第一，稅費(fèi)改革是當(dāng)前必須的、符合我國改革總體方向的一大措施，但不宜提"治本之策".因?yàn)榭偟膩碇v，這種"并稅除費(fèi)加返還"式的改革仍是我國歷史上從租庸調(diào)到地丁銀無數(shù)次類似改革的又一輪，即仍屬傳統(tǒng)框架內(nèi)的改制。它離現(xiàn)代社會或發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)社會的農(nóng)業(yè)稅制還差得很遠(yuǎn)。

　　現(xiàn)代稅制的特點(diǎn)很多，其本質(zhì)無非兩條：

　　一是消除"身份性貢賦"色彩，實(shí)行公民權(quán)利平等基礎(chǔ)上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等都應(yīng)有一定之規(guī)。對公民個(gè)人來說最重要的是所得稅，而所得稅率累進(jìn)制和低所得免稅線是現(xiàn)代社會的通例。但按這個(gè)原則，我國相當(dāng)一部分農(nóng)民就幾乎不應(yīng)成為征稅對象。而按現(xiàn)行稅費(fèi)改革政策，改革后農(nóng)業(yè)稅加特產(chǎn)稅兩項(xiàng)占農(nóng)民收入的比重仍達(dá)15%以上，與市民的所得稅義務(wù)相比仍具有"倒累進(jìn)"的、身份性的色彩。北大盧鋒先生提出"農(nóng)民免稅論"，認(rèn)為第一農(nóng)民收入很多達(dá)不到所得稅起征點(diǎn)，第二當(dāng)前農(nóng)業(yè)狀況已使土地從"資本"變成了社會保障手段，不能成為資本稅的對象。他的說法或許過于理想化，但卻是合乎邏輯的。我們現(xiàn)在或許還做不到這一點(diǎn)，但一定要有這種意識：只要現(xiàn)存稅制不能在統(tǒng)一的累進(jìn)稅率面前對城鄉(xiāng)居民一視同仁，就不能說我們的稅改已經(jīng)"治本"了。

　　二是現(xiàn)代稅制更重要的基礎(chǔ)是納稅人權(quán)利——義務(wù)統(tǒng)一原則。所謂"無代表，不納稅"，可以說是近代化變革的最重要起點(diǎn)。當(dāng)年英法等國最早的國會并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問題與"納稅大戶"（后來隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑矣辛x務(wù)的公民之代表）協(xié)商而產(chǎn)生的。也正是在"無代表，不納稅"的基礎(chǔ)上形成的納稅人認(rèn)同，使現(xiàn)代國家擁有比傳統(tǒng)國家更強(qiáng)的征稅合法性和更大的實(shí)際征稅能力。納稅問題的實(shí)質(zhì)是公民與國家的關(guān)系問題，它表面上是個(gè)財(cái)政概念實(shí)際上卻是個(gè)政治范疇。本次稅改在社區(qū)公益收費(fèi)問題上提出"一事一議"、村民自治的原則實(shí)際上也是基于這一點(diǎn)。但在"皇糧國稅"問題上與上述標(biāo)準(zhǔn)距離還很大。歸根結(jié)底，稅制改革的"治本"要取決于政治體制改革的突破。

　　必須強(qiáng)調(diào)的是，以上兩點(diǎn)都以城鄉(xiāng)公民一視同仁為原則，不涉及什么"工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)"、國家"保護(hù)"農(nóng)民扶助農(nóng)村的問題。發(fā)達(dá)國家，包括美國這樣號稱實(shí)行自由經(jīng)濟(jì)反對歐洲型福利體制的國家，農(nóng)民都是公民中受到特殊保護(hù)的一個(gè)群體，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，由于交易費(fèi)用高、自然風(fēng)險(xiǎn)大、生產(chǎn)周期長、離散性供給和消費(fèi)彈性小于供給彈性導(dǎo)致的"蛛網(wǎng)震蕩"等原因，在形式權(quán)利一視同仁的"公平市場"中農(nóng)民也會處于弱勢，需要國家給予一定的照顧。但中國農(nóng)民面臨的從來不是爭取照顧的問題（在農(nóng)民人口比重如此之大的情況下恐怕也難以照顧）而是減少歧視的問題，不求"反哺"但求少取，不求"保護(hù)"但求準(zhǔn)入，"形式權(quán)利一視同仁"這種在發(fā)達(dá)國家招致農(nóng)民抗議的狀況，對中國農(nóng)民來說已是夢寐以求了。

