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美國現(xiàn)行稅務管理體制特點及啟示

來源: 孫承 編輯: 2008/07/16 09:15:59  字體:

  作為發(fā)達的資本主義國家,美國現(xiàn)行稅務管理體制具有明顯特點。其聯(lián)邦、州和地方三級政府都有相應的稅收立法權,并根據本級政府的情況制定稅收征管措施。美國稅務管理體制的獨特之處,給我們帶來許多啟示。

  一、美國現(xiàn)行稅務管理體制的基本運行狀態(tài)

  美國現(xiàn)行稅務管理體制與聯(lián)邦制相適應,由聯(lián)邦、州和地方三級構成,各級政府都有獨立的課稅權和固定的收入來源。聯(lián)邦政府主要征收個人所得稅、公司所得稅、社會保障稅、國內消費稅、關稅、遺產與贈予稅,其中個人所得稅和公司所得稅為其主要收入來源。州政府主要征收銷售稅、州個人所得稅、州公司所得稅、州消費稅等,銷售稅為其主要收入來源。地方政府則主要征收財產稅、地方銷售稅、地方個人所得稅等,其中財產稅為其主要收入來源。在稅收收入總額中,聯(lián)邦稅收收入占60%左右,州和地方占40%左右。

  1、立法形成及工作權限。美國聯(lián)邦稅法由國會制定和修改,由財政部頒布實施細則,由稅務局解釋執(zhí)行;各州和地方議會可自主制定各州或地方征收的稅種和征收辦法。美國聯(lián)邦、州、地方三套稅務機構,分屬各級政府,各司其職,不存在領導與被領導關系。美國國稅局局長必須由總統(tǒng)提名,經國會通過后任命。國稅局、州稅局和地稅局擁有獨立的執(zhí)法權,有權根據稅法解釋稅法執(zhí)行中的具體問題,如果納稅人不服,可申請法院裁決解釋,其他部門無權干預;有權根據稅法對欠稅多少進行估算,欠稅人如不服,須負舉證責任。

  美國稅務局有權對納稅人有關賬簿和記錄進行稽查,有權召集納稅人到稅務局接受調查、出示會計記錄。以確定納稅人的應納稅額,判斷其是否有偷稅行為。納稅人如不繳稅,針對不同情況,稅務局有權行使三種權利:一是抵押權,即稅務局有權以納稅人的房地產地契為抵押,督促納稅人付清欠稅;二是強索權,即稅務局可以凍結納稅人財產用于清繳稅款;三是占有權,指稅務局有權依法處置納稅人財產,用以繳稅。

  在美國,除小額交易外,其他交易必須通過銀行轉賬,否則就是違法。在銀行開戶必須有身份證明,每個美國人(含法人和自然人)都有一個社保號,銀行按社保號把每個人的利息收入按稅法規(guī)定報告給稅務局。美國人的納稅意識很強,大都能自覺如實報稅、繳稅。但美國公民和公司一般不親自申報納稅,而是委托會計公司代辦納稅。同時,聯(lián)邦與地方稅務局、稅務局與海關等有關部門之間互通信息,使稅務局能及時、全面掌握每個納稅人的情況,防止稅收流失。

  2、級稅務管理制度。美國各州的稅收征管制度有所差別。一般說來,稅務局的內設機構有五個:法制部門,負責稅法執(zhí)行的一般解釋、宣傳、復議、應訴等;審計(稽查)部門,負責對納稅人納稅情況的調查及處理;研究統(tǒng)計機構,負責稅收收入的統(tǒng)計和分析;征收部門,負責接受和處理納稅申報,進行稅款征收;服務部門,負責人事、財務、接待。美國對稅務審計很重視,如夏威夷州稅務局從事審計的人員占總人數的55%以上。

