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災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃應(yīng)以人為本

2008-08-05 13:52 來(lái)源:周民良

  目前,地震災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。

  這次災(zāi)區(qū)建設(shè)規(guī)劃不同于以往的地方在于:以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃是在人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模做大基礎(chǔ)上的再規(guī)劃,而此次規(guī)劃著眼于發(fā)展的重建;以往的規(guī)劃多是在既有規(guī)劃到期或者不能滿(mǎn)足要求后的再規(guī)劃,而此次規(guī)劃是在突發(fā)災(zāi)難后的重新規(guī)劃;以往的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在舊有規(guī)劃的基礎(chǔ)上再延伸、再修編,而此次規(guī)劃可以重起爐灶與重新安排。正因?yàn)槿绱,?zāi)區(qū)重建規(guī)劃需要新思路。

  重建規(guī)劃中最應(yīng)該避免的就是重蹈以前城鄉(xiāng)規(guī)劃模式的覆轍,而以往規(guī)劃最典型的缺陷就是見(jiàn)物不見(jiàn)人,缺乏對(duì)人的規(guī)劃。重建規(guī)劃畢竟是為了容納人,缺乏對(duì)災(zāi)民因素考慮的規(guī)劃可能缺乏可行性。但不知道目前進(jìn)行的災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃是否考慮過(guò)以下因素:災(zāi)民是否愿意回去?回去以后的城鎮(zhèn)能否有足夠的承載力?在設(shè)施重建的基礎(chǔ)上能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重建?上述幾個(gè)揮之不去的問(wèn)題,也一定困擾著許多專(zhuān)業(yè)人士。

  首先遇到的問(wèn)題是,許多災(zāi)民可能不愿意回去。地質(zhì)學(xué)家提供的知識(shí)是,現(xiàn)在的災(zāi)區(qū)就在地震帶上,而目前這一地震帶處于活躍階段。地震活動(dòng)是由地質(zhì)板塊從地下發(fā)起的,以人們現(xiàn)有的知識(shí)還無(wú)從預(yù)測(cè)和把握,因而也難于防范。事實(shí)上,歷史上這一地質(zhì)斷層帶就發(fā)生過(guò)多次高能量級(jí)的地震災(zāi)害,只因烈度略低、信息傳播不暢和人口稀少而沒(méi)有引起重視。不僅如此,災(zāi)區(qū)還存在著滑坡、泥石流、崩塌、堰塞湖等多重災(zāi)害,也都是現(xiàn)實(shí)發(fā)展中難以防范的隱患。在群山環(huán)抱的自然環(huán)境約束下,即使發(fā)生其他次生災(zāi)害,人員撤離都還存在一定的困難。除此而外,由于地震帶來(lái)的恐懼、憂(yōu)慮和觸景生情的感傷,也會(huì)對(duì)災(zāi)民造成一定的心理影響。因而,在災(zāi)區(qū)規(guī)劃中,如果沒(méi)有對(duì)災(zāi)民返鄉(xiāng)愿望的調(diào)查,做出原地重建的規(guī)劃應(yīng)該是成問(wèn)題的。

  接著的問(wèn)題是,災(zāi)區(qū)很可能沒(méi)有足夠的承載力。此次地震災(zāi)害,大量耕地毀于一旦,災(zāi)區(qū)的生活基礎(chǔ)已經(jīng)被毀壞,環(huán)境承載能力大幅度下降。在這樣的區(qū)域重新安置人口,首先面臨的問(wèn)題是,大量的人口將以什么來(lái)維持生計(jì)?在災(zāi)害發(fā)生后,原來(lái)的耕地、基礎(chǔ)設(shè)施、工礦業(yè)設(shè)施、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等都受到極大破壞,很難在短時(shí)期內(nèi)恢復(fù),而且恢復(fù)的成本會(huì)相當(dāng)高昂。比如,由于山脈解體,被摧毀的耕地難以在短時(shí)期恢復(fù)到震前的狀態(tài),強(qiáng)行恢復(fù)還會(huì)導(dǎo)致次生性地質(zhì)災(zāi)害和水土流失。但是,如果沒(méi)有足夠的資源做支撐,重建只是為了讓災(zāi)民在空間上回到起點(diǎn),那么,災(zāi)民會(huì)因?yàn)槿狈沙掷m(xù)性的生活來(lái)源而陷入困境。

  再者,災(zāi)民返回可能會(huì)成為貧民。目前的主災(zāi)區(qū)集中在山區(qū),在地震災(zāi)害前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就比較落后,在地震災(zāi)害后,許多家庭的住房、土地、財(cái)產(chǎn)都同時(shí)消失。盡管有政府支持,但是災(zāi)民的家庭經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到震前的水平至少也需要花費(fèi)數(shù)年,與全國(guó)的經(jīng)濟(jì)差距只會(huì)越來(lái)越大。2007年,全國(guó)農(nóng)民人均純收入為4140元,四川省農(nóng)民人均純收入只有3547元,低于全國(guó)平均水平。而阿壩藏族自治州農(nóng)民人均純收入只有2406元,相當(dāng)于全國(guó)平均水平的58%,相當(dāng)于四川省平均水平的68%,是四川也是全國(guó)的貧困地區(qū)。假如災(zāi)區(qū)重建只是為了恢復(fù)震前的舊貌,將災(zāi)民回遷到原地,將會(huì)使災(zāi)民在空間上返鄉(xiāng)的同時(shí),也可能返回到比以前經(jīng)濟(jì)狀態(tài)更差的貧困狀態(tài)。

