)體現(xiàn)和取得，這仍沒(méi)有逃脫“國(guó)家資金”之嫌，而且似乎更強(qiáng)化了；②公益事業(yè)稅中相當(dāng)于原“一事一議”的資金部分，按這種辦法等于是固定收取了，這有違改革初衷，實(shí)際上又改回去了。

　　筆者的基本看法是：現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度雖然有些方面還不盡如人意，具體的政策措施隨著實(shí)踐的發(fā)展肯定應(yīng)當(dāng)不斷修正和完善，但是，這項(xiàng)制度的基本框架應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，不能頻繁加以變動(dòng)。如前所述，今后農(nóng)業(yè)稅改革的方向，肯定應(yīng)當(dāng)走向“分流”，按流轉(zhuǎn)和所得（也可能包括某種行為）的不同性質(zhì)對(duì)生產(chǎn)者分類征稅，但這個(gè)過(guò)程很長(zhǎng)?，F(xiàn)在要討論的是，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)以前，在現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度之后，還有沒(méi)有必要有一個(gè)過(guò)渡形態(tài)和過(guò)渡階段。筆者認(rèn)為沒(méi)有必要。這是因?yàn)椋谝?，現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度的總體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)說(shuō)是比較合理和簡(jiǎn)便易行的。在這種制度下，農(nóng)民實(shí)際上主要也只繳兩種東西：農(nóng)業(yè)稅（附加在農(nóng)民眼里也是農(nóng)業(yè)稅）和“一事一議”籌資、籌勞（這不是經(jīng)常性的固定負(fù)擔(dān)）。至于規(guī)費(fèi)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，恐怕不論哪種稅改方案都難以取消，這是一個(gè)如何加強(qiáng)管理的問(wèn)題。第二，只要沒(méi)有什么大的不合理，農(nóng)民繳習(xí)慣了，就沒(méi)有必要經(jīng)常變動(dòng)。第三，農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平要長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)村稅費(fèi)制度必須首先穩(wěn)定，而負(fù)擔(dān)水平如果長(zhǎng)期不動(dòng)，稅費(fèi)制度也沒(méi)有必要經(jīng)常變動(dòng)。第四，新方案只要沒(méi)什么實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，或有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，但變動(dòng)成本大于變動(dòng)收益，就沒(méi)有必要折騰。待今后有條件真正實(shí)行符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的全新的稅賦制度時(shí)，可一步到位進(jìn)行調(diào)整和過(guò)渡，這會(huì)減少許多不必要的交易成本。第五，事實(shí)上一項(xiàng)稅費(fèi)制度也不可能在短期內(nèi)推開(kāi)，推開(kāi)后也應(yīng)當(dāng)保持一段時(shí)間的相對(duì)穩(wěn)定。

　　（二）條件成熟時(shí)應(yīng)盡快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅

　　多年的實(shí)踐證明，不可否認(rèn)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅從稅種設(shè)計(jì)到征收實(shí)施，從當(dāng)初作用到現(xiàn)實(shí)影響，都存在許多明顯的制度性或先天性缺陷，是一個(gè)典型的制度成本大于制度收益的稅種。一是當(dāng)初出臺(tái)這一稅種的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)的，即平衡糧食和經(jīng)濟(jì)作物的收益，“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”。但是，由于以下兩點(diǎn)原因，這一目的不可能達(dá)到：①政策制定者忽視了一個(gè)很重要的國(guó)情，即我國(guó)農(nóng)業(yè)不是專業(yè)化、商品化的農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)戶都是小規(guī)模的兼業(yè)農(nóng)戶，這種農(nóng)戶應(yīng)付市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)通常做法就是通過(guò)“兼業(yè)”，用附加值相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)作物（包括特產(chǎn)作物）的收益來(lái)彌補(bǔ)附加值相對(duì)較低的糧食作物的損益（之所以還生產(chǎn)糧食是為了?？诩Z）。因此，特產(chǎn)稅“取之于農(nóng)”的“農(nóng)”是同一個(gè)兼業(yè)戶，而并不是另一個(gè)從事專業(yè)化生產(chǎn)的主體，這樣，向他們征特產(chǎn)稅來(lái)平衡收益，無(wú)異于把他們左邊兜里的錢掏出來(lái)放到右邊兜里。而事實(shí)上由于存在馬上要分析的第二個(gè)問(wèn)題，左邊掏出來(lái)的錢又沒(méi)有放到他們的右邊，這不僅沒(méi)平衡他們的收益，而且還損失了他們的收益。這是原來(lái)政策制定者始料不及的。②由于當(dāng)時(shí)的背景是整個(gè)財(cái)政體制已實(shí)行“包干制”，各級(jí)財(cái)政都實(shí)行列收列支，超支不補(bǔ)，節(jié)余歸己，特產(chǎn)稅作為地方稅，被列入了地方預(yù)算收人，從而用于了平衡地方預(yù)算收支缺口。這又是原來(lái)政策制定者始料不及的。二是據(jù)實(shí)征收基本不可能做到。據(jù)實(shí)征收是支撐這一稅種的基礎(chǔ)條件，如果據(jù)實(shí)征收做不到，這一稅種就很難再存在下去。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅部門(mén)只有幾個(gè)人，滿山遍野的農(nóng)林特產(chǎn)，生產(chǎn)周期各不一樣，加上除煙葉外，市場(chǎng)也已放開(kāi)，他們?cè)趺醇右院硕ǎ渴聦?shí)上，由于難以核定，絕大多數(shù)地方采取了按統(tǒng)計(jì)表上的數(shù)字“據(jù)實(shí)”，按樹(shù)、按牲畜頭、按地甚至按人平攤征收的辦法。這種做法如屬個(gè)別也就罷了，問(wèn)題是這種做法很有普遍性，這就不能不從根本上考慮這一稅種的合理性了。三是初衷沒(méi)達(dá)到，在現(xiàn)實(shí)條件下對(duì)生產(chǎn)發(fā)展又產(chǎn)生了兩個(gè)新的不利：①不利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?，F(xiàn)在已不同于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅出臺(tái)的時(shí)候，糧食出現(xiàn)了總量基本平衡、豐年有余的狀況。在這種情況下，稅收政策應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)而不是限制非糧食作物的發(fā)展，而農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅顯然起著相反的作用。②不利于提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)林特產(chǎn)品是我國(guó)農(nóng)業(yè)最具比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品之一，對(duì)這部分產(chǎn)品征收8％的特產(chǎn)稅，顯然會(huì)大大降低其出口競(jìng)爭(zhēng)力。

