「摘要」這篇文章從公平與效率的權衡入手，引申出“機會公平”的理念，并對我國現(xiàn)階段的收入分配狀況進行了認真的實證分析，理出我國當前收入分配差距的形成機理和應對政策，并重點對稅收調控個人收入分配的作用進行了具體探討。

　　「關鍵詞」分配不公 效率與公平 機會公平 稅收調控

　　一

　　在理順利益分配關系的過程中，首先涉及到一個傳統(tǒng)社會主義的基本倫理問題，即強調“分配平等”。這里的分配平等，就是追求人們的收入均等化，而沒提及效率原則。所倡導的是結果的平等而并非機會的公平。正是這種傳統(tǒng)的經(jīng)濟思想，導致了我國改革開放前高度集中經(jīng)濟體制下的分配平均主義。然而，實踐表明，以犧牲效率為代價而一味去求平等，必然導致普遍性貧窮。

　　市場經(jīng)濟體制中，生產(chǎn)資料是商品，社會勞動力也是～種商品。根據(jù)馬克思的“商品是天生的平等派”的商品經(jīng)濟觀念，在商品交換關系中，應把機會公平放在首位。當然，我們不排斥這種平等的局限性，因為勞動者個人已不是只擁有勞動力的勞動者。同時，也應看到強調機會公平與效率原則是并行不停的，它們是一致的。效率的衡量標準，是社會勞動生產(chǎn)率的高低，公平是一種社會觀念，它是經(jīng)濟基礎的反映，是不斷變化的，其衡量標準也是歷史的、相對的。機會公平原則的貫徹必然帶來效率的提高。強調機會公平，就要有提高公平機會程度的相應措施。

　　二

　　按照庫茲涅茨“倒U型假說”，一國謀求工業(yè)化的過程，必將伴隨程度不同的收入差距，并且收入不平等會隨著早期經(jīng)濟發(fā)展而惡化，達到最高點后，又隨著后期經(jīng)濟發(fā)展而改善。采用國際慣行的“五分法”，1999年，我國居民低收入者（年人均收入不足4315元）占31.79％，中等偏下收入者（年人均收入43l6－6273元）占32.36％，中等收入者（年人均收入6274－8231元）占19.67％，中等偏上收入者（年人均收入8232－10190元）占8.95％，高收入者（年人均收入10191元以上）占7.23％，收入群體分布呈現(xiàn)金字塔型，低收人和中低偏下群體占總人數(shù)的64.15％，比重過大，中等收入以上群體占總人數(shù)比重為16.18％，表現(xiàn)出個人收入分配差距趨向加大的趨勢。根據(jù)庫茲涅茨關于貧富差距變化趨勢的理論，在今后我國經(jīng)濟增長的特定中間階段，收入分配差距有可能繼續(xù)擴大。這個趨勢應該引起我們足夠的重視。

　　市場經(jīng)濟條件下，勞動者通過誠實勞動，或占有資本、技術、信息等資源和市場稀缺要素的不同，積極參與市場競爭并處于優(yōu)勢，就可以從市場中獲得比其他人較為豐厚的收入，并積累越來越多的財富。這種收入差距正是市場機制發(fā)揮基礎性調節(jié)作用的結果，合理且不可避免。在這種情況下，稅收分配作為市場分配機制的有機組成部分，應該做的是“橫向公平”，為勞動者提供“機會公平”的競技場。稅收政策的確立、稅種的設置、稅法的執(zhí)行都必須配合市場機制，為實現(xiàn)市場在資源配置中的基礎作用，奠定財力基礎，絕不能因為征稅而扭曲高效率的市場初次分配，影響勞動者積極性。

　　而事實并非僅此為止，在市場運行中，權力、壟斷、腐敗等一系列非市場化完全競爭因素的介入，以及由此而生的種種設租與尋租活動，使個人收入分配的來源渠道也就不僅只有按勞分配一種，由此帶來分配的復雜性。加上我國經(jīng)濟體制轉軌過程中，各種法規(guī)以及市場規(guī)則尚不健全，政治體制改革滯后，大量的非法的與合法的、規(guī)范的與不規(guī)范的收入交織在一起（個體私營經(jīng)濟的違法收人、部分黨政官員的非法收入、集團消費轉化為個人消費等），拉大了收入差距。這些非法收人和部分勞動者的超常高收入，正是我國收入分配中需要解決的關鍵問題。對于不合理、非法收入，應通過建立和健全懲治腐敗的各種法律措施，限制、取消的辦法加以解決。對于合理部分的超高收入，則可以通過稅收的“二次分配”，用征稅的辦法加以調節(jié)。