　　第二，就技術(shù)層面而言，本次稅費(fèi)改革要注意的除了我以前談過的"黃宗羲定律"陷阱以外，還有以下幾個(gè)方面：

　　1、"百分率稅則"的可行性問題。我國歷史上所謂的什一而稅、十五稅一、三十稅一，都是時(shí)人對稅收總量的大致估計(jì)，實(shí)際操作起來由于國家沒有能力核實(shí)農(nóng)戶的產(chǎn)量、收入，一般都只有按"硬指標(biāo)"（丁、口、戶、地畝）定額征收，頂多粗略地再把丁、畝等劃個(gè)"三等九則、""五等版薄"，這種劃分與農(nóng)戶收入的實(shí)際變化也很難相關(guān)。而且由于鄉(xiāng)村吏治不好，這種劃等工作還容易被扭曲產(chǎn)生更大的問題。所以歷史上就存在著"五等戶、""九則丁"逐漸被淡化、被更劃一的標(biāo)準(zhǔn)所取代的趨勢。因此當(dāng)時(shí)一旦改革稅制，為避免征稅失控通常都采用絕對量控制的辦法。如晚唐"兩稅法"便規(guī)定以大歷年間實(shí)征額為限，清代地丁合一的原則是以康熙末年定額為準(zhǔn)（"盛世滋丁永不加賦"）。而本次稅費(fèi)改革的"兩個(gè)7.5%"都是相對性指標(biāo)，在當(dāng)前"農(nóng)民純收入"統(tǒng)計(jì)極不準(zhǔn)確、"官出數(shù)字，數(shù)字出官"的情況下，沒有絕對量控制只有相對性指標(biāo)恐怕是不管什么用的。

　　2、與上述相關(guān)的是對農(nóng)民非農(nóng)收入的征稅問題。我國目前所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，其實(shí)主要是務(wù)農(nóng)戶、尤其是種糧（或其他大宗主要農(nóng)產(chǎn)品）戶的負(fù)擔(dān)問題。象蘇南浙江那些"鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)"高度發(fā)達(dá)地區(qū)乃至城郊、城內(nèi)級差地租高收益地區(qū)農(nóng)民是不大有這種問題的。本次稅改規(guī)定的基本稅種是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，實(shí)際征收又多是按人口、田畝數(shù)計(jì)算，這就使負(fù)擔(dān)集中在務(wù)農(nóng)、種糧之民身上的狀況更嚴(yán)重。目前在安徽、福建等地的試點(diǎn)中已經(jīng)反映了這個(gè)問題。

　　這也是我國歷來稅制的老問題。由于我國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺少規(guī)范的薄記、營業(yè)額申報(bào)與核實(shí)等手段，古代的稅收就常有"逼民趨末"的問題。清代有些地方為了使經(jīng)商戶承擔(dān)一些負(fù)擔(dān)，曾勸告乃至強(qiáng)制商戶置辦田產(chǎn)，免得"萬金之子身無寸土，則終歲于國家不輸一錢".這當(dāng)然不是根本辦法。

