對(duì)于“費(fèi)改稅”，目前人們有種種理解。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，理解或說法不同本是常事。但是，如果理解上的差異僅僅是由于概念之爭或字義之爭，而且，這種爭論又妨礙了對(duì)于更深層次問題的思考、判斷，那就有些因小失大了。

　　我認(rèn)為，相對(duì)而言，當(dāng)前最需要去做也最值得去做的事情，并不在于糾纏“費(fèi)改稅”的概念本身是否確切或使用這個(gè)概念是否適當(dāng)，而是脫出字面的局限，深入到它的核心內(nèi)容：“費(fèi)改稅”的實(shí)質(zhì)究竟是什么？

　　政府收費(fèi)應(yīng)還其本來意義

　　作為一種政府收入形式，收費(fèi)與稅收當(dāng)然有所不同。收費(fèi)的取得，要以交換或直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)。稅收的征收，則是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)。故而，在政府的收入體系中，后者屬于主角，是基本財(cái)源：前者扮演配角，起補(bǔ)充或輔助作用。但是，不管怎樣，配角也是必要的。起補(bǔ)充或輔助作用，并不意味著政府收費(fèi)本身有什么不好。

　　然而，以政府收費(fèi)的內(nèi)涵和外延為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照一下現(xiàn)存我國的政府收費(fèi)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，目前我們稱之為政府收費(fèi)的項(xiàng)目，其大量的，不在本來意義的政府收費(fèi)之列。

　　第一，在現(xiàn)存的政府收費(fèi)中，既有單純憑借政府的政治權(quán)力征收，并未在征收的同時(shí)伴之以服務(wù)，因而屬于名為費(fèi)實(shí)為稅的項(xiàng)目；也有既不必要亦不合理、沒有任何征收依據(jù)的純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

　　第二，現(xiàn)存的政府收費(fèi)項(xiàng)目的相當(dāng)部分，并未經(jīng)過人民代表大會(huì)的審議，甚至未經(jīng)過上一級(jí)政府的批準(zhǔn)。而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章，自行發(fā)文，在各自職權(quán)所能覆蓋的領(lǐng)域，巧立名目，按需而收的。在某種意義上說，這些收費(fèi)項(xiàng)目既不合法，也不規(guī)范。

　　第三，現(xiàn)存的政府收費(fèi)收入，基本不納入預(yù)算，而是作為自收自支的財(cái)源，或歸入預(yù)算外收入，或進(jìn)入制度外收入，直接裝入各部門、各地區(qū)的小金庫。因而不受各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，系不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外且開支范圍隨意性很大的收入。

　　顯而易見，現(xiàn)存的政府收費(fèi)與本來意義的政府收費(fèi)截然不同，不能混為一談。應(yīng)當(dāng)將兩者區(qū)別開來，在區(qū)別的基礎(chǔ)上，討論“費(fèi)改稅”的對(duì)象問題。

　　“費(fèi)改稅”，當(dāng)然不是要將本來意義的政府收費(fèi)改為征稅。事實(shí)上，在我國，即使是改革之前的年代，政府收費(fèi)的形式，如規(guī)費(fèi)，一直是政府收入的來源之一。對(duì)于它們，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)改為征稅?？梢约{入“費(fèi)改稅”的視野范圍的，只能是現(xiàn)存的政府收費(fèi)中與本來意義的政府收費(fèi)不相符的部分，即名為費(fèi)實(shí)為稅以及純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

　　問題的根源在于政府收入機(jī)制不規(guī)范

　　其實(shí)，深入一步看，現(xiàn)存的政府收費(fèi)與本來意義的政府收費(fèi)的不相符，只是問題的表象而非它的實(shí)質(zhì)。事情表現(xiàn)在名為費(fèi)實(shí)為稅以及亂收費(fèi)上，問題的根源則存在于政府收入機(jī)制的不規(guī)范之中。人們所反感、所厭惡、所極力加以改變的，并不在于收費(fèi)本身，而是通過收費(fèi)所表現(xiàn)出來的政府收入機(jī)制的不規(guī)范。

　　比如，政府收費(fèi)浪潮的興起，最初盡管是由于政府規(guī)范性的收入渠道不暢以至收不抵支，但其能在全國范圍內(nèi)迅速蔓延開來，根本的原因，是收費(fèi)所實(shí)行的自收自支、不列預(yù)算的管理辦法。既然能夠自收自支，收費(fèi)項(xiàng)目的多與少和收費(fèi)規(guī)模的大與小，同各部門、各地區(qū)的利益掛上了鉤，特別是同有關(guān)人的個(gè)人利益搭上了橋，收費(fèi)便具有了一種內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)。既然能夠不列預(yù)算，來自收費(fèi)收入的支出去向可以脫離各級(jí)人民代表大會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督，那些不便公開亦無法公開的開支項(xiàng)目，便找到了在預(yù)算內(nèi)無法安排的資金來源，各種腐敗行為也就找到了賴以生存的土壤和溫床。到這時(shí)，收費(fèi)便走上了一條“越收越多，越多越好”的膨脹之路。

