績效審計是經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治推進的產(chǎn)物，從審計的本質(zhì)和發(fā)展趨勢看，也是從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵點。近年來，各地審計機關(guān)在績效審計方面開展了積極而富有成效的探索和實踐，取得了明顯的成效，并積累了一定的經(jīng)驗，但在對績效審計的認識及做法上仍存在一定的分歧。本文結(jié)合實務(wù)工作體會，就基層審計機關(guān)開展績效審計談幾點粗淺的思考。

　　一、基層審計機關(guān)開展績效審計的趨勢和現(xiàn)狀

　　審計署在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計….注重從體制、機制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，提出審計意見和建議，促進政策、法律、制度的落實和完善，推進深化改革，加強宏觀管理。” 審計署的五年規(guī)劃表明傳統(tǒng)財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)型是政府審計發(fā)展的必然趨勢。近幾年來，各地基層審計機關(guān)在開展績效審計方面進行大膽探索，績效審計項目涵蓋了全部政府性資金審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、民本民生審計、投資審計等多個領(lǐng)域，審計成效明顯。

　　在績效審計取得成績的同時，我們也清醒的認識到基層審計機關(guān)在開展績效審計中仍存在傳統(tǒng)審計模式深刻烙印，具體表現(xiàn)在：審計項目產(chǎn)生“拍腦袋”，組織實施低效率；審前調(diào)查不到位；審計方案重形式；審計目標不明確，審計成果心中無數(shù)；審計方法單一傳統(tǒng)；對審計目標完成情況沒有必要的評估；流程式控制方式，弱化集體作用等等。顯然，這種傳統(tǒng)財務(wù)收支審計模式建立起來的審計管理體系已不能適應(yīng)審計工作新發(fā)展的要求，甚至已束縛了以結(jié)果為導(dǎo)向的宏觀服務(wù)型績效審計的進一步發(fā)展。

　　二、影響基層審計機關(guān)開展宏觀服務(wù)型績效審計的原因分析

　　由于基層審計機關(guān)在人員素質(zhì)、績效審計理念及思路等與開展宏觀服務(wù)型績效審計還有距離，許多審計人員思維意識還停留在傳統(tǒng)財務(wù)收支型審計領(lǐng)域。具體來說，現(xiàn)階段制約基層審計開展績效審計原因主要如下：

　　（一）審計理念僵化，傳統(tǒng)財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)型緩慢。傳統(tǒng)財政財務(wù)收支審計以真實、合規(guī)、合法為其特點，在目前，由于我國市場經(jīng)濟體制尚不十分完善。會計資料虛假、不真實、違規(guī)、違紀、違法現(xiàn)象層出不窮。人們對真實性，合法性的要求仍十分強烈。同時，審計人員限于自身責(zé)任，對績效審計的重要性認識不足，在實際工作中大都滿足于對會計資料的真實性，對經(jīng)濟活動合規(guī)、合法性的審查與判斷。僅僅著眼于微觀、立足于宏觀的不多，審計的成果更多地局限于糾錯防弊，缺乏對經(jīng)濟活動效益性的分析與評價。

　?。ǘ徲嬂碚撝笇?dǎo)欠缺，基層審計機關(guān)大范圍開展績效審計受到制約。當前，我國績效審計的理論探導(dǎo)尚存在一個引進來的階段，還沒有形成有中國特色，適合中國實踐的理論成果?；鶎訉徲嫏C關(guān)開展績效審計目前既無可遵循的相關(guān)準則，也無可參照的樣板，更無相對統(tǒng)一的評價標準，因而績效審計的成果相對不高，其所能發(fā)揮的作用極其有限。從而嚴重制約當前基層審計機關(guān)大范圍開展績效審計。

　　（三）審計人員素質(zhì)不高，基層審計機關(guān)難以滿足績效審計開展需要。開展績效審計涉及方方面面，必須運用多學(xué)科的知識，采用多樣化的審計方法及多種的審計手段。而當前基層審計人員年齡相對老化，知識層次相對較低，知識陳舊，且相對集中于財務(wù)會計的審計，基層審計機關(guān)由于受編制及人才流動性等因素影響，普遍欠缺既懂管理、通社會科學(xué)、熟法律、工程，精通計算機的復(fù)合型人才。由于審計人員審計視野相對狹窄，所以難以滿足績效審計綜合性強，層次高的需要。

　　（四）審計結(jié)果運用平臺不夠，基層審計機關(guān)開展績效審計積極性受制約?？冃徲嫷母咎匦允欠?wù)性，它的最終目的是服務(wù)各級政府及其所屬權(quán)力部門管理使用公共資源，公共資金的效益性。如果成果得不到運用，績效審計就會成為紙上談兵，缺乏實際意義。當前，由于績效審計在我國正處初級開展階段，尚未搭建績效審計成果運用的立體平臺，審計理論界亦未對此進行比較深入的探導(dǎo)，由于審計結(jié)果運用平臺不夠，進一步制約了基層審計機關(guān)開展績效審計的積極性。

