內(nèi)容提要：文章在對農(nóng)村稅費改革存在的問題、取得的成績及其積極意義進行了分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，認為由于當前的稅費改革不能獨自解決農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的融資這一長期性問題，除了稅費改革還需進行一些配套改革，包括農(nóng)村公共財政體制建設(shè)、區(qū)劃改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)村舊債、農(nóng)村義務(wù)教育融資體制改革、一般財稅管理體制改革和一般財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)等。

　　2000年安徽省根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（中發(fā)[2000]7號文件）的規(guī)定，進行農(nóng)村稅費改革試點。2001年，除安徽、江蘇兩省全省試點外，全國27個省、自治區(qū)、直轄市的102個縣（市）進行農(nóng)村稅費改革試點。從試點情況看，農(nóng)民負擔減幅一般在20%以上。①2002年，國務(wù)院決定在全國16個省市全面推開試點。在這種背景下，有必要在本階段從實證和規(guī)范角度對稅費改革作一分析總結(jié)。本文的研究數(shù)據(jù)來源為皖北S市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查數(shù)據(jù)以及有關(guān)其他地區(qū)稅費改革的一些截面數(shù)據(jù)。

　　一、農(nóng)村稅費改革存在的問題、取得的成績及其積極意義

　　2000年安徽省進行農(nóng)村稅費改革試點，基本上是按照中央中發(fā)[2000]7號文件精神實施的。重點是“三個取消，兩個調(diào)整，一個逐步取消”。其中“三個取消”是指取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。“兩個調(diào)整”是指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，以第二輪土地承包面積作為計稅面積、以1998年前5年平均糧食單產(chǎn)作為計稅單產(chǎn)，全省農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過7%； 以國家糧食收購保護價為計稅價格，計算確定每個農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅應(yīng)征稅額。同時，以農(nóng)業(yè)部規(guī)定的20%上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，作為村提留（即“一項改革”）。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加一定幾年不變，征收辦法則由糧站在農(nóng)民售糧時代扣；調(diào)整農(nóng)林特產(chǎn)稅征收辦法，只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)比照農(nóng)業(yè)稅略高的稅額征收一道稅，在農(nóng)業(yè)稅計稅面積耕地上種植的農(nóng)林特產(chǎn)，不允許與農(nóng)業(yè)稅重復征收?！爸鸩饺∠笔侵福涸?年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定，但每人每年籌資最高不得超過15元。②

　　從2000年以來的全國農(nóng)村稅費改革各個試點情況看，農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得了初步和暫時的成效，包括：（1）暫時較大幅度地減輕了農(nóng)民負擔，有效遏制了農(nóng)村“三亂”。2000年，安徽省農(nóng)村稅費改革使農(nóng)民負擔減少16.9億元，減幅達31%.（2）推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，進一步完善了村級民主制度，有利于農(nóng)村基層組織建設(shè)。（3）改善了黨群干群關(guān)系，維護了農(nóng)村社會穩(wěn)定。但是，各地試點工作中也反映出了一些問題：

　　一是稅負不公平。比如江蘇省張家港已經(jīng)處在后工業(yè)化階段， 2001年農(nóng)村稅費改革使得農(nóng)民負擔由地少的向地多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。根據(jù)測算，農(nóng)村稅費改革可以使張家港市全市農(nóng)民合同內(nèi)外負擔減少48.25元，減負達50.79%.但是全市農(nóng)村稅費改革后畝均負擔增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于務(wù)工收入遠高于務(wù)農(nóng)收入，稅費改革前當?shù)厝藢幵笒伝囊膊辉阜N地，為了不違反不許拋荒的政策規(guī)定，往往把土地轉(zhuǎn)包給外地種田大戶。改革試點前大量農(nóng)地已經(jīng)朝著種田大戶轉(zhuǎn)移，改革試點使得所有農(nóng)戶（包括這些種田大戶）必須按承包畝數(shù)來支付農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加，從而可能影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。像張家港這樣的經(jīng)濟發(fā)達城市，部分鎮(zhèn)、村原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留沒有直接向農(nóng)民收取，而是由集體負擔，但費稅改革的要求是減負要減到每一個農(nóng)戶，這樣就要求向農(nóng)戶收取這些本不直接收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，從而事實上增加了農(nóng)民負擔。又如據(jù)調(diào)查，皖北S市有些地方由于二輪土地承包不完善，造成計稅土地面積不實，產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村之間、戶之間稅負不均。雖然縱向比較負擔減輕了，但橫向比較負擔卻不平衡。比如該市某村一個村民小組稅費改革前人均負擔93元，改革后人均負擔僅23元，畝均負擔83元；而該村另一個村民小組改革前人均負擔123元，改革后人均負擔122元，畝均負擔58元。