　　再如，國有企業(yè)的困難顯然與其負(fù)擔(dān)沉重有關(guān)。注意一下國有企業(yè)負(fù)擔(dān)的構(gòu)成，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，在其中，除了規(guī)范性的稅收之外，來自政府部門的各種非規(guī)范性的收費(fèi)占了相當(dāng)大的份額。而且，從企業(yè)的角度看，后者的征收，既無固定章法，又似乎永無止境。政府部門，每新辦一件事情，每增加一項(xiàng)職能，幾乎都要啟動(dòng)收費(fèi)之輪，都要向企業(yè)伸手要錢。諸如節(jié)日擺花費(fèi)、亮燈費(fèi)、禁煙牌費(fèi)、驅(qū)趕叫化子費(fèi)、精神文明知識(shí)大賽培訓(xùn)費(fèi)、樹木打藥費(fèi)、排放雨水河道清淤費(fèi)、河道維修排水費(fèi)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施費(fèi)、修垃圾站費(fèi)、門前三包責(zé)任書鏡框工本費(fèi)、舊人防工程拆除補(bǔ)償費(fèi)等五花八門的政府收費(fèi)項(xiàng)目，并非只有某個(gè)地區(qū)征收。放眼全國，政府部門攤在企業(yè)身上的收費(fèi)項(xiàng)目，肯定不是以幾十、幾百來計(jì)算的。

　　又如，在農(nóng)民那里，所謂“三提五統(tǒng)”（即村級(jí)三項(xiàng)提留：公積金、公益金、管理費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌：辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)）的基本特點(diǎn)，是一事一費(fèi)，花錢者收錢。這樣一種公共分配制度，本身就存在著增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基因。既然干一件事收一種費(fèi)，收入與支出直接掛鉤，那么，隨著農(nóng)村公共事業(yè)范圍的擴(kuò)大，新的收費(fèi)項(xiàng)目只能不斷地派生出來。既然花錢者直接收錢，收多少便能夠花多少，那么，隨著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村政府需要的日益增長，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目和額度自然會(huì)層層加碼，甚至達(dá)到不堪重負(fù)的地步。

　　諸如此類的例子，還可舉出許多。站在這樣的高度認(rèn)識(shí)問題，“費(fèi)改稅”不過是為規(guī)范政府收入機(jī)制而須采取的一個(gè)重大改革舉措。

　　著眼點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)范政府收入機(jī)制上

　　說到這里，可以看出，“費(fèi)改稅”的著眼點(diǎn)不應(yīng)也不能放在將一部分政府收費(fèi)改為征稅上。實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化，才是“費(fèi)改稅”的真正動(dòng)因和實(shí)質(zhì)所在。如果不從問題的根源入手，只是就“費(fèi)改稅”論“費(fèi)改稅”，其結(jié)果，很可能像割韭菜那樣，割下一茬——將一部分收費(fèi)納入稅收軌道——后，由于其根——不規(guī)范的政府收入機(jī)制——尚在，新的一茬韭菜——亂收費(fèi)項(xiàng)目——還會(huì)不斷地生長出來。所以，只有牽住了政府收入機(jī)制的規(guī)范化這個(gè)牛鼻子，通過“費(fèi)改稅”將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入，才能占據(jù)打贏“費(fèi)改稅”這場戰(zhàn)役的制高點(diǎn)。

　　那么，什么是或怎樣才能算是政府收入機(jī)制的規(guī)范化？

　　依我看，至少有三個(gè)方面的標(biāo)志可以依循：

　　第一，以法制為基礎(chǔ)。即是說，政府取得收入的方式和數(shù)量必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少便收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入，都必須先立法，后征收。

　　第二，全部政府收入進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明度和公開化。它體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對(duì)政府收支行為的監(jiān)督，并非簡單地由哪一個(gè)部門管理或列入哪一類表格反映。也即是說，政府的收與支，必須全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。

　　第三，財(cái)政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是說，所有的政府收入完全歸口于財(cái)政稅務(wù)部門管理。不論是稅收，還是收費(fèi)，抑或其他別的什么形式的收入，都要由財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入，如關(guān)稅、規(guī)費(fèi)交由特定的政府職能部門收取，那至多也是一種“代收”、“代征”。這樣做的好處，就是要切斷各個(gè)政府職能部門的行政，執(zhí)法同其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)換錢、以權(quán)謀錢”等腐敗行為的土壤。

　　因此，我國目前這方面改革的關(guān)鍵問題是，在瞄準(zhǔn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化這個(gè)根本目標(biāo)的同時(shí)，圍繞“費(fèi)改稅”而采取的政策措施，既要積極——保證順利出臺(tái)和實(shí)施效果，又要穩(wěn)妥——盡可能化解阻力，換取各方面的認(rèn)可和支持。