　　應(yīng)該說中國歷代王朝均奉行重農(nóng)抑商政策，在稅法上也從沒有優(yōu)待商人而苛待農(nóng)民的動(dòng)機(jī)。但傳統(tǒng)社會的條件下始終不能形成一種合理的累進(jìn)所得稅制度。所以一方面朝廷時(shí)常在工商領(lǐng)域?qū)嵭胁缓侠淼睦账?、壟斷、禁錮制度，阻礙了民間工商業(yè)的正常發(fā)展，另一方面卻在基本稅制上一直沿襲了不利于農(nóng)民的"倒累進(jìn)稅"傳統(tǒng)。形成漢儒所謂"今法律賤商人，而商人富貴矣（秦按：實(shí)際上是有權(quán)貴背景的商人富貴矣，對于平民商人而言，那時(shí)的抑商政策可不是鬧著玩的），今法律貴農(nóng)人，而農(nóng)人貧賤矣"的局面。尤其是宋明以來我國賦稅征收的主體由人頭稅向土地稅轉(zhuǎn)移，這個(gè)問題就更嚴(yán)重了。

　　"倒累進(jìn)"之弊不僅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)重于市民，農(nóng)民之中，種糧農(nóng)民又重于務(wù)工商的"農(nóng)民"，而務(wù)工商"農(nóng)民"的負(fù)擔(dān)又重于純粹的"食租者".如今許多明星城市擴(kuò)張所及，地價(jià)驟升，像深圳羅湖區(qū)許多"農(nóng)民"僅僅由于區(qū)位而暴富，他們已經(jīng)既不務(wù)農(nóng)也不務(wù)工商，許多人只知賭博、包二奶，稅收對其毫無調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，決不是任何情況下地價(jià)飆升都使農(nóng)民受益，更常見的是由于地權(quán)曖昧，地價(jià)一升土地就被收走，有權(quán)的"征"地"賣"給有錢的，區(qū)位收益同樣流入私（盡管不是農(nóng)民）囊。當(dāng)年馬克思主張通過土地國有取消絕對地租并把級差地租收歸國有，然而如今相反，在不承認(rèn)土地私有制的我國，絕對地租（現(xiàn)實(shí)中可理解為農(nóng)耕戶的土地負(fù)擔(dān)）之高造成許多地方農(nóng)民棄耕、土地拋荒嚴(yán)重，而高額級差地租（現(xiàn)實(shí)中主要是土地的區(qū)位升值或其他非投入性升值帶來的受益）盡入私囊又造成壟斷性食利者暴富、"炒地皮"和"賣地財(cái)政"盛行。反不如一些土地私有制國家用高額累進(jìn)所得稅調(diào)節(jié)級差地租更公平。

　　在面向城鄉(xiāng)全體公民的現(xiàn)代所得稅制暫時(shí)不能實(shí)現(xiàn)的情況下，"農(nóng)民收入百分之幾"的相對標(biāo)準(zhǔn)意義不大，按人按畝的定額計(jì)證又有"倒累進(jìn)"之弊，怎么辦？根本的出路還是上述的治本之策。但從技術(shù)角度講，也不是沒有改良余地。在保留國家最終征地權(quán)的情況下，改"地畝稅"為"地價(jià)稅"而地價(jià)稅率實(shí)行累進(jìn)制，也許是個(gè)辦法。地價(jià)實(shí)行"自報(bào)公議"，"自報(bào)"有利益制約：高報(bào)地價(jià)，征稅吃虧，低報(bào)地價(jià)，征地吃虧，農(nóng)民自會選擇最有利于己的報(bào)法。而土地稅總額按地價(jià)分?jǐn)?，無論怎么報(bào)，總額反正不變，國家利益也得以保障。同時(shí)"地價(jià)"概念取代自然形態(tài)的"地畝"概念，也為進(jìn)一步的土地制度改革提供了條件。