　　二是許多地方基層政府在計稅技術(shù)上知法犯法。比如確定的計稅價格往往高于市場價，計稅土地面積被加大，1998年以前5年畝產(chǎn)量有虛報現(xiàn)象，計稅單產(chǎn)被加大。其結(jié)果是，實際所繳的稅費高于應(yīng)收稅費。

　　三是鄉(xiāng)級財政收入減少，村級減收幅度更大。據(jù)調(diào)查，皖北S市許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在稅費改革后失去償還舊債的能力。農(nóng)村稅費改革前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源不足，年年都存在資金缺口，拖欠國家工作人員和教師工資的現(xiàn)象較為普遍。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊張的矛盾更加突出。據(jù)統(tǒng)計，皖北S市稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比改革前減少27.1%.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)保工資尚且困難，更無力保障原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的農(nóng)村教育、優(yōu)撫、民兵訓練、計劃生育、鄉(xiāng)村道路維修等公益性事業(yè)所需經(jīng)費。而且根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，一般優(yōu)撫、民兵訓練和計劃生育等本屬于中央政府的事權(quán)范圍，應(yīng)由中央政府承擔支出。此外，該市村級收入減幅更大。以兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）附加作為行政村的收入，使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些村入不敷出，村組干部報酬、五保戶供養(yǎng)、烈軍屬補助、辦公經(jīng)費不能得到保障。據(jù)統(tǒng)計，皖北S市2000年全市農(nóng)村兩稅附加收入5220萬元，同比減收6273萬元，減幅達56%.根據(jù)測算，皖北S市維持一個行政村基本運轉(zhuǎn)每年所需最低經(jīng)費約為3萬元，而全市附加收入在3萬元以下的村約占70%.為了完成當年的農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)，該市一半以上的村把附稅抵作正稅，致使村組干部的合理補助難以落實。

　　四是計稅農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅無法據(jù)實征收。比如安徽省政府文件規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復交叉征收的原則，對在農(nóng)業(yè)稅計稅土地上生產(chǎn)的部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，由征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅。比如皖北S市在實際操作中遇到3類問題：（1）是稅源檔案難以據(jù)實建立，因為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源廣、面積大、品種多而且涉及千家萬戶，難以做到逐戶普查、據(jù)實建檔；（2）產(chǎn)量與價格難以確定；（3）對據(jù)實征收的理解難以統(tǒng)一。農(nóng)民認為據(jù)實征收應(yīng)該以其實際銷售收入為計稅依據(jù)，不接受對未完全銷售完之前按照評定產(chǎn)量和價格計征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的做法。

　　五是未能建立起一種可持續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支體制。許多地方在稅費改革后暫時擱置了較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在當前政策條件下，這方面今后也缺乏資金來源。上級政府對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁各種支出責任仍然沒有得到有效控制。

　　六是部分農(nóng)業(yè)稅收不上來。當前農(nóng)村約有10%～15%左右的釘子戶、難纏戶，即使手中有錢有糧，就是不納稅。有些地方政府通過辦“學習班”、“扒糧牽牲畜”、非法關(guān)押等方式“以錯制錯”，實際上這是通過一種非法行政手段來對付這些農(nóng)戶的非法抗稅行為。皖北S市一些村多年不繳農(nóng)業(yè)稅，其原因是這些村的農(nóng)戶缺乏法制觀念，訴諸法院或者稅收保全程序復雜，法律實施成本大。此外征收機關(guān)對新的征管方式不適應(yīng)。向農(nóng)民收錢歷來是一件費力的事情。過去向農(nóng)民收錢是按人頭收，財稅部門往往借助于村委會，采取一些行政上的手段，收繳率可維持在一個較高水平。稅費改革后，收費改為收稅，農(nóng)業(yè)稅征管由行政命令突擊完成轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控斦C關(guān)征繳，村委會不再成為征收主體，不愿承接這份苦差事。部分鄉(xiāng)村干部思想上有顧慮，害怕在依法清理過程中會引發(fā)意外事件而受處分，不積極協(xié)助農(nóng)稅征收人員上門從事農(nóng)稅征繳工作，征收機關(guān)要直接面對千家萬戶，一時難以適應(yīng)。

　　七是存在稅源流失現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，皖北S市存在著大量“有地無稅”或“有稅無地”現(xiàn)象?！坝械責o稅”主要是指集體小農(nóng)場沒有納入計稅面積的土地、農(nóng)戶開墾的免稅到期的耕地未丈量查實以及拋荒的土地。該市某縣農(nóng)戶開墾的免稅到期的、未丈量查實耕地竟達到40萬畝。這種有地無稅現(xiàn)象導致農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及兩稅附加嚴重流失?！坝卸悷o地”主要指國道、省道兩旁綠化帶、小城鎮(zhèn)建設(shè)、國家大型工程建設(shè)、鄉(xiāng)村水利工程、公益事業(yè)等占用了耕地而沒有及時核減，如該縣僅此類占地就近萬畝。

