【摘要】各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估主要以政績(jī)和百姓滿意度為導(dǎo)向，目前，理論界和實(shí)務(wù)界都對(duì)此進(jìn)行了不斷的探索，但很少對(duì)國(guó)家職能部門(mén)的績(jī)效評(píng)估進(jìn)行研究。本文對(duì)國(guó)家職能部門(mén)在建立財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估體系和實(shí)施評(píng)估時(shí)需要注意的一些問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　績(jī)效用英文表示是performance，從字面意思來(lái)理解，即工作業(yè)績(jī)與效果。績(jī)效評(píng)估的范圍是多種多樣的，它可以是個(gè)人的工作業(yè)績(jī)，也可以是組織的經(jīng)營(yíng)成果。

　　績(jī)效評(píng)估最初主要用于人力資源管理領(lǐng)域，通過(guò)評(píng)估實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)人力資源的科學(xué)管理。由于績(jī)效評(píng)估效果良好，越來(lái)越多的企業(yè)已將它導(dǎo)入到企業(yè)管理的多個(gè)方面，由此，對(duì)財(cái)務(wù)、營(yíng)銷(xiāo)、生產(chǎn)、行政、企劃的績(jī)效評(píng)估也就應(yīng)運(yùn)而生。另外績(jī)效評(píng)估也被廣泛地應(yīng)用于政府，作為預(yù)算單位的國(guó)家職能部門(mén)，評(píng)價(jià)其運(yùn)作情況的關(guān)鍵問(wèn)題應(yīng)該是行使職能的效果及使用資金的效率。建立科學(xué)合理的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估體系是實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)的有效手段，通過(guò)評(píng)估可以促進(jìn)被評(píng)估部門(mén)良性發(fā)展。

　　一、國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的提出

　�。ㄒ唬﹪�(guó)家職能部門(mén)預(yù)算與績(jī)效

　　我國(guó)國(guó)家職能部門(mén)及其下屬單位一般屬于行政事業(yè)單位，主要采取預(yù)算管理形式。預(yù)算管理形式分為三種：全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理和自收自支管理，其中絕大多數(shù)單位資金來(lái)源主要依賴(lài)于上級(jí)撥款。而這種預(yù)算體制往往導(dǎo)致上級(jí)只關(guān)注下級(jí)的投入，按支出多少來(lái)?yè)芸疃�不是按產(chǎn)出多少來(lái)?yè)芸�，各單位根�?jù)自己的想法去行動(dòng)和花錢(qián)，忽視了公眾的真正需要，浪費(fèi)了大量資金，從而導(dǎo)致資金配置效率低下。

　　資金是任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下涉及經(jīng)濟(jì)關(guān)系的組織生存和發(fā)展的血脈，對(duì)行政事業(yè)單位也不例外。雖然國(guó)家各職能部門(mén)大多不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，但并不意味著這些部門(mén)就可以不注重其活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率，而且作為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式，國(guó)家職能部門(mén)同樣需要有效的經(jīng)營(yíng)管理手段，在保證實(shí)現(xiàn)其社會(huì)職能的基礎(chǔ)上改善與提高其活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率和效果，同時(shí)降低成本。

　　通過(guò)建立績(jī)效評(píng)估體系，使預(yù)算和績(jī)效掛鉤，可以逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)資金從“注重資金投入”的管理轉(zhuǎn)向“注重支出效果”的管理。績(jī)效評(píng)估將預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果導(dǎo)向，或者說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任和效率，同時(shí)增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與職能部門(mén)績(jī)效之間的聯(lián)系，有助于提高預(yù)算支出的有效性。

　　（二）國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估的含義

　　由于職能部門(mén)以預(yù)算管理為主，資金的使用問(wèn)題尤為突出，因此，筆者認(rèn)為對(duì)國(guó)家職能部門(mén)進(jìn)行財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估更具有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性。