　　第三，目前稅費(fèi)改革不能孤立進(jìn)行的觀點(diǎn)已被普遍接受，因而稅改同時(shí)伴之以基層政治體制改革已成為共識。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、村務(wù)民主、一事一議都是非常必要的。但是社區(qū)公共事務(wù)改革與國家-公民關(guān)系改革并不是一回事。我國目前鄉(xiāng)村基層機(jī)構(gòu)多，人員多，開支大的確是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因。但這與許多農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)渙散、公共事務(wù)癱瘓、公共物品供給嚴(yán)重不足是并存的。改革前我國大部分地區(qū)鄉(xiāng)村組織是"（生產(chǎn)）隊(duì)為基礎(chǔ)"，那時(shí)的"隊(duì)"與農(nóng)村傳統(tǒng)自然村落-小共同體大致相當(dāng)，即所謂"村隊(duì)一體"，社區(qū)公共職能相當(dāng)發(fā)達(dá)（體制之弊是另一回事）。改革后"隊(duì)"基本虛化，由原生產(chǎn)隊(duì)改成的"村民小組"往往形同虛設(shè)，而由原生產(chǎn)大隊(duì)改成的"行政村"成了鄉(xiāng)村組織的新基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)、權(quán)力均大為膨脹，特別是（在土地經(jīng)營下放到戶的同時(shí)）土地控制權(quán)由生產(chǎn)隊(duì)上收到"行政村"后尤然。然而"行政村"并非鄉(xiāng)土人際關(guān)系自然形成的共同體而只是國家基于管理需要?jiǎng)澏ǖ?，社區(qū)公共職能薄弱而"國家經(jīng)紀(jì)"色彩濃厚。除了部分鄉(xiāng)企發(fā)達(dá)、村級經(jīng)濟(jì)活躍的富裕地區(qū)外，廣大純農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村的"行政村"權(quán)力基本上是單純的"國家政權(quán)末梢".其職能用農(nóng)民的話說就是替上頭"要糧要錢要命"，而社區(qū)公益職能很差（由于缺乏社區(qū)公信力，有時(shí)應(yīng)上級號召搞的社區(qū)公共工程也被看成對上邀寵而增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)之舉）。然而，國家在法理上又不承認(rèn)其為基層政權(quán)，而是將其規(guī)定為村民自治組織并由農(nóng)民供養(yǎng)。這種"給國家辦事而國家不養(yǎng)，由村民養(yǎng)活而無益于村"的狀態(tài)導(dǎo)致村級組織處境尷尬，干群矛盾嚴(yán)重，村干部"兩頭不落好"之余往往更趨向于自謀其利，成為既敷衍國家也脫離村民的消極利益階層。

　　近年來的村級民主對促進(jìn)民主意識有很大意義，但并未根本解決"政權(quán)末梢"與"社區(qū)自治"的職能沖突問題。而純就村治來說，在既非自然村落和熟人共同體、又非適當(dāng)行政區(qū)劃的"行政村"，以"國家民主"的標(biāo)準(zhǔn)程序建立一個(gè)既是自治組織又是政權(quán)末梢、職能相互沖突的機(jī)構(gòu)，未必是最佳選擇。我認(rèn)為未來的鄉(xiāng)村組織模式應(yīng)當(dāng)是：