  加利福尼亞州是美國人口最多、經濟最發(fā)達的州之一,其征管制度在各州中頗具代表性。加州開征的稅種主要有銷售稅、州個人所得稅、州公司所得稅、財產稅等。2005年稅收收入達2658億美元,是當年聯(lián)邦稅收收入的11.7%,在各州稅收收入中名列第一。加州現(xiàn)行的稅務管理體制中,有三個部門負責稅收征管,即特許稅務局、物稅局和就業(yè)發(fā)展局。加州特許稅務局在全州共設6個征收機構,現(xiàn)有雇員4 800人。主要負責征收個人所得稅和公司所得稅以及一些非稅項目的征收。2004-2005財政年度,加州共征收個人所得稅424億美元,公司所得稅124億美元。非稅項目的征收主要是追繳納稅人對州和地方政府的欠款,包括機動車登記欠款、違反勞動法的罰款和法院判決欠款等。加州物稅局原來只負責對縣級財產稅進行評估管理,后來逐步開征了銷售稅、使用稅和特殊商品稅。加州的銷售稅和使用稅稅率為6%,各個縣根據財政需要和經濟發(fā)展水平,在此基礎上附加縣、市的銷售稅。銷售稅是對銷售有形物體給消費者個人使用的行為征收,不包括批發(fā)和服務行業(yè),也不包括無形資產和不動產。由零售商向消費者收取后轉交稅務部門,如未向消費者收取則由零售商自行承擔。使用稅對銷售稅課稅對象以外的商品進行課征。2003-2004財政年度,共征收銷售稅和使用稅381億美元。此外,物稅局還負責對20余種特殊商品課征稅費,其中包括燃料稅、煙稅、酒稅、保險稅、天然氣附加費、水權使用費等。加州就業(yè)發(fā)展局負責征收、審計社會保障稅。從加州稅收管理機構和管理權限的變化可以看出,面對社會、經濟形勢變化,以稅收手段調控經濟運行、促進發(fā)展不失為一種有效手段。如物稅局成立之初,主要負責對地方財產評估進行調整,隨著經濟的迅速發(fā)展,分立出獨立的特許稅務局。在上世紀30年代的經濟大蕭條中,聯(lián)邦政府尋求有效的稅收手段應對危機,加州成立了獨立的就業(yè)發(fā)展局,促進就業(yè)以及征管社會保障稅。上世紀70年代,隨著環(huán)保問題提上日程,開始征收伐木稅和廢物處理、資源循環(huán)使用方面的稅費。加州三個稅收征管部門分別負責征收不同的稅種,但各個部門之間既各司其職,又緊密合作。人員上,互派管理者,如加州特許稅務局局長又是物稅局的委員會成員,物稅局的委員會成員同時也是特許稅務局的委員會成員。機構上,各部門問互相合作,信息共享,既確保了征管質量與效率,也降低了征稅成本。

  二、美國稅收管理的特點

  美國的稅收制度、征管水平在世界上處于領先地位,在稅收管理方面有以下一些特點:

  1、稅收征管法制化。美國的法制體系健全,其稅收征管的法制化程度也相當高。美國稅法及其法規(guī)對稅收征管中征納雙方的權利和義務、具體征管程序、申報、征收、代扣代繳、稅務代理、違法處理、復議、起訴仲裁、免稅等都作了具體明確的規(guī)定(含以案例法的形式),真正做到了有法可依。征稅方(稅務機關)、納稅人和中介機構法律地位平等,其應享有的權利和應盡的義務是對等的,任何一方做出違犯法律的行為都要受到嚴厲的制裁。

  2、管理方式現(xiàn)代化。早在上世紀60年代,計算機技術已普遍應用到美國稅收征管中。目前已形成全國性的數據處理中心2個、按地區(qū)設置的征稅服務中心10個,其征管網絡貫穿于從納稅申報到稅款征收、稅源監(jiān)控、稅收違法處罰等稅收征管的全過程,并已和光電技術、自動化技術結合起來,如使用光電掃描儀來加快稅收征管信息的錄入速度。大量先進科技手段普遍應用于稅收征管領域,不僅大大提高了稅收征管的效率和質量,節(jié)約了大量的稅收成本和社會成本,使稅務部門對稅源監(jiān)控的能力大大增強,而且通過計算機自動化技術實現(xiàn)了“人機對話”,極大地方便了納稅人。