　　財(cái)務(wù)績(jī)效是指投入一定的資金而產(chǎn)生的效果、效率和效益。它包括：效果，即組織最終有用成果的數(shù)量和質(zhì)量的總和；效率，是組織投入與產(chǎn)出之間的比例，綜合反映資金潛力的發(fā)揮程度；效益，反映組織預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)情況。

　　本文中的國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估是指通過(guò)選取合理的財(cái)務(wù)指標(biāo)和相關(guān)的非財(cái)務(wù)指標(biāo)，構(gòu)建財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)各職能部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行客觀、公正和準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而反映組織在評(píng)價(jià)期內(nèi)的財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況及其財(cái)務(wù)績(jī)效。

　　二、國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估實(shí)施的作用

　　對(duì)于國(guó)家職能部門(mén)而言，績(jī)效評(píng)估注重產(chǎn)出與投入的比例，通過(guò)評(píng)估可以建立一種有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，可以促進(jìn)其改善服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約運(yùn)行成本，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，達(dá)到組織價(jià)值的最大化。其作用具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

　　（一）為上級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)下級(jí)預(yù)算部門(mén)財(cái)務(wù)管理水平提供重要依據(jù)

　　財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是指按照評(píng)估內(nèi)容構(gòu)建的以效益評(píng)估為中心，反映被評(píng)估對(duì)象財(cái)務(wù)管理、事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等各個(gè)側(cè)面效果的相關(guān)指標(biāo)的集合，所以績(jī)效評(píng)估的目的之一就是對(duì)評(píng)估對(duì)象的財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，上級(jí)部門(mén)可以掌握下級(jí)預(yù)算部門(mén)的財(cái)務(wù)管理情況并能較客觀地予以評(píng)價(jià)，是獎(jiǎng)懲下級(jí)單位的有力依據(jù)。但獎(jiǎng)懲不是最終目的，更重要的是通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、找出差距，提出改進(jìn)措施，促進(jìn)各單位財(cái)務(wù)管理水平不斷提高。因此，評(píng)估不僅要重視結(jié)果，更要重視過(guò)程，使績(jī)效評(píng)估與單位財(cái)務(wù)管理密切結(jié)合，促使各單位合理利用資金、提高財(cái)務(wù)效益。

　�。ǘ�）為上級(jí)部門(mén)審批建設(shè)項(xiàng)目、安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算提供重要依據(jù)

　　作為預(yù)算單位，建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況反映了一個(gè)單位的財(cái)務(wù)管理效果。通過(guò)績(jī)效評(píng)估，可以評(píng)價(jià)評(píng)估對(duì)象建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用情況及各單位提供的服務(wù)情況及其繼續(xù)提供這些服務(wù)的能力。財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果可以作為上級(jí)單位下一年度審批建設(shè)項(xiàng)目、安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要依據(jù)，績(jī)效評(píng)估可以使部門(mén)每年的支出與取得的成效掛鉤，上一年的表現(xiàn)會(huì)影響下一年的預(yù)算撥款�？�(jī)效優(yōu)良的部門(mén)在下年度安排部門(mén)預(yù)算時(shí)優(yōu)先考慮并適度增加一定比例；對(duì)于績(jī)效不佳的部門(mén)在安排下年度部門(mén)預(yù)算時(shí)從緊考慮，縮減一定比例的部門(mén)經(jīng)費(fèi)。這樣預(yù)算部門(mén)就有了責(zé)任機(jī)制和加強(qiáng)合理使用項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的意識(shí)，不斷提高自己的服務(wù)質(zhì)量和能力，盡量做到每一塊錢(qián)都花在刀刃上，最終達(dá)到合理配置國(guó)家資源、提高資金使用效益的目的。

　�。ㄈ�）為考察職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子工作業(yè)績(jī)提供重要參考