　　一般而言，市場機制的分配旨在提高效率，使人們的收入差別化；稅收二次分配則使人們收入趨于平均化，調節(jié)收人分配不公，增加公平。

　　政府通過征稅而形成的“二次分配”是如何縮小收入差距的呢？這主要是實現(xiàn)稅收分配“縱向公平”的問題。從稅收調控個人收入分配的范圍上看，主要是調節(jié)經(jīng)濟結構和社會收入分配。就調節(jié)社會收入分配來說，不外是調節(jié)地區(qū)、企業(yè)、單位個人之間的分配關系；而調節(jié)個人分配又不外是調節(jié)公仆、工人、個體、私營業(yè)主等的分配。從稅收調控個人收入分配所遵循的原則看，大體上有三條：一是天賦準則，即每個勞動者對自己的勞動成果都擁有天賦的權力，并承認和允許個人之間存在能力差別；二是最大效用準則，即社會分配應為大多數(shù)人尋求最大效用或最大幸福，強調邊際效益曲線，反對分配額的絕對平等；三是勞動與福利對等原則，等量的勞動應得到等量的福利。從稅收調節(jié)個人收入分配的作用途徑看，主要表現(xiàn)于四個方面：一是累進稅制，是稅收解決收入分配差距懸殊問題的重要手段，增加稅率檔次、提高邊際稅率、充分體現(xiàn)累進稅制的效用。二是稅式支出，其途徑首先是直接對低收入者的許多納稅項目給予稅收優(yōu)惠照顧，其次是對有助于間接增加低收入階層收入的行為給予稅收優(yōu)惠，如對向慈善機構、公益事業(yè)捐款者給予優(yōu)惠，在一定程度上減輕收入分配不公的程度。三是實行稅收指數(shù)化，減輕或消除通貨膨脹對收入分配的扭曲效應，保護低收入者的利益。四是負所得稅制度，對那些低于一定收入水平者自動提供支付最低生活保障，實現(xiàn)轉移支付。

　　三

　　如前已述，稅收屬于分配機制的一部分，作為公平收入分配的有效工具，有賴于完善的配套措施和規(guī)范的制度取向。這里主要強調以下兩個方面的問題：

　　一是深化稅制改革，實現(xiàn)市場機會的公平調節(jié)，要與配套的政治、經(jīng)濟體制改革、法律體系的完善協(xié)調并進。導致收入差距是當前經(jīng)濟和社會體制各個環(huán)節(jié)諸多不合理因素綜合作用的結果，因而對它的解決需要深化改革，根據(jù)不同情況采取不同措施解決，稅收作為宏觀調控扛桿的一種手段只是事后調節(jié)，光靠稅收調節(jié)的介入是困難的。比如，為增加個人收入的透明度，建立全社會個人收入核算體系（包括個人帳戶、個人信用實碼制和計算機聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)），促進收入顯性化；要逐步改革工資制度，建立合理的工資增長機制，把工資外實物收入和非貨幣化的福利性收入全部納人工資管理；在大力推進農(nóng)村費改稅、減輕農(nóng)民負擔的同時要增加農(nóng)業(yè)投入，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整和城鎮(zhèn)化，增加農(nóng)民收入，也是必須注意的問題。與此同時，應完善法律體系，懲治權錢交易，遏止國有資產(chǎn)的流失，嚴禁以公濟私、以權謀私等問題；科學合理地制定各項公用經(jīng)費開支標準，由個人承擔的支出不能由國家包攬；也應看到大量存在的不正當競爭行為，反壟斷、反暴利工作急需推進等等。總之，公平分配只能是配套改革措施協(xié)調運作的結果，稅收調節(jié)只是其中的一部分。

　　二是從公平收入分配上看，稅收制度要進一步完善。

　　（一）完善個人所得稅的問題。與其他政策手段相比，個人所得稅在解決和抑制收入分配不公方面最為有效。但是，若使個人所得稅的這一功能真正發(fā)揮，必須有完善的政策和制度。主要存在五個方面的問題。

　　1.稅收總額小，調控力不夠。目前，我國個人所得稅在稅收總額中的比重只在3.5％上下，遠遠不及世界同等收入水平國家的水平，而且其中物％以上來自薪金所得，對高收入階層的調節(jié)功能沒有得到有效發(fā)揮。

　　2.稅率結構不盡合理。一般來說，累進稅在兩個累進點之間不可避免地具有累退性，會造成收入在邊際稅率臨界點上下的納稅人，支付能力相當而負稅不同，或有可能出現(xiàn)支付能力低者稅負高于支付能力強者的非正常局面，強化了課稅的隨機性。比如，兩個納稅人的應稅所得分別為5100元和19900元，相差近4倍，可其適用稅率卻都是20％，相對講，前者的稅負要高些，一個不良后果是強化納稅人的避稅動機。因此，建議采取起征點較低，累進速度較緩的稅率結構，并根據(jù)社會利益分配的變化作適當調整。

　　3.扣除問題。當前稅法規(guī)定月800元的扣除定額，忽略了納稅人的自然狀況，如婚否、子女狀況、其他支出多寡等，有修于社會公平原則。在現(xiàn)行的條件下，有必要考慮贍養(yǎng)老人及家庭勞動能力者個數(shù)問題。在今后稅制改革完善中，應改定額扣除為“因素扣除”。條件成熟后，可行探索低收入階層的負所得稅制度。