　　八是稅費改革的配套措施難以落實。皖北S市稅費改革后進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，3年內(nèi)分流人員的財政供給方式不變，所以至少在3年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不會減輕財政壓力。若要減少財政支出，應(yīng)調(diào)整中小學布局，減少中小學數(shù)量，但這本身需要資金投入，這對財政狀況本來就很困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說很難組織落實。此外各村村民對并校選址意見難以統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計，2001年皖北S市農(nóng)村中小學校644所，在校學生90多萬人。按照教育部門規(guī)定的師生比例，該地級市農(nóng)村教師職位不是多，而是缺很多。這樣，即使并校、精簡教職工隊伍，短期內(nèi)也不會減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力。

　　九是“一事一議”制度在執(zhí)行中存在問題。（1） 一些鄉(xiāng)村的許多公益事情因此變得“難辦”，因為需要與村民商量才行。鄉(xiāng)村干部遇到“會難開、事難議、款難籌”等問題，導致農(nóng)村工作難以正常開展，甚至癱瘓或者半癱瘓。比如皖北S市某鎮(zhèn)44個行政村中有6個癱瘓村，18個半癱瘓村。在一些地方，由于農(nóng)民對“三亂”戒心較重，而且近年來農(nóng)民收入增長緩慢，有些地方農(nóng)民實際收入下降，村委會提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過。即使只要求村民負擔經(jīng)批準的籌資籌勞項目，村委會對拒不履行的村民也缺少制約手段?！耙皇乱蛔h”也受到了取消“兩工”（勞動積累工和義務(wù)工）的掣肘。有些人提出應(yīng)該保留一定數(shù)量的“兩工”。這是危險的，因為任何保留“兩工”的做法都是與農(nóng)民作為人的基本自由權(quán)利水火不容的。正確的做法是在議定“一事”過程中必須議定籌資的問題，所籌資金必須包括對勞動力的支付和補償。這也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財政壓力會有增加。（2）有些鄉(xiāng)村的干部大搞“一事一議”，目的是中飽私囊。（3） 有些地方把不屬于“一事一議”的收費項目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規(guī)范行為。比如皖北S市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把人口普查經(jīng)費、基本水費、計生投入、村聘教師待遇、五保供養(yǎng)等列入“一事一議”范圍；少數(shù)村不是按最多人均15元標準收取“一事一議”費用，而是按畝均15元標準收費，造成農(nóng)民每人實際交款超過15元標準，甚至超過人均20元。

　　從總體上看，現(xiàn)行改革把農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，不是長久之計，而是權(quán)宜之計。其原因是：（1）我國各地農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額正在普遍下降，體現(xiàn)了我國逐步走向工業(yè)化甚至后工業(yè)化（發(fā)達地區(qū)）。從長遠看，我國農(nóng)業(yè)份額還將隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷縮減。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)村其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必然要從其他產(chǎn)業(yè)征收更多稅收。（2）我國政府規(guī)定了一個很高的糧食自給率，作為糧食供應(yīng)安全指標，與此同時農(nóng)民收入目標也開始同樣占據(jù)重要地位，后者與我國希望通過擴大農(nóng)民的消費需求、從而刺激經(jīng)濟的功利主義想法有關(guān)。這種政策目標取向（產(chǎn)量+收入）意味著未來我國要對農(nóng)業(yè)提供更多的支持，而不是從中抽取更多的稅收。對于農(nóng)業(yè)，在長遠很可能不能指望從其獲得較多財政收入，更不能指望僅靠農(nóng)業(yè)稅收收入維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運轉(zhuǎn)。（3）隨著整體經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民（以及其他居民、企業(yè)等）隨著其收入水平的提高和偏好的變化，其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給水平的要求會提高。這也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在這方面擴大投入和供給，從而需要尋找更多的財政收入來源，尤其是農(nóng)業(yè)稅收之外的稅收收入。