  災(zāi)區(qū)重建規(guī)劃不應(yīng)只是防災(zāi)性規(guī)劃,而應(yīng)是兼具防災(zāi)和建設(shè)功能的規(guī)劃。規(guī)劃不只是為災(zāi)民提供生活的居所,還應(yīng)該盡可能為災(zāi)民提供更大的發(fā)展空間。因而,災(zāi)區(qū)重建不應(yīng)只簡(jiǎn)化為物的恢復(fù),而應(yīng)以人的發(fā)展為核心,重建規(guī)劃首先應(yīng)該是關(guān)于人的規(guī)劃。從這個(gè)角度理解,災(zāi)區(qū)重建一開(kāi)始就不僅僅是規(guī)劃工作者的任務(wù),而且應(yīng)該為社會(huì)科學(xué)工作者留有相應(yīng)位置。眼下,災(zāi)區(qū)急需解決的困難來(lái)自?xún)煞矫妫阂环矫,各方正在緊張地進(jìn)行規(guī)劃,建設(shè)工作將在更遲一段時(shí)間展開(kāi),災(zāi)區(qū)規(guī)劃與建設(shè)不能馬上解決災(zāi)民居住與工作的現(xiàn)實(shí)要求。按照相關(guān)部門(mén)提出的方案,災(zāi)區(qū)重建需要三年完成,災(zāi)民主要以回遷的方式安置。另一方面,大量災(zāi)民還集中在大中城市區(qū)域,以簡(jiǎn)易住所遮風(fēng)擋雨,并需要社會(huì)提供持續(xù)的援助。如果大量災(zāi)民不斷地大規(guī)模集聚在城市周?chē)瑢⒁子谝l(fā)新的社會(huì)問(wèn)題。實(shí)際上,從最終安置的角度考慮,也需要首先對(duì)災(zāi)民進(jìn)行調(diào)查,看有多少人、多少家庭愿意被回遷安置。脫離實(shí)際需求的規(guī)劃不僅無(wú)益反而有害?梢越梃b的是,在西方許多發(fā)達(dá)國(guó)家,對(duì)于就業(yè)困難、收入較低的區(qū)域,政府通常都以相對(duì)優(yōu)惠的支持條件鼓勵(lì)民眾遷移。在發(fā)生如此嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)難的地區(qū),本來(lái)的生存環(huán)境就極度惡劣,如果不以生態(tài)移民的辦法解決人的去向問(wèn)題,而只是對(duì)災(zāi)區(qū)進(jìn)行高防震標(biāo)準(zhǔn)重建和人口的“回填”,最終的效果可能事倍功半:既花費(fèi)了大量的援助投資,人的發(fā)展問(wèn)題又沒(méi)有得到解決。

  向異地移民和對(duì)災(zāi)民實(shí)行異地安置應(yīng)被視為重建規(guī)劃的組成部分。除了在平原地區(qū)的災(zāi)民可以以原地重建方式回歸外,山區(qū)重建的相當(dāng)一部分努力,需要與異地安置聯(lián)系在一起加以考慮。對(duì)于不愿回遷到山區(qū)的災(zāi)民,無(wú)論從長(zhǎng)期還是從短期來(lái)看,都需要對(duì)其進(jìn)行異地安置,并在安置過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)自給能力的恢復(fù)和提高。另一方面,在山區(qū)生態(tài)空間被地震破壞以后,原地重建肯定不能容納過(guò)多的人口,異地安置有充足的理由。異地安置涉及以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:災(zāi)民能否有一個(gè)安定的居所;能否有一份穩(wěn)定且能夠自給自足的職業(yè);下一代能否得到更好的教育;能否有更好的生存與發(fā)展空間;經(jīng)濟(jì)狀況能否得到改善。根據(jù)這一思路,在異地安置的開(kāi)拓上,有許多方案可以選擇:一是向國(guó)外勞務(wù)輸出。在地震災(zāi)害和救災(zāi)發(fā)生后,許多國(guó)家對(duì)于汶川地震的災(zāi)情與災(zāi)民狀況有較多了解。如果地震受災(zāi)省市能夠通過(guò)媒體向世界傳導(dǎo)災(zāi)民向國(guó)外勞務(wù)輸出的信息,一定會(huì)得到國(guó)際社會(huì)的積極回應(yīng)。二是向沿海地區(qū)遷移。近日,溫州的企業(yè)已經(jīng)提出,可以為災(zāi)區(qū)提供6000個(gè)勞動(dòng)就業(yè)崗位,這是一種非常積極、值得肯定的信號(hào)。最近,國(guó)家已經(jīng)明確提出一省幫一縣的政策。如果能夠?qū)椭拇胧┚唧w化到接收移民和安置就業(yè)方面,最終效果可能更為理想。三是向耕地撂荒集中的區(qū)域遷移。四是向成渝地區(qū)之間的許多城鎮(zhèn)遷移。發(fā)達(dá)區(qū)域的生產(chǎn)與生活條件都遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于災(zāi)區(qū)。如果能夠在其他地區(qū)政府的協(xié)助下,利用一部分援助資金作為購(gòu)置經(jīng)濟(jì)適用房的首付資金,并為災(zāi)民提供就業(yè)機(jī)會(huì),國(guó)家在政策上采取一定的激勵(lì)措施,災(zāi)民便可以長(zhǎng)期在新區(qū)域安置下來(lái),并且一勞永逸地解決自我發(fā)展問(wèn)題。