　　三、基層審計機關(guān)開展宏觀服務(wù)型績效審計的幾點思路

　　雖然基層審計在開展宏觀服務(wù)型績效審計過程中存在起點低、經(jīng)驗不足、方法不多等情況，但宏觀服務(wù)型績效審計是政府審計的必然發(fā)展趨勢，那么基層審計機關(guān)如何開展宏觀服務(wù)型績效審計，使審計“三性”（服務(wù)性、建設(shè)性、成效性）得到充分體現(xiàn)，這是我們不得不思考的問題。

　?。ㄒ唬﹥?yōu)化審計流程，全過程貫徹績效審計思路

　　審計項目流程包括審計立項、審前調(diào)查、審計實施及審計結(jié)束等多個階段，基層審計機關(guān)開展宏觀服務(wù)型績效審計必須再造及優(yōu)化審計流程，自審計項目選項開始至審計結(jié)束全過程貫徹績效審計思路。

　　1、項目選擇，開門立項捕捉第一信號。宏觀服務(wù)型績效審計項目選項應(yīng)立足于當?shù)氐膶嶋H，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會的階段性特征、地方黨委政府的要求、人民群眾的需求，選擇領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、體制不健全、管理最薄弱的地方，選擇重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金。選擇事關(guān)國計民生的地方?；鶎訉徲嫏C關(guān)在績效審計選項上具體可以側(cè)重于全部政府性資金審計、政策評價審計、民生民本審計、經(jīng)濟責(zé)任審計以及國家建設(shè)項目績效審計。在項目具體立項上，基層審計機關(guān)一是廣開信息渠道，廣泛聽取各方面的意見，向黨委政府、部門、社會公眾、審計機關(guān)內(nèi)部征集審計事項，提高社會公眾參與度。二是征集的審計項目，應(yīng)對被審計事項或單位的信息進行充分分析，基本清楚現(xiàn)實中存在的主要問題及突出問題，這些問題的可改進性以及未來的發(fā)展趨勢，應(yīng)說明實施該項目的意義、審計項目所要達到的目標，并預(yù)測可取得成果。最后，由決策層、業(yè)務(wù)部門、外部專家按照績效審計項目選擇原則進行論證擇優(yōu)。論證的主要關(guān)注點是申報項目是否屬于黨委政府關(guān)注、領(lǐng)導(dǎo)重視、公眾關(guān)心的熱點問題，是否屬于部門近期工作重點任務(wù)和基本職責(zé)，是否屬于政府性資金投入較大的，審計目標是否明確可衡量，重點審計事項的連續(xù)性，是否具備騁請專家的有利條件，預(yù)計的審計成果如何等。

　　2、審前調(diào)查，風(fēng)險導(dǎo)向理念確定多方面分析。采用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂砟睿趯徢罢{(diào)查中了解被審計單位及其環(huán)境，具體包括：（1）行業(yè)狀況、法律環(huán)境與監(jiān)管環(huán)境以及外部因素；（2）被審計單位的性質(zhì)；（3）被審計單位對會計政策的選擇和運用；（4）被審計單位的目標、戰(zhàn)略以及相關(guān)經(jīng)營風(fēng)險；（5）被審計單位財務(wù)業(yè)績的衡量和評價；（6）被審計單位的內(nèi)部控制，包括財務(wù)內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制及信息系統(tǒng)內(nèi)部控制。通過上述六大方面的了解和分析，可以初步確定被審計單位發(fā)生管理紕漏的環(huán)節(jié)以及舞弊的可能。在績效審計項目的審前調(diào)查中具體方法可以采用“財務(wù)及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)相結(jié)合”、“內(nèi)外調(diào)查相結(jié)合”、“上下調(diào)查相結(jié)合”、 “文件審閱與突擊察看相結(jié)合”及“總體分析與專題研究相結(jié)合”等。