　　農(nóng)村稅費改革的最直接意義是在總體上減輕了農(nóng)民負擔，更深層的意義是借以規(guī)范農(nóng)民的納稅行為以及政府的稅費征收行為，穩(wěn)定政府與農(nóng)民的關(guān)系，確保農(nóng)村經(jīng)濟與社會穩(wěn)定與發(fā)展。安徽省經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重相對來說較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)業(yè)的依賴也大。中央決定在安徽省先搞稅費改革試點，然后逐步推開，是值得肯定的。目前只能暫時控制農(nóng)村稅費，因為最終還是需要對有些一般公共基礎(chǔ)設(shè)施加以投入，那時就得尋找附加的稅費來源。暫時減少、控制稅費的政策，其最大的好處恰恰是造成一種低稅負的既成事實，造成一種棘輪效應(yīng)。然后在此基礎(chǔ)上各級政府一起討論收支缺口怎么彌補，是否需要為此實行區(qū)劃改革、行政機構(gòu)改革、義務(wù)教育改革、行政體制改革、政府機構(gòu)改革、更高層面的財稅體制改革?？梢哉f，稅費改革等同于為我國未來的進一步財稅體制改革和其他一系列改革形成一種倒逼機制。迫使我國大幅度重塑整體的公共財政體制、公共行政體制乃至基層政府體制。農(nóng)村稅費改革的成功將最終取決于我國能否建立一個真正的公共財政體制以及合理的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　二、行政區(qū)劃改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革對稅費改革的意義

　　行政區(qū)劃改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革兩者均能促進稅費改革，它們也是對稅費改革的一種適應(yīng)性反應(yīng)。我國各地在進行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作。一方面是推進城鎮(zhèn)化的需要，另一方面是財政壓力所致。其思路是正確的，困難是精簡機構(gòu)和人員，因為如果上級政府仍然一如既往地向地方政府轉(zhuǎn)移和下放事權(quán)，而不相應(yīng)轉(zhuǎn)移和下放收入權(quán)或者收入，機構(gòu)和人員精簡只會是應(yīng)景之作。

　　政府級次的多寡影響到分稅制財政體制的設(shè)計難度。我國的整個分級財政體制由五個政府級次參與，省以下財政體制在各省各不相同。浙江省的財政體制減少了一個環(huán)節(jié)，因為省與地、市、縣（均為本級）直接建立分稅制財政體制。地區(qū)或者地級市在此與縣或者縣級市的地位一樣，均直接對省。這有助于維護縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入權(quán)，因為少了地級市或地區(qū)這一層對縣市財政資源的“盤剝”環(huán)節(jié)。江蘇就與浙江不一樣。1994年以來，在江蘇省，首先省與地級市（包括縣市）分稅，從地級市收取增值稅25%部分（75%已由中央收?。┲械?2.5個百分點（2000年取消），然后地級市本級與縣市分稅，比如蘇州市對其所轄縣市從余下的增值稅12.5%部分收取4個百分點。

　　我國五級政府體制中的分級過多，造成政府間分稅制設(shè)計難度很大，各級政府事權(quán)劃分很難（從而造成相互推諉），其收入也可能需要設(shè)置許多共享稅來解決。解決方法之一是減少政府級次。目前最容易入手的似乎是虛設(shè)地區(qū)級次，即地區(qū)或者地級市不承擔對縣市的行政職能，只承擔功能性分工職能。由此所需的一個配套改革是劃小省域、相應(yīng)增加省份數(shù)目，但這樣做的一個缺點是，由于我國的省界自古以來變動較少，其設(shè)置已經(jīng)成為我國文化的一部分，打破現(xiàn)有省界的區(qū)劃改革意味著許多人失去地方認同。撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是不足取的，一個縣不可能直接對付這么多村之間的或者村以上的事務(wù)。

　　為了降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費用，增加行政效率，還有兩條措施值得考慮：其一是轄區(qū)之間的特定目標上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合，這在德國很普遍。地方市鎮(zhèn)之間在不喪失自身自治管理權(quán)的前提下建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標聯(lián)合體，如在廢物處理或者供水方面等等，或者在共同推銷區(qū)位方面。這種聯(lián)合是為了提高公共產(chǎn)品提供的效率，比如降低單位成本，使得相應(yīng)的稅費收取范圍與受益范圍一致，降低外部性和溢出效應(yīng)。這種目標聯(lián)合體不僅適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，也適用于更高級次的轄區(qū)間合作。其二是公共服務(wù)的市場化。如2000年6月，張家港正式建成市格銳工業(yè)固廢處置中心，并投入使用。該固廢處置中心是全市目前唯一從事固體廢物、危險廢物收集處理、處置的專業(yè)單位，按照多元化投入、市場化運作的方式，為全市及周邊縣市固廢的規(guī)范化處理提供服務(wù)。