　　4.對儲蓄利息征收個人所得稅，實行20％的比例稅率調節(jié)收入值得商榷。對于少部分人集中大多數(shù)存款的現(xiàn)象，實行儲蓄利息所得稅20％的比例稅率，從理論上講，具有累退性，調節(jié)收入差距的作用是消極的，會造成儲蓄存款較少的居民同樣承受較高的稅負，而很難起到調節(jié)過高收入的目的。建議實行累進稅率。

　　5.稅收信息不對稱和稅務行政協(xié)調木力。由于目前尚不具備實行綜合所得稅的基礎，個人所得稅采用源泉課征，實行分類所得稅的辦法，這種辦法只有在納稅人具有明確的收入源泉，且支付報酬單位的財務核算制度比較健全，愿意同稅收機關配合時才能有效。但現(xiàn)實中個人收入來源日益復雜，負有源泉扣繳義務的單位和個人，由于種種原因往往站在納稅人一邊，稅務機關缺乏切實、有效的控管辦法。建議在推行金融實名制的基礎上，實行個人財產(chǎn)申報和登記制度，逐步推行綜合個人所得稅，合理確定累進稅率，提高個人所得稅的調節(jié)功能。

　?。ǘ┪撮_征社會保障稅和遺產(chǎn)稅的問題。稅收作為再分配收入的手段，其效力不及轉移支付，而社會保障稅，一向被認為是給轉移支付籌集必要資金的最為有效的手段。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，財政轉移支付的主要來源是社會保障稅、遺產(chǎn)和贈予稅及個人所得稅。1996年OECD國家上述稅種占稅收總額的比重高達60％以上，而這三個稅種，有兩個我們至今尚未開征。目前，我國的社會保障支出主要來源于個人帳戶和社會統(tǒng)籌，數(shù)額十分有限，缺口巨大，財政“補缺”的壓力很大。科學的社會保障稅制度，一般具有雙項調節(jié)功能，一是對整個社會而言，能實現(xiàn)收入由高收入群體向低收入群體的橫向轉移，二是對個人而言，能實現(xiàn)其收入的縱向轉移。因此，開征社會保障稅，能使稅收成為全方位的公平收入分配的工具。為此，政府應該盡快轉變職能，建立統(tǒng)一的社會保障制度，并用社會保障稅作為資金來源主渠道。

　　與此同時，作為對個人課征的一種直接稅，遺產(chǎn)稅與個人所得稅在調節(jié)收人分配上目標一致，是對個人所得稅調節(jié)功能的有效補充，建議在充分論證其可操作性的情況下制定措施，盡快出臺。

　?。ㄈ┺r(nóng)民稅負過重的問題。一方面，在實際操作中，農(nóng)村的各稅種基本上是按人頭分攤，實質上是一種定額稅，具有累退性，加上收費種類繁多，且不規(guī)范，標準不一，造成稅負不公，貧者承擔高稅，富者承擔低稅，使農(nóng)村內(nèi)部的收入差距拉大。另一方面，農(nóng)村居民的總體稅收負擔過重，是城鎮(zhèn)居民稅收負擔的9倍，造成城鄉(xiāng)之間收入拉大。因此，建議推行“費稅合一、統(tǒng)一計征”為主要內(nèi)容的“費改稅”改革，取消不合理收費項目，嚴格農(nóng)業(yè)稅費的征管，加大減輕農(nóng)民負擔的力度，從源頭上控制農(nóng)民負擔過重問題。

　?。ㄋ模┰诙愂照鞴苌?，要重點解決有法不依、執(zhí)法不嚴的問題。我國當前收入狀況的不公突出表現(xiàn)在非法收人的分配上，尤其是納稅人逃稅范圍之廣，規(guī)模之大，已極大地扭曲了收入分配（有關統(tǒng)計資料顯示，我國每年因逃稅而損失的財政收人不低于1500億元）。因此，收入公平分配的稅收措施，重點應放在整頓稅收秩序，強化稅收征管，打擊逃漏稅行為。

　　按法理上講，執(zhí)法機關對逃稅行為的查獲率愈高，制裁措施愈嚴厲，逃稅發(fā)生的可能性就愈小，也就是說，罰款比率要比檢查概率更為有效，在多查的同時更應重罰。筆者認為，目前對納稅人的檢查在采取普查制度的同時貫穿抽查辦法，對有逃稅行為的納稅人應予以重罰，最好采用比率罰款，并提高罰款比率，這樣會有利于減少逃稅。檢查和重罰都需要有效執(zhí)法來實現(xiàn)。針對目前我們在執(zhí)法方面的漏洞，除了加強對稅務工作者的稅法教育、提高稅務人員的素質外，還要加強宣傳，增強公民稅收法律意識，更重要的是杜絕以權代法以及行政干預辦稅人員執(zhí)法等等。