　　3、審計實施，做到“三個”結(jié)合。基層審計機關(guān)在具體實施績效審計中，宏觀上應(yīng)把握政策法規(guī)的可執(zhí)行、可操作性，與實際是否脫節(jié)，在微觀上對一些違法違規(guī)問題進行深度鉆取。一是做到宏觀和微觀審計的有效結(jié)合，既要做好單個審計對象的微觀審計，同時又要跳出“就項目審項目、就資金審資金”的狹隘視野，從單個項目的審計監(jiān)督擴展到對宏觀管理的審計，揭露體制、機制和管理上的共性問題，從體制、機制和管理上提出改進建議，達到服務(wù)大局、完善機制和管理上的共性問題。二是做到執(zhí)法型審計與服務(wù)型審計相結(jié)合。傳統(tǒng)財務(wù)收支審計是在行政執(zhí)法型審計制度條件下，以社會審計理論指導(dǎo)的政府審計，審計面向的是被審計單位而不是審計任務(wù)的委托者，由于過度關(guān)注被審計對象而模糊了審計服務(wù)對象，弱化了審計成果真正的使用者和受用者-政府及老百姓的需求，而績效審計的服務(wù)性正好彌補了執(zhí)行型審計的缺陷，執(zhí)法型審計與服務(wù)型審計相結(jié)合，在審計成效和廣度、深度上都會得到極大的提升。三是做到財務(wù)收支審計和績效審計相結(jié)合。從當前及今后相當長時間，基層審計機關(guān)不能擺脫任務(wù)型審計項目管理的現(xiàn)狀，傳統(tǒng)財務(wù)收支審計仍占一定比重。因此，在這種情況下，必須將績效審計的開展與傳統(tǒng)財務(wù)收支審計相結(jié)合，在傳統(tǒng)審計項目中貫徹和體現(xiàn)績效審計理念。

　　4、審計結(jié)束，做好跟蹤檢查及落實提升。審計報告、決定、批示是結(jié)果不是成果，領(lǐng)導(dǎo)批示不是成果的全部，是成果體現(xiàn)的開始，關(guān)鍵在于是否體現(xiàn)到被審計單位、有關(guān)部門的具體行動上，跟蹤檢查和督促落實才能真正了解審計結(jié)果所產(chǎn)生的作用。因此，績效審計項目的審計報告、決定、批示的跟蹤檢查督促落實工作應(yīng)該為整個審計項目管理的關(guān)鍵部分予以規(guī)范。這個階段主要關(guān)注審計決定的可執(zhí)行性，審計建議的采用率，審計移送立案率、領(lǐng)導(dǎo)批示推動力，從而反思審計決定的客觀性、審計建議合理性，并進一步思考審計立項的合理性。此外，還應(yīng)對黨委、政府、人大和社會公眾、被審計單位以及項目相關(guān)各方面滿意度進行評估。被審計對象對審計人員的職業(yè)素養(yǎng)、審計影響以及審計成果的針對性肯有切實的感受，黨和政府對審計項目的滿意度反映了宏觀服務(wù)能力的高低，人大對審計項目的滿意度反映了審計機關(guān)依法執(zhí)審的能力和水平，社會公眾對審計項目的滿意度則反映審計項目關(guān)注民生、關(guān)注社會熱點問題的能力和水平。對審計項目滿意度的評估，可以反映出審計項目的綜合成效。

　?。ǘ娀瘜徲媱?chuàng)新，提升審計效率

　　基層審計機關(guān)開展績效審計，必然要破除以財務(wù)收支審計為核心建立的審計體系的束縛，逐步創(chuàng)建符合績效審計發(fā)展要求的審計業(yè)務(wù)管理體系。

　　1.轉(zhuǎn)變審計理念。基層審計機關(guān)由于受知識和年齡結(jié)構(gòu)不合理限制，審計人員對績效審計普遍存在畏難情緒和慣性思維。基層審計機關(guān)應(yīng)打破傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計理念，樹立宏觀服務(wù)型績效審計發(fā)展觀，在審計實施過程中從宏觀上分析機制體制和政策制度層面是否與實際環(huán)境相適應(yīng)，從微觀上對違規(guī)違法事件進行深入分析，剖析事件原因并舉一反三，看是否存在類似的事件或案例，進而在審計建議上從制度層面去規(guī)范，政策上進一步完善。

　　同時，還必須明確，對基層審計機關(guān)而言，目前無需再討論是否要開展績效審計，而是應(yīng)該思考如何搞好績效審計、怎樣搞好績效審計的問題。

　　2.改變審計管理模式。實行績效審計項目審計組長招投標制，打破傳統(tǒng)審計項目直接分配科室，而后由科室負責(zé)人指派項目具體審計人員去實施，由于審計人員的素質(zhì)水平及審計思路決定著選項好的審計項目并一定能實施的優(yōu)秀審計項目?；鶎訉徲嫏C關(guān)應(yīng)預(yù)留一些優(yōu)秀審計項目，讓一些年青、有思路、有突破意識的審計人員去擔崗審計組長，這樣既可以鍛煉一線優(yōu)秀審計人員對績效審計的探索和實踐，同時也可以使年青審計人員更好更快的成長。