　　領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理的效果有重要的作用，因此，財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)估的結(jié)果可以作為評(píng)價(jià)職能部門(mén)的管理者如何履行他們的管理職責(zé)及他們的其他業(yè)績(jī)的重要依據(jù)。被評(píng)估單位的領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)財(cái)務(wù)管理具有決策權(quán)，最終的評(píng)估結(jié)果也是領(lǐng)導(dǎo)班子決策、管理是否科學(xué)的反映。作為績(jī)效評(píng)估從定量和定性兩方面對(duì)評(píng)估對(duì)象業(yè)績(jī)進(jìn)行分析，其結(jié)果可以作為領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績(jī)結(jié)果評(píng)價(jià)的重要參考。

　�。ㄋ模�為被評(píng)估職能部門(mén)明確財(cái)務(wù)管理目標(biāo)提供導(dǎo)向

　　明確績(jī)效評(píng)估的目的是財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)估的首要工作，評(píng)估的目的直接體現(xiàn)在指標(biāo)體系的建立及權(quán)重的分配上。如果沒(méi)有明確的目標(biāo)，單位就會(huì)盲目地開(kāi)展工作，造成資源的浪費(fèi)和資金使用效率低下。一個(gè)科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)估體系實(shí)際上是各預(yù)算單位工作努力方向的導(dǎo)航器，可以使其更加明確工作的重點(diǎn)，關(guān)注那些對(duì)于單位更為重要的項(xiàng)目，鼓勵(lì)以較好的計(jì)劃有效分配資源，激發(fā)各職能部門(mén)的積極性，通過(guò)有目的地集中注意力和行為來(lái)指導(dǎo)工作，從而提高資金利用率和財(cái)務(wù)效益。因此，科學(xué)的財(cái)務(wù)管理績(jī)效評(píng)估體系為被評(píng)估單位工作的開(kāi)展指明了方向，使各職能部門(mén)的工作更加有的放矢。

　�。ㄎ澹�為促進(jìn)被評(píng)估職能部門(mén)發(fā)展提供動(dòng)力

　　績(jī)效評(píng)估可以作為評(píng)價(jià)部門(mén)業(yè)績(jī)的依據(jù)，但如果績(jī)效衡量?jī)H僅意味著對(duì)歷史結(jié)果進(jìn)行綜合回顧，那么從績(jī)效管理的角度考慮，這種評(píng)估幾乎沒(méi)有任何價(jià)值。一種有意義的績(jī)效評(píng)估衡量手段必須是面向未來(lái)的，應(yīng)該更加關(guān)注績(jī)效的改善。因此，促進(jìn)發(fā)展是績(jī)效評(píng)估的重要目的。通過(guò)評(píng)估及實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，可以調(diào)動(dòng)職能部門(mén)的積極性，使評(píng)估單位不僅關(guān)注過(guò)去與現(xiàn)狀，而且努力提高其發(fā)展能力。通過(guò)績(jī)效考核的結(jié)果，有利于被評(píng)估部門(mén)了解自身當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，找出本單位與其他單位的差距，以便把握優(yōu)勢(shì)，克服劣勢(shì)，挖掘潛力，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，改善經(jīng)營(yíng)行為，發(fā)揮單位的潛能和積極性，對(duì)今后的發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，使資金利用效率最大化，促進(jìn)事業(yè)健康發(fā)展。

　　三、國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

　　國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估還是一個(gè)新生事物，雖然可以借鑒其他領(lǐng)域績(jī)效評(píng)估的成功經(jīng)驗(yàn)，但是為了保證評(píng)估的效果，仍有一些問(wèn)題值得注意。

　　（一）兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益

　　財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估當(dāng)然要以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，主要評(píng)估被評(píng)估部門(mén)的資金使用效益，但不要狹隘地理解為僅包括財(cái)務(wù)指標(biāo)。由于國(guó)家職能部門(mén)承擔(dān)著一定的社會(huì)職能，因此，不可忽略其對(duì)社會(huì)的服務(wù)效果和貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)，否則容易打擊被評(píng)估部門(mén)發(fā)揮社會(huì)職能的積極性。在對(duì)國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估時(shí)，既要有評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益，也要評(píng)估社會(huì)效益，除設(shè)置財(cái)務(wù)指標(biāo)之外，還要設(shè)置反映被考評(píng)部門(mén)職能特殊性的非財(cái)務(wù)指標(biāo)。