　　在自然村（不是行政村）改變?nèi)缃竦臏o散狀態(tài)，發(fā)展村民自治，標(biāo)準(zhǔn)民主程序固然好，但熟人共同體的傳統(tǒng)組織形式（如宗族等）只要組織成本低、社區(qū)治理有效而農(nóng)民又接受，外人不必強(qiáng)行改變。自治組織不吃"官飯"，對村民負(fù)責(zé)，其是否需要、需要多少供養(yǎng)乃至公益費(fèi)用，均以村民同意為原則，外部規(guī)定的"百分之幾"標(biāo)準(zhǔn)意義不大。民主國家不能以上面的意志指派自治者，同時(shí)也不順利考試于在乎下面產(chǎn)生自治者的程序是否"標(biāo)準(zhǔn)"，只要以法治保證這些組織不侵犯人權(quán)即可。例如宗族議事會可以處理族內(nèi)一般公共事務(wù)，但決不可私設(shè)公堂，侵犯族人基本公民權(quán)，也不許對外組織械斗?！鋵?shí)這些限制與"族"不"族"的并無邏輯聯(lián)系，即使"規(guī)范民主"產(chǎn)生的組織，也不能以"多數(shù)決定"為理由侵犯公民個(gè)人合法權(quán)利的。現(xiàn)代民主制度當(dāng)然不可能以血緣組織為基礎(chǔ)，但同樣也不可能以強(qiáng)制取消血緣組織為基礎(chǔ)，否則秦代法家的強(qiáng)制"分異"、不許"族居"就成了最激進(jìn)的民主政策了?，F(xiàn)代民主要制止的只是"族權(quán)"對人權(quán)的侵害，但其所以如此，并不是因?yàn)?族權(quán)"比其他形式的公共權(quán)力更邪惡，而只是因?yàn)楝F(xiàn)代社會對任何形式的公共權(quán)力的濫用都應(yīng)該防止?，F(xiàn)代社會應(yīng)當(dāng)明確"群己權(quán)界"：個(gè)人領(lǐng)域通行自由原則，無論血緣還是非血緣的、民主還是專制的公共權(quán)力都不應(yīng)當(dāng)侵害這種自由。而公共領(lǐng)域通行民主原則或曰多數(shù)決定原則，即社區(qū)公共事務(wù)取決于社區(qū)多數(shù)（無論這多數(shù)是否有血緣上的聯(lián)系）或受權(quán)于多數(shù)的代理人，國家公共事務(wù)取決于國民多數(shù)或國民多數(shù)選出的代理人。只要落實(shí)了這些原則，所謂村民自治會助長宗族傾向的擔(dān)心是大可不必的。

　　在自然村之外取消"行政村"，而把鄉(xiāng)劃小一些（這與目前存村并鄉(xiāng)的思路不同），鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)應(yīng)是民主國家政權(quán)末梢，不是自治組織；是派出機(jī)構(gòu)，不是組織龐大的一級政府；"鄉(xiāng)官"是事務(wù)官而不是政務(wù)官，實(shí)行公務(wù)員制而不是選舉制，由國家財(cái)政供養(yǎng)而不是由農(nóng)民供養(yǎng)。尤其教育這一塊國家要切實(shí)負(fù)起《義務(wù)教育法》規(guī)定的責(zé)任，不能讓農(nóng)民來"養(yǎng)教育"——后者正是形成如今"農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題"的原因之一。至于"七所八站"這類專業(yè)機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)服務(wù)部門，或者實(shí)行企業(yè)化，向市場求生存，競爭中謀發(fā)展?；蛘咦鳛樾枰a(bǔ)貼的公共事業(yè)單位由財(cái)政實(shí)行垂直撥款（即與所謂"鄉(xiāng)級財(cái)政"脫鉤），不能讓農(nóng)民承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任。在上述原則下，數(shù)量減少的"鄉(xiāng)官"吃"皇糧"，辦國事，由政府考核任用，過去引起爭議的"鄉(xiāng)級選舉"問題不復(fù)存在。農(nóng)民在這一級的民主權(quán)利主要是自由結(jié)社等公民權(quán)利，通過農(nóng)會等組織保有與政府談判的能力。

　　而民主選舉應(yīng)當(dāng)是縣及縣以上各級政權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)。這涉及政治體制改革的其他方面，這里就不細(xì)談了。簡而言之，自然村自治，行政村取消，鄉(xiāng)上農(nóng)會對公務(wù)員，縣上搞選舉 政權(quán)。以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代化、農(nóng)民民主權(quán)利與國家行政能力的結(jié)合。