　　（三）拓展審計思路和方法，全面開展績效審計

　　績效審計是公共管理發(fā)展的必然要求，也是現(xiàn)代政府審計的本質(zhì)要求，符合現(xiàn)代審計的發(fā)展方向，也是審計轉(zhuǎn)型的重要標志。目前績效審計沒有統(tǒng)一的標準和定式，沒有成型的方法，各地都在積極探索、努力實踐，因此，我們應(yīng)投入更多的力量，采取更有力的措施，探索更有效的途徑，積極推進績效審計。

　　1.拓寬審計思路，“思路決定出路”，擺脫傳統(tǒng)的、以紙質(zhì)賬薄為載體的財政財務(wù)收支審計技術(shù)，跳出賬冊做審計，評價政府管理績效、投資績效、專項資金使用績效、經(jīng)濟責(zé)任及績效、基金安全有效管理、政策執(zhí)行績效等為主要內(nèi)容，促進資源節(jié)約和減少損失浪費、促進體制機制以及管理制度的規(guī)范和完善、評價公共政策的有效性。如在社?；饘徲嬛?，跳出財務(wù)審計理念，審計社保政策是否完善，制度是否存在缺陷，基金保值增值是否有效；審計社保業(yè)務(wù)系統(tǒng)中參保、管理及使用是否規(guī)范等。

　　2.優(yōu)化審計方法，俗話說“磨刀不誤砍柴功”，審計方法的優(yōu)劣對績效審計的效果大不一樣，在探索績效審計過程中，應(yīng)努力做到“望聞問切”多種審計方法，既要有翻賬冊、詢問相關(guān)人員、發(fā)放調(diào)查問卷、座談會，又要有SELECT語句法、系統(tǒng)測試法、 穿行核實法，還要有數(shù)據(jù)對比法、趨勢分析法等，多角度多層次分析問題，自然審計項目就會做的深和透。

　　3.積累和總結(jié)經(jīng)驗，開展理論與實踐相結(jié)合的探討，逐步探索效益審計工作的規(guī)范性和科學(xué)性，努力提高效益審計的質(zhì)量和水平。

　?。ㄋ模┱蠈徲嬞Y源，實現(xiàn)績效審計成果最大化。

　　基層審計機關(guān)如何使績效審計項目發(fā)揮最大成效，應(yīng)該整合內(nèi)部、外部、媒體、專家等審計資源，實現(xiàn)審計成效最大化。

　　1、建立多部門聯(lián)動機制。一是強化與被審計單位聯(lián)動，將被審計單位管理部門或被審計單位相關(guān)人員列入審計組，一同參與項目審計，既充分調(diào)動被審計單位積極性，同時又使審計項目成效更加明顯。二是加強與紀檢監(jiān)察、組織人事、公檢法司等部門的配合，完善協(xié)作聯(lián)動機制。

　　2、強化審計人力資源整合機制。一是實行審計人員整合，打破科室界限和專業(yè)分工，集中調(diào)配審計力量，實行優(yōu)勢互補；二是利用內(nèi)部審計資源，充分利用各鎮(zhèn)（街道）、行政事業(yè)所屬內(nèi)部審計力量，做好同步審計及專項審計調(diào)查；三是用好社會審計資源，彌補國家審計力量的不足；四是建立專家咨詢制度，引入不同行業(yè)的專家，借用專家腦袋，確保重大關(guān)鍵審計項目順利實施。

　　3、建立日常性的研究與探討機制。目前績效審計理論與實務(wù)還有很大的研究與探索的空間，特別是結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，更需要深入的進行研究與探討，因此基層審計機關(guān)有必要在內(nèi)部成立績效審計研究與攻關(guān)小組，具體負責(zé)：擬定開展績效審計的實施意見；開展績效審計項目的調(diào)查，提出績效審計的試點項目計劃；研究制定試點項目工作方案和具體項目實施方案建議；了解收集外地實施績效審計的先進經(jīng)驗；分析試點項目經(jīng)驗教訓(xùn)，總結(jié)完善績效審計實施辦法；完成績效審計研究調(diào)研論文等。

　　(五)加強宣傳，營造和諧的績效審計環(huán)境。

　　績效審計作為一種建設(shè)性的審計，要順利推進并取得良好的效果，必須得到本級黨委政府、相關(guān)部門和社會的認可和支持。因此，加強對績效審計的宣傳，爭取社會各方面的重視和支持，對于優(yōu)化審計氛圍，營造和諧審計環(huán)境是十分必要的。當前，既可以適當通過匯報、座談、講座、印發(fā)宣傳資料等方式來宣傳績效審計，也可以在績效審計實施中增加與被審計單位和相關(guān)部門的互動來使他們更多的了解績效審計。