　　此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是伴隨農(nóng)村稅費改革而來的必然選擇之一。如湖南省已將各縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為一、二、三、四類。在機構(gòu)設(shè)置上，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達、規(guī)模較大的鎮(zhèn)可按現(xiàn)代化城鎮(zhèn)管理模式確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其他一、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能設(shè)4～5個綜合性辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置限額9個左右，領(lǐng)導職數(shù)配備不超過11名；三、四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上只設(shè)一個辦公室或確定必要的助理員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位設(shè)置限額7個左右，領(lǐng)導職數(shù)配備三類不超過9名、四類不超過7名。機構(gòu)設(shè)置和人員配備不搞上下對口，提倡一職多能。④皖北S市于農(nóng)村稅費改革之后也在2001年進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和教育體制改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員。3年內(nèi)皖北S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革分流人員3795人，按理，僅此一項每年減少財政支出3000多萬元。⑤不過這些分流人員在3年內(nèi)的收入待遇基本不變。

　　三、農(nóng)村稅費改革中暴露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題及其處理原則

　　我國各級政府間事權(quán)劃分不明晰，上級政府往往把支出責任轉(zhuǎn)移給地方政府，而且傾向于不時改變與下級政府的收入分配關(guān)系，增加自身的收入比例，減少下級政府的收入比例。如此上行下效，最終許多地區(qū)的縣鄉(xiāng)支出責任重，財政債務(wù)負擔也重。需要解決舊有債務(wù)問題，又要對未來新債加以控制。我國要求地方政府實行平衡預算，但是由于上述原因，仍然阻擋不住地方政府負債、暗中搞赤字財政。

　　據(jù)調(diào)查，皖北S市2000年底共有119個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債總額達到80845萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債680萬元，其中最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到1000多萬元。全市村級負債平均每村17萬元左右，最多的達到近100萬元。這些鄉(xiāng)村也擁有一定的債權(quán)，但是鄉(xiāng)村債務(wù)普遍大于債權(quán)，而且債務(wù)必須償還，債權(quán)則多屬歷年舊欠，清理難度大。稅費改革后，鄉(xiāng)村兩級收入銳減，維持正常運轉(zhuǎn)力不從心，消化債務(wù)更困難。債權(quán)人與鄉(xiāng)村集體引發(fā)的債務(wù)糾紛，嚴重影響到社會和基層政權(quán)的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，全市目前已有為數(shù)不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和村委會主任因歷年債務(wù)糾紛被債權(quán)人推上被告席，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶被法院凍結(jié)，甚至有的村干部被逼外出躲債，有的把收取的農(nóng)業(yè)稅及附加用于抵償債務(wù)，比如該市某村干部截留稅款4萬多元用于清償債務(wù)。

　　皖北S市政協(xié)2001年4月組織人員對21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了債務(wù)情況調(diào)查。據(jù)其調(diào)查，21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年累計債務(wù)23345.3萬元，平均負債1111.7萬元，負債面達到100%.最高的一個鎮(zhèn)負債達到2179.3萬元，是該鎮(zhèn)當年財政總收入的2.5倍。這21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝谶_101萬人，相當于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均負債231元。主要債務(wù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的工程欠款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)欠債、世行貸款、農(nóng)發(fā)資金等。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的主要原因包括：（1）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。沒有沿海城市的區(qū)位優(yōu)勢，外商投資項目和高新技術(shù)項目少，新的經(jīng)濟增長點少。沒有支柱企業(yè)，原有的工業(yè)企業(yè)主要是資源型的煤礦和農(nóng)副產(chǎn)品初加工。1997年后，煤炭行業(yè)效益下滑，原煤銷售難。此外，農(nóng)產(chǎn)品價格低下，影響農(nóng)民收入。這些問題導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增長緩慢。（2）稅種調(diào)整使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少。一是2000年國家停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；二是為了控制亂占耕地，把占用耕地審批權(quán)上劃，收歸省管，且誰批地誰收稅，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地占用稅也就無稅可征；三是2000年為了減輕農(nóng)民負擔，停征了屠宰稅。這些稅種調(diào)整直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，皖北S市政協(xié)所調(diào)查的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減收20～25萬元。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出加大。教育體制改革把農(nóng)村中小學下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；財政體制改革，實行分灶吃飯，誰的事誰辦，這樣就把農(nóng)村九年義務(wù)教育的全部經(jīng)濟負擔壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。1997年皖北S市民師轉(zhuǎn)正約11000人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加100人，均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給工資。（4）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和世行貸款債務(wù)。有些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目效益差，其中有些項目最初沒有明確誰收益誰還款方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有些雖有受益人，但農(nóng)民負擔重，無力償還債務(wù)，加上怕群眾不滿上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了還貸債務(wù)。比如該市某鄉(xiāng)732萬元債務(wù)中，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的農(nóng)發(fā)資金和世行貸款占了500萬元。貸款到期后，區(qū)財政從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政扣款還賬。（5）產(chǎn)業(yè)政策的影響導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)債務(wù)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦垮了，既有用人不當、管理不善的問題，也有國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的因素，比如1992年鄧小平南巡講話號召“膽子要大一些，步子要快一些”，皖北S市為加快經(jīng)濟發(fā)展，把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放到了首位，上馬了一些短平快的資源型小企業(yè)。后來封殺“十五小”，該市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后強行關(guān)閉136個“十五小”工業(yè)企業(yè)（其中小造紙廠67家，小軋鋼廠、小鑄造廠11家，小水泥廠23家，小磷肥廠、小農(nóng)藥廠19家，其他15家）。累計造成25232萬元經(jīng)濟損失，其中銀行貸款16673萬元。由于許多銀行貸款是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出面擔保的，企業(yè)關(guān)停后債務(wù)則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者財政背著。此外，關(guān)停也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少了相應(yīng)的稅收收入。（6）各類達標、升級、驗收增加了非生產(chǎn)性開支。各類“達標、升級、驗收”活動繁多，如小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、衛(wèi)生院建設(shè)、義務(wù)教育雙基達標、計劃生育達標等，許多還是崗位目標考核內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成任務(wù)，許多工程都是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)村根據(jù)上級的規(guī)定，采取“一次建成、分年集資還款”的形式墊資先建的。還有修建鄉(xiāng)村道路和建設(shè)中小學校舍等所欠的工程款。稅費改革取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府基金、集資。行政村興辦公益事業(yè)的籌資辦法實行“一事一議”，每人每年最高不得超過15元，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村將無力按期償還所欠的工程款。