　　第四，近年來財(cái)政收入上"強(qiáng)干弱支"的政策取向值得反思。90年代中期以來國內(nèi)外一直有呼吁我國強(qiáng)化"國家汲取能力"的聲音，它主張實(shí)行財(cái)政集權(quán)、提高兩個(gè)比率（國家財(cái)政收入占GDP比率，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比率）、發(fā)展轉(zhuǎn)移支付，這在當(dāng)時(shí)"諸侯經(jīng)濟(jì)"發(fā)達(dá)、中央財(cái)政困難的情況下有其合理性。即使今天，省級經(jīng)濟(jì)中仍然有"諸侯"現(xiàn)象，中央與省的關(guān)系上適度集中可能還是合理的。但這些年來除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，縣鄉(xiāng)村三級財(cái)政的困難日益加劇，中央財(cái)政收入?yún)s超出預(yù)期地高速增長。去年中央財(cái)政增收2000億，而多數(shù)縣工資都難以發(fā)出，村財(cái)政負(fù)債數(shù)十萬、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債上百萬的比比皆是。這些財(cái)政窟窿最后還得用農(nóng)民的血汗來填補(bǔ)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的惡化不能說與此無關(guān)。

　　"強(qiáng)干弱支"主張者喜歡強(qiáng)調(diào)國際上"兩個(gè)比率"發(fā)達(dá)國家比不發(fā)達(dá)國家高，現(xiàn)在比過去高。以此證明我們應(yīng)該提高這兩個(gè)比率，尤其是提高中央財(cái)政的"汲取"比率。他們還說世界上許多統(tǒng)一國家的解體乃至我國歷史上各代王朝末世的大亂都是由于這一比率下降導(dǎo)致的。我以為這是太過輕率的說法。歐洲許多民族在前近代處于領(lǐng)主割據(jù)狀態(tài)，無所謂"中央財(cái)政"，統(tǒng)一的民族國家是與近代化進(jìn)程同步形成的，說這一過程伴隨著中央財(cái)政力量的成長或許可以成立。但倒過來說統(tǒng)一國家的解體就是由于"中央汲取能力"不夠，已是很難服人。

　　而古來就有中央集權(quán)傳統(tǒng)的帝制中國，"國家財(cái)政收入占GDP比率"是否低于現(xiàn)代國家大有疑問（的確有來源于國外漢學(xué)界的說法，以史籍中記載的"正供錢糧"為據(jù)，說傳統(tǒng)中國的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比前近代歐洲農(nóng)民輕得多，但如前所述 ，雜派遠(yuǎn)高于"正供"在古代中國是常見現(xiàn)象，所以這個(gè)說法不可信），"中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比率"則一般都高于現(xiàn)代國家，尤其在歷代王朝末世除少數(shù)例外（例如東漢晚期的確是朝廷"汲取能力"萎縮、"官負(fù)人債數(shù)十億萬"的時(shí)代），倒一般都是"中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比率"很高的時(shí)期，正是在朝廷橫征暴斂不僅使百姓遭殃，連地方也對中央失去耐性的情況下發(fā)生了王朝崩潰和社會爆炸。

　　以明代為例，明中葉政治相對最清明的弘治年間全國征收夏稅秋糧米麥共計(jì)26799.3萬石，其中"起運(yùn)"（上繳中央戶部）1503.4萬石，占56%；"存留"（地方政府支配）1176.4 萬石，僅占44%.1 此后中央所占比重一直有上升趨勢。萬歷六年全國夏稅秋糧共2663.8萬石，其中起運(yùn)1528.7萬石，占57.4%；存留1135.1 萬石，僅占42.6%.2 這個(gè)"中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比率"已經(jīng)比絕大多數(shù)現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家高出不少了。到明末"三餉加派"風(fēng)起，這些加派都屬于中央財(cái)政，從而使中央收入在全國財(cái)政盤子中所占比重進(jìn)一步大幅升高，用黃宗羲的話說，達(dá)到"天下郡縣之賦，郡縣食之不能十之一，而解運(yùn)京師者十之九"3 的地步。試問當(dāng)今哪個(gè)發(fā)達(dá)國家中央財(cái)政的比重能高到如此程度？而明朝也就在這樣的狀況下崩潰了。