  如果能夠?qū)⑷丝谶m度分散,不僅可以解除社會(huì)隱憂(yōu),災(zāi)區(qū)重建的規(guī)模也可以大大縮小,并且更可能與行政區(qū)劃的調(diào)整結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。從國(guó)家的角度考慮,山區(qū)對(duì)人口的承受能力有限,無(wú)論是從可持續(xù)發(fā)展角度還是從安全角度看,都有必要將人口由山區(qū)向平原地區(qū)集中;另一方面,災(zāi)區(qū)地方政府提供公共服務(wù)職能的有限性,決定了進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的必要性。災(zāi)區(qū)不僅是貧困地區(qū),還是財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重的地區(qū)。2007年全州人口只有87.4萬(wàn)人,大體約為四川省的1%.2007年,阿壩藏族自治州地區(qū)生產(chǎn)總值只有105.1億元,而四川省全省的生產(chǎn)總值達(dá)10505億元,阿壩藏族自治州也只占1%.但是,阿壩藏族自治州共有13個(gè)縣,四川省有181個(gè)縣級(jí)行政單位,阿壩藏族自治州占四川省縣級(jí)行政單位數(shù)的7%以上。按照總?cè)丝谂c縣級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)對(duì)比,阿壩藏族自治州平均每個(gè)縣的人口只有不到7萬(wàn)人。但是,即便是人口再少的縣,都要維持一定規(guī)模的行政管理體系。問(wèn)題是,這樣的體制下,既存在著貧困程度深、地方財(cái)力不足、地方政府提供公共服務(wù)的能力有限的問(wèn)題,也存在著地方財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多、管理成本過(guò)高的問(wèn)題。盡管當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況捉襟見(jiàn)肘,但自下而上對(duì)應(yīng)設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位并不因?yàn)槿丝诓欢喽s減。如果能夠結(jié)合災(zāi)區(qū)的重建,進(jìn)行行政區(qū)劃的必要調(diào)整,在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的不同層次上進(jìn)行必要的合并,便可以減少財(cái)政負(fù)擔(dān),節(jié)約行政管理成本,在提高重建質(zhì)量的同時(shí)為災(zāi)區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。因而,在重建過(guò)程中,應(yīng)根據(jù)災(zāi)區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)狀況,劃分出諸如斷層帶等不適合于人類(lèi)居住的區(qū)域、不適宜于人類(lèi)生存的區(qū)域、適宜于人類(lèi)生存但是缺乏發(fā)展空間的區(qū)域,在此基礎(chǔ)上考慮剩余地區(qū)的人口承載量。在原有一部分戶(hù)籍人口已經(jīng)轉(zhuǎn)移到大中城市和沿海地區(qū)、一部分受災(zāi)人口遷移和自然減員后,重建的規(guī)模和人口回遷的規(guī)模都可相應(yīng)縮小,進(jìn)行行政區(qū)劃的必要調(diào)整順理成章?梢栽诋(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi),將受災(zāi)的山區(qū)縣與臨近的平原縣進(jìn)行合并整合,將縣、鎮(zhèn)的設(shè)置重心由山區(qū)向平原地區(qū)移動(dòng),便可以在解決防災(zāi)問(wèn)題的基礎(chǔ)上,更好地解決發(fā)展問(wèn)題。

  亡羊補(bǔ)牢,猶未為晚。

  鑒于地震的強(qiáng)烈破壞性與我國(guó)地質(zhì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性,國(guó)家有必要重視地震預(yù)報(bào)與地震災(zāi)害的預(yù)防工作。地質(zhì)科學(xué)工作者應(yīng)通過(guò)科學(xué)研究,對(duì)我國(guó)各地存在風(fēng)險(xiǎn)的地震斷裂帶加以標(biāo)識(shí),以便國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重大建設(shè)項(xiàng)目避開(kāi)這些“雷區(qū)”。同時(shí),對(duì)已在斷裂帶的各類(lèi)建筑進(jìn)行提高抗震等級(jí)的加固處理,并提高相關(guān)區(qū)域居民在特殊環(huán)境下的防范與保護(hù)意識(shí)。