  3、稅務審計(稽查)剛性化。美國的稅收征管實施專業(yè)化稽查,采用先進的選案程序和選案軟件進行案件的篩選,配以財務審計專家進行對部分不合理的地方進行修正,然后制定嚴格的審計(稽查)方案實施審計。由于現(xiàn)代化技術手段的普遍應用和納稅人自行申報納稅,因此稅務機關的主要力量放在了稅務審計上,其人員占到了全體人員的50%以上(含直接從事審計人員和復議、仲裁司法等人員)。稅務審計人員都經過嚴格優(yōu)質的專業(yè)化培訓,審計過程也是高度的專業(yè)化協(xié)作分工,稅務審計后的處理、司法也是專業(yè)化進行。從而在最大程度上保證了稅務審計的質量和公正性。美國稅法中對審計出來的偷逃稅處罰非常重,使其具有極大的震懾力,有效遏制了偷逃稅。

  4、機構設置科學化。美國聯(lián)邦稅務系統(tǒng)由三級構成,第一級是設在首都華盛頓的稅務總局,第二級是按經濟區(qū)域在全國設立七個大區(qū)稅務局,第三級是在大區(qū)稅務局下設63個稅務分局,共轄900多個基層分局;其稅務信息處理中心每年處理申報表2億多份,處理相關稅源信息13億多份。從稅務人員看,美國非常重視稅務人員的整體素質水平,并按職責及業(yè)務性質的不同劃分為不同的等級類別。對稅務人員的錄用,除了有嚴格的學歷要求外,還普遍采用考試錄用,遵循公開、平等、擇優(yōu)的基本原則。

  5、納稅服務社會化。在美國,社會中介機構如會計師事務所、獨立執(zhí)業(yè)會計師、律師事務所等比較多,社會中介服務業(yè)異常發(fā)達。由于美國稅法種類繁多,且條文多而細,一般納稅人很難弄明白,故大部分納稅人均委托會計師事務所等中介機構代理納稅事宜。如美國安達信公司主要從事稅務代理業(yè)務,業(yè)務范圍遍及美國各地,并已拓展到海外。美國社會中介機構有著良好的職業(yè)道德,嚴格遵照法律辦理業(yè)務,恪守為客戶保密原則,且收費合理,所以美國的稅務代理比較普遍。

  三、美國稅收管理帶給我們的啟示

  1、進一步完善我國的稅收法律,是提高稅收管理水平的根本。目前,我國稅法制度還存在很多不完善的地方:一是單行稅法多為暫行條例或行政法規(guī),還沒有成為人大通過的正式法律,使稅收法律的效力受到很大影響。二是一些單行稅法交叉重疊,互不配套,且修補頻繁,穩(wěn)定性差。三是單行稅法與憲法等其他法律的銜接性較差,如憲法只籠統(tǒng)規(guī)定了公民有納稅義務,但對稅收法律原則等重大問題沒有表述,造成法律間的相互脫節(jié)。我們應借鑒美國的經驗,盡快完善我國的稅收法律體系。要盡快研究制定《稅收基本法》,把納稅人的權利義務、稅收的立法原則等以基本法的形式固定下來;在完善現(xiàn)有稅法的基礎上,將各單行稅收法規(guī)上升為法律。同時要做好與工商、財政、銀行、公檢法等相關部門的立法銜接問題,從立法的角度加強相關部門的協(xié)調合作。