　　清代財(cái)政的中央集權(quán)程度更甚于明。清廷初建時(shí)為了安定人心，除總體上標(biāo)榜輕徭薄賦外，還規(guī)定全國財(cái)政收入中中央與地方應(yīng)各拿50%，即所謂"順治初年，錢糧起、存相半".4 但實(shí)際上中央所拿遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此數(shù)。在清前期和平時(shí)代的康熙二十四年、雍正二年與乾隆十八年，全國各征收地丁錢糧2819萬兩、3028萬兩和3013.3萬兩，其中起運(yùn)部分分別占77.82%、76.79%、78.77%.5 到清中葉嘉慶年間，全國地丁錢糧正供加耗羨總數(shù)中起運(yùn)部分增至81.56%，而清廷由此轉(zhuǎn)向衰敗。延至清末，這個(gè)比率更上升到光緒年間的85.65%，6 ——這與黃宗羲所講的明末情況如出一轍——而清廷也就走向滅亡了。

　　民國在抗戰(zhàn)前，中央財(cái)政收入主要靠關(guān)鹽統(tǒng)三稅，田賦則劃歸各省財(cái)政，田賦附加一般劃歸縣財(cái)政支配?？箲?zhàn)爆發(fā)后，政府首先采取的一個(gè)財(cái)政措施就是把田賦收入收歸中央財(cái)政，并加強(qiáng)了中央對國統(tǒng)區(qū)田賦之外的人力物力資源的'"汲取"力度，為此任用大批素質(zhì)不良人員擴(kuò)充鄉(xiāng)村政權(quán)末梢。這雖然有戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)可以理解的原因，但它對國民黨政權(quán)與地方、與民間、尤其是與農(nóng)民關(guān)系的加速惡化，實(shí)有重要作用。熟悉土改情況的人都知道，那時(shí)發(fā)動(dòng)農(nóng)民訴苦時(shí)，農(nóng)民絕大部分的控訴通常并非沖著地租剝削，而是沖著國民黨的苛捐雜稅、拉丁派款和鄉(xiāng)村保甲人員的為非作歹。

　　當(dāng)然，以上統(tǒng)計(jì)都是就合法財(cái)政收入而言，如果考慮到非法橫征，則中央政府在全國財(cái)源中拿走的不太可能達(dá)到如此高的比重。其實(shí)即使合法財(cái)政收入百分之百都被"起運(yùn)"了，有權(quán)可用的地方官也不會餓死，甚至可能不會比以前少拿。但這在絕對量上決不意味著中央拿的沒有那么多，而只意味著地方上拿的遠(yuǎn)不止那么些。換言之，這更表明農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)因"強(qiáng)干弱枝"而增加的程度常常超出中央政府的預(yù)想?？梢韵嘈艢v代統(tǒng)治者無論賢暴明昏，大概都不至于故意虐民取樂，拿自己的江山社稷開玩笑，他們通常只是認(rèn)為朝廷多拿一點(diǎn)，地方少拿一點(diǎn)，百姓總的負(fù)擔(dān)不會增加多少——很可能他們聽到的匯報(bào)也是這樣。然而常識告訴我們，朝廷的"汲取"本身需要支付成本?；噬喜豢赡芘汕f萬的欽差直接面對民眾，朝廷的收入終歸是要由地方機(jī)構(gòu)來征收的。而地方機(jī)構(gòu)與朝廷一樣作為利益單位也有"經(jīng)濟(jì)人"屬性，趨向于在權(quán)力所受到的制約邊界內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。朝廷征收的越多，越需要更多的"國家經(jīng)紀(jì)人"，或授予地方上更多的"國家經(jīng)紀(jì)"權(quán)，而在納稅人權(quán)利不足的情況下這種更為強(qiáng)化的國家經(jīng)紀(jì)權(quán)也更能實(shí)現(xiàn)自身的最大化利益。朝廷既然把正式賦稅乃至耗羨之類的合法加派都幾乎"起運(yùn)"一空，就很難不對地方上那些經(jīng)紀(jì)人的另行"創(chuàng)收"睜一只眼閉一只眼，導(dǎo)致"正供有限而橫征無窮"之弊愈演愈烈。