　　當(dāng)然，開(kāi)征一個(gè)稅種不容易，取消一個(gè)稅種更要慎重。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅事實(shí)上已成為一部分地區(qū)的主要收入來(lái)源，而國(guó)家在短期內(nèi)又難以再拿出大量資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的情況下，要馬上取消這一稅種確實(shí)難以做到。但是，不能因此而否認(rèn)這一稅種的不合理性，更不能無(wú)限期地保留下去。要看到，目前我國(guó)每年的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅也就150億元左右，取消這一稅種對(duì)財(cái)政影響并不大，只要政府稍加挖掘其他稅種的潛力，這個(gè)缺口就可以彌補(bǔ)上。此外，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品出口，還有利于增加外匯收入，并可以開(kāi)辟農(nóng)民增收的新途徑和新領(lǐng)域，促進(jìn)整個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的改善。

　?。ㄈ┱_看待不同從業(yè)人員負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于原來(lái)鄉(xiāng)統(tǒng)籌大多隨人走，而現(xiàn)在全計(jì)算到地畝，現(xiàn)行稅改方案確實(shí)在一定程度上加重了種地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。然而，筆者認(rèn)為，對(duì)這個(gè)問(wèn)題也不要看得太重，要客觀地、恰如其分地對(duì)待和解決。第一，從全國(guó)看，無(wú)地的農(nóng)民并不多，只占農(nóng)村總?cè)丝诘?％一10％，而且其中一部分無(wú)地人口還不務(wù)工經(jīng)商。第二，即使無(wú)地的務(wù)工經(jīng)商者，他們一般也要向國(guó)家繳稅，從負(fù)擔(dān)的角度講，他們也承擔(dān)了負(fù)擔(dān)，只是繳的稅返還不到鄉(xiāng)村來(lái)使用，這是體制和管理上的問(wèn)題而不是他們自己的事情。第三，從一部分試點(diǎn)的情況看，允許向無(wú)地的務(wù)工經(jīng)商者收取一定的費(fèi)用，在實(shí)踐中很容易被“鉆空子”。例如，有的地方向無(wú)地的小孩也固定收取這類費(fèi)用等。這說(shuō)明，一項(xiàng)政策盡管有正向作用，但如果實(shí)施和監(jiān)督成本太高，也可以考慮不實(shí)行。第四，現(xiàn)在種地特別是多種地的農(nóng)民感覺(jué)負(fù)擔(dān)重，其實(shí)主要不是因?yàn)楦母锖蟮亩愘M(fèi)問(wèn)題，而是從大環(huán)境看，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已連續(xù)幾年持續(xù)低迷，農(nóng)業(yè)的比較效益太低，種地本身就不賺錢。

　　當(dāng)然，如果有的地方向無(wú)地的務(wù)工經(jīng)商者收取一定的費(fèi)用，對(duì)多種地的農(nóng)民給予一定的減免優(yōu)惠，這是可以理解的，也是符合政策的。但一定注意不能夸大問(wèn)題，而且要防止另一種傾向，即為了平衡一部分人的負(fù)擔(dān)而加重另一部分人的負(fù)擔(dān)。