  2、深化稅收制度改革步伐,是提高稅收管理水平的前提。我國應該從稅制優(yōu)化和征管效率上對增值稅的優(yōu)劣作冷靜思考,進一步完善增值稅制。應研究將生產型增值稅改為消費型增值稅,擴大征收范圍,合理解決一般納稅人與小規(guī)模納稅人稅收負擔不均問題。要研究開征社會保險稅、遺產稅、環(huán)境保護稅等,逐步取消屠宰稅、土地增值稅等稅種。個人所得稅采取個人申報和夫妻聯(lián)合申報兩種方式,并分別規(guī)定免稅額。另外,必須正確對待稅收計劃。美國根據經濟稅源和稅制測算當年稅收收入,政府不下達稅收收入任務,稅務機關的職責就在于依法征收。實踐證明,下達收入任務不但影響執(zhí)法,還影響經濟長期發(fā)展。筆者認為,我國應根據經濟稅源和稅制指導稅收征管,不再下達指令性任務。考核稅務工作不再只看收入任務完成與否,而應從執(zhí)法、收入、隊伍等方面綜合考核并以是否嚴格執(zhí)法為主。

  3、優(yōu)化稅務機構設置,實行扁平化管理,是提高稅收管理水平的基礎。從美國現(xiàn)行情況看,其稅務管理機構少、層次少、人員少,但征管質量和效率非常高。我國目前稅務機構設置上普遍存在機構多、人員多、層次多的問題。從未來稅收發(fā)展的趨勢看,稅收管理的扁平化將是大勢所趨。因此,可以考慮在稅收征管水平較高、計算機技術普遍應用的地方,有步驟地取消農村分局,稅收業(yè)務集中到縣級局,條件成熟后再取消市(地)級稅務機構,直接實現(xiàn)總局一省局一縣局三級管理。在征管信息處理上也可以借鑒美國的方式,充分開發(fā)和利用稅收信息,實現(xiàn)稅收信息的共享,提高稅收征管的質量和效益。

  4、充分挖掘現(xiàn)有資源,加快稅收信息化建設進程,是提高稅收管理水平的保障。在美國,大量現(xiàn)代化的技術手段(如計算機技術、網絡技術)在稅收征管中均得到了廣泛使用,而且和光電技術、自動化技術結合使用,大大提高了稅收征管的質量和效率。現(xiàn)代化是稅收征管的必由之路,也是實現(xiàn)稅收征管法制化的重要保障之一。我國目前在硬件配置方面已有了很大進步,但很多地方計算機應用水平不高,硬件資源沒有加以充分利用,有的地方僅限于開票打字,沒有充分發(fā)揮其應有的作用,造成有限資源的極大浪費。從美國計算機應用看,每一部門對計算機在實際操作中的應用并不是工作重點,而是在實現(xiàn)辦公自動化的基礎上,把網絡的建設和發(fā)展作為其重點。計算機網絡不僅涵蓋了各級稅務部門、納稅人,而且還涵蓋了政府公共部門如工商、海關、財政、金融等,實現(xiàn)了社會信息資源的共享。稅收征管現(xiàn)代化可以把趕量稅務人員從繁重的日常管理中解放出來,以充實稽查力量,加大稽查力度。

  5、轉變稅務服務觀念,強化稽查管理,是提高稅收管理水平的關鍵。在美國,各級稅務部門都比較重視稅務審計(稽查)工作,都配備了很強的稽查力量,稅務稽查的正效應非常大。從我國目前的實際看,社會納稅意識不強,偷逃騙抗稅案件時有發(fā)生,因此更加需要形成稽查的震懾效應,凈化稅收的社會環(huán)境。另外,根據美國稅收征管的特點,結合我國目前稅收征管實際,我國的稅收征管應該朝著管理服務型方向發(fā)展,可以考慮在稅務系統(tǒng)內成立相應的納稅服務機構(部門),專司納稅服務管理工作,保證納稅服務工作通暢運行,有效地引導納稅人對稅法的遵從和國家稅收政策的落實。

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