　　因此"起運(yùn)"雖非"橫征"的根本原因，但"存留"不足在許多情況下的確促成了"橫征"的泛濫。明清時(shí)代許多有識之論談到了這一點(diǎn)：

　　"存留以供本地之用，一或不敷，……俸無所出，何以懲官之貪？……食無所資，何以禁吏之蠹？" 7

　　"存留款項(xiàng)盡行裁減，由是州縣掣肘，貪墨無忌，私派公行，不可救止，百弊皆起于此。"8

　　"存留錢糧原留為地方之用，裁一分則少一分，地方官事不容己，不得不又派之民間，且不肖有司因以為利，是又重增無限之苦累矣。" 9

　　起運(yùn)太多存留不足，還導(dǎo)致借款上繳、挪移他費(fèi)、轉(zhuǎn)圈財(cái)政、弄虛作假等混亂現(xiàn)象。清初戶部尚書就曾報(bào)告說：起運(yùn)太多，"勢必欲挪移供應(yīng)".10 就連康熙皇帝也看到：一切存留款項(xiàng)盡數(shù)解部，導(dǎo)致"州縣有司無纖毫余剩可以動(dòng)支，因而挪移正項(xiàng)，此乃虧空之大根源也".他指出，當(dāng)時(shí)名義財(cái)政收入很高而實(shí)際可用財(cái)力卻不足的所謂"虧空"現(xiàn)象，官吏貪污固然是原因之一。但奇怪的是："地方有清正之督撫，而所屬官員虧空更多，則又何說？"康熙認(rèn)為原因就在于這些"清正"官員辦理"起運(yùn)"太積極，以至于借款上繳、挪移他費(fèi)，形成轉(zhuǎn)圈財(cái)政即帳面收入甚多而實(shí)際財(cái)力匱乏的大弊，他強(qiáng)調(diào)此弊對財(cái)政的危害有甚于貪污。11 平心而論，我們現(xiàn)在不也出現(xiàn)了類似情況嗎？

　　我們的一些論者在鼓吹強(qiáng)干弱支時(shí)往往大談發(fā)達(dá)國家如何如何，羅斯福如何如何，他們忘記了人家的政府職能、約束機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境都大異于我們，說句逆耳的話：在我們的體制條件下一味"強(qiáng)干弱支"，很可能學(xué)到的不是羅斯福，而是崇禎帝。當(dāng)然我也不主張無限制地搞財(cái)政分權(quán)。無論羅斯福還是撒切爾都有許多基本的制度前提，在我們現(xiàn)有體制條件下，靠"強(qiáng)干弱枝"來搞"福利國家"和靠諸侯經(jīng)濟(jì)來搞"自由市場"都是無法成功的。也許我們到了擺脫單純從財(cái)政上爭論"集權(quán)"還是"分權(quán)"的時(shí)候了。

　　注釋：

　　1.鄒泉：《古今經(jīng)世格要》卷六，《食貨格》

　　2.梁方仲：《中國歷代 戶口 、田地、田賦統(tǒng)計(jì)》，上海人民出版社1980年版，375頁引張學(xué)顏：《萬歷會計(jì)錄》

　　3.黃宗羲：《明夷待訪錄》

　　4.乾隆《江南通志》卷六八

　　5.梁方仲：《中國歷代 戶口 、田地、田賦統(tǒng)計(jì)》，上海人民出版社1980年版，424-425頁。

　　6.同上，426-427頁。

　　7.順治九年七月二十八日，戶部尚書車克題本，第一歷史檔案館藏。

　　8.陸隴其：《切問齋文抄》卷十六，《靈壽條陳時(shí)務(wù)》

　　9.蔣良騏：《東華錄》卷九。

　　10.順治九年七月二十八日，戶部尚書車克題本，第一歷史檔案館藏。

　　11.蔣良騏：《東華錄。》卷二十一。