　　（四）應(yīng)明確農(nóng)民稅負(fù)水平長(zhǎng)期穩(wěn)定的具體期限

　　在減輕和規(guī)范的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民的稅負(fù)水平保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的一條重要原則。但現(xiàn)在看，“長(zhǎng)期穩(wěn)定”不能太籠統(tǒng)，還是應(yīng)當(dāng)明確具體的期限。否則，實(shí)踐中就完全可能出現(xiàn)“短期”，而且不明確具體期限的“長(zhǎng)期”，農(nóng)民事實(shí)上也不太信。盡管在全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)期限可能有難度，但權(quán)衡利弊，至少應(yīng)明確一個(gè)起碼的低限。綜合各方面的考慮，筆者認(rèn)為，這個(gè)低限至少應(yīng)不低于5一10年。長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)民的稅負(fù)水平，還必須講明一個(gè)道理，或明確一個(gè)基本的指導(dǎo)思想，就是今后滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增長(zhǎng)的需要要與農(nóng)業(yè)稅脫鉤。現(xiàn)在不少人在談到農(nóng)業(yè)稅的稅率和農(nóng)民的稅負(fù)水平應(yīng)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定時(shí)，總是擔(dān)心今后農(nóng)業(yè)稅不夠。這種思維“定勢(shì)”應(yīng)當(dāng)改變一下?？陀^地說(shuō)，在目前農(nóng)民的收入水平下，對(duì)農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅本身就是不盡合理的。因?yàn)槟壳俺鞘姓魇諅€(gè)人收入所得稅的起征點(diǎn)是800元，一年的收入就是9600元，而2000年全國(guó)農(nóng)民年人均純收入才2253元，其中相當(dāng)一部分還是實(shí)物收入。但這是國(guó)情，是歷史原因造成的，是在所難免的事情。不過(guò)，至少今后農(nóng)民負(fù)擔(dān)就應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定了。還要看到，稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民的稅負(fù)水平事實(shí)上也是不低的。正稅加附加，農(nóng)民的總負(fù)擔(dān)率是8.4％，如果加上“一事一議”等，負(fù)擔(dān)率基本接近10％。而眾所周知，我國(guó)歷史上就奉行“什一稅”，認(rèn)為10％的負(fù)擔(dān)率比較合適，少收了大多會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮（例如，“文景之治”、“貞觀之治”時(shí)期實(shí)行的就是“廿稅一”甚至“卅稅一”），多收了就可能出問(wèn)題。因此，今后事業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村開(kāi)支增加，不能從農(nóng)民身上打主意，從增加農(nóng)業(yè)稅上考慮問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)采取以下辦法來(lái)彌補(bǔ)正常的收支缺口：第一，及時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)以上各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，把如教育等占鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)支大頭而又應(yīng)當(dāng)由國(guó)家管起來(lái)的事權(quán)上收；第二，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；第三，開(kāi)辟農(nóng)業(yè)稅以外的其他稅源；第四，加強(qiáng)稅收征管。如果經(jīng)過(guò)以上努力收支還有缺口，就只好量入為出，有多大財(cái)力辦多大事了。

　?。ㄎ澹┖侠泶_定農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅價(jià)格

　　在確定農(nóng)民稅負(fù)水平的三個(gè)變量中，計(jì)稅土地和常年產(chǎn)量的政策已經(jīng)比較明確，而計(jì)稅價(jià)格雖然有了一個(gè)說(shuō)法（以糧食保護(hù)價(jià)為基礎(chǔ)，參照市場(chǎng)價(jià)因素），但政策界限還是不太清楚，給地方留下的定價(jià)空間太大。特別是在目前（今后也可能出現(xiàn)）糧食保護(hù)價(jià)明顯高于市場(chǎng)價(jià)的情況下，地方往往按接近保護(hù)價(jià)的水平確定計(jì)稅價(jià)格，農(nóng)民吃虧較多。安徽在試點(diǎn)中確定的計(jì)稅價(jià)格每0.5公斤就高于市場(chǎng)價(jià)0.23元，農(nóng)民反映較大。為了更好地解決這個(gè)問(wèn)題，建議采取三點(diǎn)措施：第一，按當(dāng)年保護(hù)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)的平均價(jià)或不高于這個(gè)平均價(jià)確定計(jì)稅價(jià)格。事實(shí)上，1985年農(nóng)業(yè)稅折征代金以后，多數(shù)地方在實(shí)際操作過(guò)程中也是按定購(gòu)價(jià)和市場(chǎng)價(jià)的平均價(jià)確定計(jì)稅價(jià)格的。第二，計(jì)稅價(jià)格原則上一定三到五年不變，如果屆時(shí)保護(hù)價(jià)或市場(chǎng)價(jià)上漲過(guò)多而使平均價(jià)明顯高于計(jì)稅價(jià)（可確定一定的幅度，如20％、30％等），可做適當(dāng)調(diào)整。第三，確定計(jì)稅價(jià)格不能一個(gè)部門(mén)說(shuō)了算，要由財(cái)政、物價(jià)、農(nóng)業(yè)、糧食等有關(guān)部門(mén)共同會(huì)商確定，并報(bào)政府批準(zhǔn)。