　�。ǘ�）科學(xué)設(shè)置評(píng)估指標(biāo)

　　1.評(píng)估指標(biāo)以定量為主

　　如果績(jī)效評(píng)估以定性化描述為主，評(píng)價(jià)者在評(píng)價(jià)時(shí)就容易依賴(lài)主觀印象與主觀判斷，而不是用客觀尺度來(lái)衡量，可能會(huì)存在個(gè)人偏見(jiàn)，評(píng)估結(jié)果很難客觀、公正。因此在設(shè)置考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，能定量的盡量定量，做到客觀、精確，減少模糊度，避免考核內(nèi)容的空洞；對(duì)于難以定量考核的，可采取定性考核指標(biāo)，強(qiáng)化考核項(xiàng)目的可比度和可度量性，最大限度地減少主觀隨意性。

　　2.突出重點(diǎn)指標(biāo)，設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo)

　　不同職能部門(mén)的工作重心是不同的，如何發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向作用，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置至關(guān)重要，要根據(jù)被評(píng)估部門(mén)的實(shí)際情況對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析論證后，突出重要性指標(biāo)。另外，經(jīng)濟(jì)學(xué)上有個(gè)著名的“木桶原理”，簡(jiǎn)單概括即：一個(gè)木桶能裝水的大小，取決于最短的木板。如果最差的指標(biāo)恰巧是該部門(mén)最關(guān)鍵的指標(biāo)，那么這將成為制約該部門(mén)發(fā)展的瓶頸，即使其他指標(biāo)都很高，總體評(píng)價(jià)很好也是沒(méi)有意義的。因此有必要在綜合評(píng)價(jià)之外設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo)。

　�。ㄈ�）委托獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估

　　公開(kāi)與公正是績(jī)效評(píng)估的靈魂。在實(shí)施績(jī)效評(píng)估時(shí)，必須堅(jiān)持公開(kāi)與公正的原則，在此基礎(chǔ)上保證績(jī)效評(píng)估的全面性、公正性和權(quán)威性。績(jī)效評(píng)估本身也是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作。如果僅僅依賴(lài)于內(nèi)部評(píng)估或者自我評(píng)估，很難達(dá)到預(yù)期的效果，長(zhǎng)此以往，評(píng)估工作會(huì)形同虛設(shè)、事倍功半。為了保證評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作，免受被評(píng)估部門(mén)的干擾，保證評(píng)估結(jié)果真實(shí)可信，有必要尋求獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，委托專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被考評(píng)部門(mén)進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、公正的評(píng)估。

　�。ㄋ模┯行Ю�用評(píng)估結(jié)果

　　評(píng)估不是年度工作檢查，更不是為了完成任務(wù)，評(píng)估的目的是為“找問(wèn)題、促進(jìn)步”。評(píng)估結(jié)果反映了部門(mén)預(yù)算支出后完成任務(wù)的情況，看其是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、公眾是否滿意、可做出哪些改進(jìn)和調(diào)整�？�(jī)效評(píng)估結(jié)果的公布與反饋是績(jī)效評(píng)估對(duì)部門(mén)產(chǎn)生調(diào)控作用的重要環(huán)節(jié)，對(duì)評(píng)估的結(jié)果要及時(shí)進(jìn)行反饋與修正，各部門(mén)應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果，在找出問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出解決問(wèn)題的方案與措施，最終促進(jìn)各部門(mén)的績(jī)效水平不斷提高。

　　財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估的正確實(shí)施必將促進(jìn)國(guó)家職能部門(mén)改善和提高其財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理水平，有利于合理配置資源，激發(fā)各職能部門(mén)有效發(fā)揮職能，提高資金使用效益。因此，應(yīng)該積極推進(jìn)國(guó)家職能部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估的研究，建立符合國(guó)家職能部門(mén)特點(diǎn)的、科學(xué)合理的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估體系。