　　對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)有債務(wù)的處理，應(yīng)奉行“肇事者負擔原則”。如果按此原則辦事，上級政府也應(yīng)對部分因產(chǎn)業(yè)政策變動所引起欠債承擔連帶責任。

　　四、農(nóng)村義務(wù)教育：農(nóng)村稅費改革的影響和增加財政投入的空間

　　農(nóng)村稅費改革對我國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村教育經(jīng)費投入的影響是十分明顯的。據(jù)統(tǒng)計，2000年皖北S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入為57269萬元，可用財力56588萬元，而每年發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本工資達44184萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的78％，其中發(fā)放教師的基本工資就達33768萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資的76％。如工資按全額發(fā)放，再加上社會撫恤、醫(yī)療保健、辦公費等支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力根本不夠。

　　據(jù)皖北S市教育局統(tǒng)計，2000年底該市累計欠發(fā)教師工資41185萬元，其中拖欠基本工資21620.1萬元。根據(jù)該市政協(xié)組織調(diào)查結(jié)果，在所調(diào)查的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有500所中小學，8183名教職工，2000年應(yīng)發(fā)工資7890萬元，實發(fā)工資5525萬元，欠發(fā)工資2365萬元。歷年累計欠發(fā)工資7144.77萬元，平均每人欠發(fā)8731.23元。全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度存在欠發(fā)教師工資的情況。2000年安徽省政府發(fā)出自該年7月1日起，不準再出現(xiàn)拖欠教師工資現(xiàn)象的通知后，各縣區(qū)大都建立了工資專（賬）戶，但由于資金不足，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只保證了7～12月份的基本工資。教師的實際工資水平因執(zhí)行標準不到位相對下降。S市全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)只發(fā)放基本工資，而且大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是執(zhí)行1995年、1997年的工資標準。

　　工資不能及時足額發(fā)放問題已經(jīng)導致許多優(yōu)秀骨干教師流失。2000年以來皖北S市某縣已流失優(yōu)秀骨干教師52名。有的教師長期請假外出打工，有的地方甚至出現(xiàn)停課現(xiàn)象。而另一方面，該市目前農(nóng)村中小學師生比按省頒標準，教師總數(shù)仍缺額較多。據(jù)皖北S市政協(xié)對21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)師生比為1：26，教師缺額2039名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政經(jīng)費緊張，不愿接收師范學校畢業(yè)的學生，因為他們工資較高（300～400元），而是聘用一些待遇較低的代課老師（100～200元）。

　　根據(jù)皖北S市市委2001年文件，到2002年底全市小學由2001年5月的2051所調(diào)減至1770所，撤并281所；中學由380所調(diào)減至311所，撤并69所。省政府為中小學撤并給與一定補助，但絕大部分資金還要靠縣鄉(xiāng)財政配套解決。由于財政資金緊張，只有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠落實撤并方案。另據(jù)要求，皖北S市所有小學在2001年～2003年內(nèi)將由五年制改為六年制，這一改制又要增加投入1.08億元。由于許多大中專生畢業(yè)后就業(yè)艱難，“讀書無用論”思想又有抬頭，中學學生輟學現(xiàn)象在皖北S市農(nóng)村普遍存在，該市某縣某鎮(zhèn)的中學生輟學率甚至達15％。此外，皖北S市五縣區(qū)不少學校存在危房，主要集中在農(nóng)村中小學。2000年學校危房率高達6.7％。

　　目前，安徽省所有的縣市區(qū)都已做到把農(nóng)村中小學教師工資管理上收到縣。保障農(nóng)村中小學教師工資發(fā)放的力度加大，拖欠中小學教師工資的情況有所好轉(zhuǎn)。⑥

　　1997年，我國中央財政對地方轉(zhuǎn)移支付的教育補助?？顬?1.13億元，約占當年全國財政預算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費總支出的1.5％。據(jù)國家教育發(fā)展研究中心對全國7省市26個縣的抽樣調(diào)查，1998年樣本縣義務(wù)教育經(jīng)費總支出（含預算外經(jīng)費）中各級財政的教育補助專款約占12％，縣財政約占9.8％，其余78.2％為鄉(xiāng)村負擔。⑦1999年我國義務(wù)教育經(jīng)費總支出缺口達到370億元，約占當年義務(wù)教育總支出（1417.8億元）的30％。在我國義務(wù)教育經(jīng)費總量中，政府財政預算內(nèi)撥款所占比重維持在50％～60％之間，剩下的40％～50％的經(jīng)費是通過捐款、集資、攤派、教育費附加和學雜費等形式，由農(nóng)民、企業(yè)和受教育者負擔。相比之下，對于非義務(wù)教育的高等教育，政府卻負擔了70％以上的經(jīng)費。中國大學生人均國家撥付的經(jīng)費近9000元，而小學生人均國家撥付的經(jīng)費只有530元左右，政府過于偏重高等教育而忽視中小學教育，這顯然違背了義務(wù)教育的原則。⑧

　　從統(tǒng)計資料看，中央政府和地方政府對經(jīng)濟建設(shè)的投入過大，越位仍然太嚴重。中央政府對科教文衛(wèi)的投入太少，這方面的負擔主要在地方政府。2000年，中央基本建設(shè)支出占總支出（未扣除補助地方支出）達9.84％，挖潛改造和科技三項費用達2.42％，國有企業(yè)流動資金補貼0.49％。而科教文衛(wèi)事業(yè)費合計只有2.81％；地方政府基本建設(shè)支出占地方總支出（含上解中央支出）9.97％，文教、科學、衛(wèi)生事業(yè)費合計22.35％，地方企業(yè)流動資金補貼0.20％。⑨

　　2000年我國公共支出中，經(jīng)濟建設(shè)費占36.18％，社會文教費占27.61％，國防費占7.6％，行政管理費占17.42％，其他支出占11.19％。這說明經(jīng)濟建設(shè)費占第一位，社會文教費占第二位。1995年～2000年，經(jīng)濟建設(shè)費比重呈現(xiàn)逐年減少的趨勢，社會文教費比重在增加。這是好現(xiàn)象，說明政府正在從經(jīng)濟建設(shè)方面的過分“越位”走向“到位”，并從社會文教方面的“缺位”走向“到位”。但是，這一步伐仍然過慢，政府財政加快從經(jīng)濟建設(shè)中退出，將為政府在科教文衛(wèi)方面增加投入提供巨大的資源空間。

　　五、農(nóng)村稅費改革的配套措施：財稅管理體制改革和財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)

　?。ㄒ唬┟鞔_鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)、支出權(quán)和收入權(quán)

　　在一個成熟的市場經(jīng)濟國家，一般采取分稅制財政體制。一是劃分各級政府的事權(quán)，二是根據(jù)事權(quán)確定各級政府的支出，三是根據(jù)所需支出規(guī)模劃分和確定各級政府的收入，即“以支定收”?！耙灾Фㄊ铡北仨殱M足一個前提，即確定支出和收入的權(quán)力必須掌握在轄區(qū)民眾或其代表手中，支出和收入應(yīng)通過一個民主的公共選擇程序作出，否則，由于官僚機構(gòu)傾向于遵循帕金森定律膨脹，官僚機構(gòu)很容易根據(jù)不斷增加的支出“需要”擴征收入，轄區(qū)內(nèi)民眾將為苛捐雜稅所累。

　　（二）在公共產(chǎn)品提供與生產(chǎn)方面，除了公共提供（出資）和公共生產(chǎn)之外，還應(yīng)大力引入私人提供、私人生產(chǎn)、混合提供和混合生產(chǎn)

　　公共經(jīng)濟學一般區(qū)分公共提供和私人提供（出資）、公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)。此外由此派生出許多混合提供與混合生產(chǎn)形式。有時這些混合形式、私人提供或私人生產(chǎn)有助于提高資金使用效率，減少政府支出規(guī)模。這些混合形式在國外稱作公私合作（public-private-partnership）。如德國市鎮(zhèn)級次存在地方政府所有的、公私合營的或者私人的地方經(jīng)濟促進公司或者機構(gòu)。美國最早普遍推行公私合作，20世紀80年代以來在歐洲普遍推行。我國目前也有著許多嘗試，只是不用此類稱呼，也沒有著意充分發(fā)揮其中潛力。

　　（三）加強支出管理，保障鄉(xiāng)村干部報酬兌現(xiàn)和基層政權(quán)運轉(zhuǎn)

　　其措施可以包括：（1）減少非生產(chǎn)性支出，減少車輛、電話、會議、招待費、報刊費等方面的支出；（2）精簡財政供養(yǎng)人員數(shù)量，清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)村自聘干部；（3）提倡社會辦學，減少教育支出；（4）提倡交叉供職，減少鄉(xiāng)村工資支出；（5）大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、創(chuàng)稅產(chǎn)業(yè)，通過促進結(jié)構(gòu)調(diào)整培育新的財源；（6）推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“零戶統(tǒng)管”制度（比如皖北S市），這種制度把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行政事業(yè)單位的賬戶取消，只留一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“統(tǒng)管”賬戶；（7）實行公示、招標和引入競爭機制，以提高公共產(chǎn)品供給的效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品建設(shè)項目應(yīng)該實行公開向社會招標和引入競爭機制。社會公開招標和引入競爭機制是必要的舉措。從各國經(jīng)驗看，一定規(guī)模以上的項目必須通過公開招標實施解決，規(guī)模以下的小項目可能無法通過公開招標解決。因為單位項目的交易成本可能會太高。外國公共機構(gòu)對于一定額度以下的小件設(shè)備的采購實行收集3個以上報價的方式，并采取其中價格性能比最優(yōu)者。

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　　包括：（1）把一些條例或者辦法上升到法律的高度，從而加強對納稅人的約束；（2）農(nóng)稅征收部門要與司法部門建立緊密協(xié)作關(guān)系，加大征稅力度，維護征管秩序；（3）建立一支政策水平高、征管能力強的農(nóng)稅稽查隊伍，打擊逃稅抗稅行為；（4）建立農(nóng)村農(nóng)稅協(xié)稅員網(wǎng)絡(luò)，并為此承擔相應(yīng)的補助費用。

　　財稅管理體制改革盡管重要，但只是現(xiàn)有結(jié)構(gòu)內(nèi)部的修修補補，尚滿足不了貧困地區(qū)諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需要。在這種情況下，一種全國性的轉(zhuǎn)移支付制度是必要的，這種轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該至少使得我國各地基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給（如義務(wù)教育、最低生活保障等）均等化。這種基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的均等化已經(jīng)超出了貧困地區(qū)諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身能力，因而需要來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付。

　　主要參考資料：

　?。?） 地方政府收費規(guī)范化研究協(xié)作課題組（曾志文主筆）《地方政府收費規(guī)范化研究》（載財政部財政科學研究所《研究報告》2001年第10期）。

　　（2） 費 雪著《州和地方財政學》（中國人民大學出版社2000年出版）。

　?。?） 馮興元《歐盟與中國：解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的方法與思路》（中國勞動社會保障出版社2002年出版）。

　?。?） 邱國義《深入扎實推進農(nóng)村稅費改革》（載2001年3月8日《人民日報兩會特刊》，第11版）。

　?。?） Masgrave， Richard A.， The Theory of Public Finance. New York： McGraw-Hill， 1959.

　?、?參見沈路濤《我國農(nóng)民2001年人均純收入預計比上年增長4%》（載新華網(wǎng)2002年1月11日）。

　?、?安徽省委書記王太華就稅費改革試點工作答記者問（載新華網(wǎng)2001年2月20日）。

　　③ 蔣宏坤2001年3月10日《在全市農(nóng)村稅費改革工作會議上的講話》（載《張家港年鑒》2001年，第5～7頁）。

　?、?參見《湖南農(nóng)村稅費改革全面展開》（載《財稅新聞網(wǎng)》2001年3月5日）。

　?、?參見陳樹德《完善農(nóng)村稅費改革要處理六個關(guān)系》（載《決策咨詢》2001年第7期）。

　?、?參見李人慶《2001～2002年：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測》（社會科學文獻出版社2002年出版）第201～212頁。

　?、?參見王善邁《中國義務(wù)教育財政制度構(gòu)想》（載《中國教育與科研計算機網(wǎng)》2002年4月23日）。

　　⑧ 參見王善邁《中國義務(wù)教育財政制度構(gòu)想》（載《中國教育與科研計算機網(wǎng)》2002年4月23日）。

　?、?參見劉尚希等《公共支出范圍：分析與界定》（載《中國財經(jīng)網(wǎng)》2002年4月15日）。